ECLI:NL:RBMNE:2014:1993 - Rechtbank Midden-Nederland - Bestuursrechtelijke toetsing besluit permanente plaatsing...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 13/289

uitspraak van de meervoudige kamer van 7 mei 2014 in de zaak tussen

[eiser sub 1],

[eiser sub 2],

[eiser sub 3]

[eiser sub 4],

[eiser sub 5],

[eiser sub 6],

[eiser sub 7],

[eiser sub 8],

[eiser sub 9],

10.

[eiser sub 10],

11.

[eiser sub 11],

12.

[eiser sub 12],

13.

[eiser sub 13]

14.

[eiser sub 14],

15.

[eiser sub 15],

16.

[eiser sub 16],

17.

[eiser sub 17],

18.

[eiser sub 18],

allen te [woonplaats], eisers,

(gemachtigde: drs. [eiser sub 1]),

het dagelijks bestuur van het recreatieschap Vinkeveense Plassen, verweerder,

(gemachtigde: mr. J.M.J. Meijs).

Procesverloop

Bij beslissing van 31 mei 2012 heeft verweerder besloten om het wegneembare brugdeel in de brug van zandeiland 1 naar zandeiland 2 in de Vinkeveense Plassen niet meer te verwijderen.

Bij besluit op bezwaar van 3 december 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 februari 2014. Namens eisers zijn drs. [eiser sub 1] en [eiser sub 7] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [E].

Overwegingen

Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekendgemaakt voor 1 januari 2013.

Ontvankelijkheid

2.1.

De rechtbank staat allereerst voor de vraag of het beroep van eisers ontvankelijk is.

2.2.

De rechtbank stelt vast dat het beroepschrift is ingediend door [eiser sub 1] ([eiser sub 1]), mede namens 21 andere bewoners van de wijk Plaswijk. De rechtbank stelt verder vast dat in het beroepschrift onder meer [A], [B], [C] en [D] worden genoemd. Van hen ontbreekt een machtiging. Bovendien komen deze namen ook niet meer voor op de door [eiser sub 1] bij brief van 25 januari 2013 toegestuurde lijst van personen namens wie [eiser sub 1] beroep heeft ingesteld. Ter zitting heeft [eiser sub 1] desgevraagd laten weten zich op dit punt te conformeren aan het oordeel van de rechtbank.

Het door [eiser sub 1] ingestelde beroep kan niet worden aangemerkt als te zijn ingediend mede namens deze vier genoemde personen.

2.3.

De rechtbank stelt vervolgens vast dat eisers [eiser sub 5], [eiser sub 8], [eiser sub 9], [eiser sub 10], [eiser sub 11], [eiser sub 12], [eiser sub 13] [eiser sub 14], [eiser sub 15] en [eiser sub 18] geen bezwaar hebben gemaakt tegen de beslissing van 31 mei 2012, althans dat niet is gebleken dat zij [eiser sub 1] in die zin hebben gemachtigd, bijvoorbeeld door middel van de machtigingen “deelname mediation”. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden die meebrengen dat dit achterwege blijven van bezwaar maken hen redelijkerwijs niet kan worden verweten. Dit leidt er op grond van artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toe dat deze tien personen geen beroep konden instellen. Het beroep is dan ook, voor zover namens deze tien personen ingesteld, niet-ontvankelijk.

2.4.

Eisers [eiser sub 1], [eiser sub 2], [eiser sub 3] [eiser sub 4], [eiser sub 6], [eiser sub 7], [eiser sub 16] en [eiser sub 17] zijn wel ontvankelijk in hun beroep. Zij worden hierna aangeduid als eisers.

Feiten en omstandigheden

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Bij besluit van 28 juni 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen (het college) aan het recreatieschap Vinkeveense Plassen vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en bouwvergunning op de voet van artikel 44 van Pro de Woningwet verleend voor het oprichten van een brug over het water tussen zandeiland 1 en zandeiland 2 te Vinkeveen. Tegen dit besluit heeft [eiser sub 1] bezwaar gemaakt. Bij besluit van 29 november 2004 heeft het college het bezwaar van [eiser sub 1] ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [eiser sub 1] beroep ingesteld. Partijen hebben op de zitting van de voorzieningenrechter van de Sector Bestuursrecht van 25 februari 2005 besloten te proberen om door middel van mediation het geschil op te lossen. Dit heeft geresulteerd in een vaststellingsovereenkomst van 29 maart 2005. Bij deze overeenkomst waren het Recreatieschap Vinkeveense Plassen, het college en [eiser sub 1] partij, waarbij [eiser sub 1] mede namens de van de Belangenvereniging Plaswijk deel uitmakende omwonenden optrad. In deze overeenkomst is – onder meer en voor zover hier relevant – bepaald, zakelijk weergegeven:

Bij het bepalen van de periode waarin het wegneembaar brugdek tussen zandeiland 1 en zandeiland 2 aanwezig is, wordt een balans gezocht tussen de belangen van de oevergebonden dagrecreanten en de zeilende recreanten;
Het wegneembaar brugdek is aanwezig in de periode van week 23 tot en met week 35;
Vijf jaar na het moment waarop het wegneembaar brugdek voor het eerst geplaatst is (dus na vijf seizoenen) zal opnieuw worden gekeken naar de periode waarin het wegneembaar brugdek aanwezig is. Hierbij zullen de belangen van de oevergebonden dagrecreanten en de zeilers betrokken worden, alsmede de vraag of de periode waarin het brugdek er ligt een bijdrage levert aan het succes van de dagrecreatie op zandeiland 2;
[eiser sub 1] trekt het beroep voor hemzelf en voor de omwonenden, verenigd in de Belangenvereniging Plaswijk, in.

Bij brief van 30 maart 2005 heeft [eiser sub 1] het beroep tegen het besluit van 29 november 2004 ingetrokken. De vergunning van 28 juni 2004 is daarmee onherroepelijk geworden.

In het seizoen van 2007 is het wegneembaar brugdek voor het eerst geplaatst. Na een evaluatie in 2011 heeft verweerder besloten het brugdek niet meer te verwijderen. Overeenkomstig hetgeen daarover in de vaststellingsovereenkomst was bepaald, hebben partijen opnieuw getracht door middel van mediation tot een oplossing te komen. Dit heeft niet tot resultaat geleid, waarna verweerder de beslissing van 31 mei 2012 heeft genomen.

Appellabel besluit

4.1.

De rechtbank staat ambtshalve voor de vraag of de beslissing van 31 mei 2012 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Immers, alleen tegen een besluit kan ingevolge artikel 8:1, eerste lid, in samenhang met artikel 7:1 van Pro de Awb bezwaar worden gemaakt, respectievelijk beroep worden ingesteld. Als de beslissing van 31 mei 2012 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb had verweerder dus het daartegen gerichte bezwaar niet-ontvankelijk dienen te verklaren.

4.2.

Onder een besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan,

inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het moet dus gaan om een handeling gericht op rechtsgevolg en gebaseerd op een, aan het publiekrecht ontleende, daartoe strekkende wettelijke bevoegdheid.

4.3.

Artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb bepaalt dat onder bestuursorgaan wordt verstaan een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.
Op grond van de gemeenschappelijke regeling voor het “recreatieschap Vinkeveense Plassen, te Vinkeveen” hebben de raden van de drie gemeenten Amsterdam, Abcoude en Vinkeveen en Waverveen (de twee laatstgenoemde thans samen: de Ronde Venen) de aan hen toekomende bevoegdheden op het gebied van behartiging van de belangen van de recreatie en de natuur- en landschapsbescherming in het Vinkeveende plassengebied overgedragen aan het bestuur van het plassenschap (bestaande uit: de plassenraad, het dagelijks bestuur en de voorzitter).

Het dagelijks bestuur van het recreatieschap Vinkeveense Plassen (verweerder) is een bestuursorgaan.

4.4.

De beslissing om het wegneembare brugdek, dat in de jaren 2007 tot en met 2011 in de periode van week 23 tot en met week 35 aanwezig was, in het jaar 2012 permanent terug te plaatsen betreft de uitoefening van de aan verweerder door de aan de gemeenschappelijke regeling deelnemende overheden overgedragen bevoegdheid om beslissingen te nemen aangaande het beheer van het recreatiegebied Vinkeveense Plassen. Als zodanig is deze beslissing een beheersbeslissing die is genomen in de uitoefening van een publieke taak.

4.5.

De vraag dient zich aan of de beslissing van 31 mei 2012 gericht is op rechtsgevolg. Immers, met het – onherroepelijke – besluit van 28 juni 2004 is de brug, geheel en zonder voorschriften of beperkingen met betrekking tot het wegneembare brugdek, al vergund. Door de beslissing van verweerder van 31 mei 2012 wordt alleen de met het besluit uit 2004 vergunde situatie feitelijk alsnog gerealiseerd.

Nu echter verweerder, gebruik makende van een eigenstandige publiekrechtelijke bevoegdheid, een wijziging aanbrengt in de toegankelijkheid van de betreffende doorvaart door thans te beslissen de aan hem verleende vergunning uit 2004 ten volle aan te wenden, moet het er – mede uit een oogpunt van effectieve rechtsbescherming – voor worden gehouden dat met deze beslissing rechtsgevolg is beoogd.

4.6.

De beslissing van 31 mei 2012 moet dan ook worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het bezwaar daartegen heeft verweerder terecht ontvankelijk geacht.

Inhoudelijke beoordeling

5.1.

Eisers zijn van mening dat het besluit van verweerder om het wegneembare brugdeel in de brug van zandeiland 1 naar zandeiland 2 niet meer te verwijderen in strijd is met de vaststellingsovereenkomst van 29 maart 2005. Eisers hebben ter zitting desgevraagd toegelicht dat zij hiermee bedoelen dat verweerder een ruimere belangenafweging heeft gemaakt dan in de vaststellingsovereenkomst van 29 maart 2005 is omschreven. Daarnaast ontbreekt volgens eisers een op feiten gebaseerde afweging tussen de belangen van de aan de oever gebonden dagrecreanten en de zeilers, is de uitkomst van deze afweging voor de waterrecreanten onacceptabel en zijn alternatieven onvoldoende onder ogen gezien. Zij verzoeken vernietiging van het voorliggende besluit en zo mogelijk ook van de door het college in 2004 verleende bouwvergunning en vrijstelling.

5.2.

De rechtbank stelt voorop dat in deze procedure enkel het besluit tot het permanent plaatsen van het wegneembare brugdek ter beoordeling staat. De besluiten van 28 juni 2004 en 29 november 2004 kunnen in deze procedure dus niet meer aan de orde worden gesteld. Dat betekent dat in dit geding geen plaats is voor een toetsing van die besluitvorming en de in dat kader bij de vergunningverlening in 2004 betrokken (planologische) aspecten en uitgevoerde belangenafweging. De rechtmatigheid van die besluiten staat, met andere woorden, niet meer ter discussie.

In geschil kan op zichzelf evenmin zijn de vraag of verweerder bij het thans bestreden besluit al dan niet een juiste invulling of uitvoering heeft gegeven aan de in de vaststellingsovereenkomst gemaakte afspraken. De inhoud van de vaststellingsovereenkomst kan niet van doorslaggevend belang zijn bij de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden als hier aan de orde. Daarbij dient verweerder immers alle bij het besluit betrokken relevante feiten en belangen te betrekken, ook die feiten en belangen die hun weg naar de vaststellingsovereenkomst niet hebben gevonden. Dat betekent niet dat geen belang toekomt aan de afspraken in de vaststellingsovereenkomst. Die zijn immers gemaakt ter beëindiging van een publiekrechtelijk geschil, waarbij verweerder destijds als vergunning houdende partij betrokken was. Verweerder dient die afspraken voor zover relevant kenbaar en inzichtelijk te betrekken bij zijn besluitvorming en zijn omgang daarmee deugdelijk te motiveren, zulks op de voet van de artikelen 3:2, 3:4, 3:46 en 7:12 van de Awb.

5.3.

Bij het nemen van een besluit als het onderhavige komt aan verweerder een ruime beoordelingsmarge toe, waarbij hij de relevante feiten dient te kennen en alle betrokken belangen zorgvuldig dient af te wegen. De vraag of verweerder op deze wijze gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid tot het nemen van het besluit ziet ook op de uitkomst van de door verweerder gemaakte belangenafweging. Bij de toetsing van die uitkomst, past de bestuursrechter navenant terughoudendheid. Hij dient zich – op basis van hetgeen in beroep tegen het besluit is aangevoerd – bij de beoordeling van een dergelijk besluit te beperken tot de vraag of het besluit al dan niet strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel of er sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat verweerder niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.

5.4.

Verweerder heeft zijn besluit om het brugdek na terugplaatsing met ingang van 2012 niet meer te verwijderen gebaseerd op – samengevat – het geconstateerde nuttige gebruik, ook buiten het zomerseizoen, van de brug door oeverrecreanten (ondanks dat de in 2004 verwachte aantallen niet zijn gerealiseerd), het beperkte aantal zeilers uit Plaswijk dat vanwege de brug een half uur moet omvaren, het lage aantal hoge vaartuigen dat gebruik blijkt te maken van de doorvaart (gemeten met een teloog in 2009 en 2010), het uitgangspunt dat in de drie zomermaanden de brug er hoe dan ook ligt, het feit dat de kwaliteit van de brug lijdt onder het jaarlijkse verwijderen en terugplaatsen alsmede het kostenaspect dat met die operatie telkens gemoeid is.

5.5.

Het betoog van eisers dat verweerder ten onrechte voorbij is gegaan aan de in de vaststellingsovereenkomst gemaakte afspraken slaagt niet. Immers, verweerder heeft bij zijn besluitvorming de belangen van de oevergebonden dagrecreanten en de zeilers betrokken, alsmede de vraag of de periode waarin het brugdek er ligt een bijdrage levert aan het succes van de dagrecreatie op zandeiland 2. Dat eisers op basis van de door hen aangedragen argumenten een andere uitkomst van de door verweerder gemaakte belangenafweging voorstaan, betekent op zich zelf genomen niet dat het bestreden besluit op onjuiste feiten of een ondeugdelijke belangenafweging berust.

5.6.

Het betoog van eisers dat de feiten en de belangen geen van het bestemmingsplan afwijkende inrichting van het gebied rechtvaardigen, kan evenmin slagen. Immers, met de vergunningverlening in 2004 is dit station gepasseerd. Dat de in 2004 verwachte aantallen dagrecreanten die van de brug gebruik maken niet zijn gerealiseerd, is dan ook niet van doorslaggevende betekenis. Dat er in de regio geen tekort is aan dagrecreatieve voorzieningen, wat daar van zij, evenmin. Uit de gedingstukken blijkt dat nog altijd een substantieel aantal recreanten gebruik maakt van de brug en dat die ook jaarrond in een behoefte voorziet. Verweerders stelling op basis van tellingen dat hoge vaartuigen de doorvaart nauwelijks gebruiken, ook in de periode dat het dek verwijderd is (gemiddeld niet meer dan 8 per maand), hebben eisers niet weersproken. Klachten van de beroepsvaart zijn er niet. Dat de veiligheid in het geding is, omdat de brug een vluchtroute in geval van snel opkomend noodweer afsnijdt, hebben eisers wel gesteld, maar niet met objectieve gegevens onderbouwd. Verweerder heeft gemotiveerd toegelicht dat de veiligheid ook in 2004 al onderwerp van de afweging is geweest en dat er nu, net als toen, geen redenen zijn om aan te nemen dat de brug tot onveilige situaties op het water leidt. Voor de conclusie dat verweerder hierin een klemmend argument had moeten zien om de aanwezigheid van de brug te heroverwegen, heeft de rechtbank dan ook geen aanknopingspunten.

De beslissing treft dus hoofdzakelijk de zeilende recreanten met (recreatie)woningen in Plaswijk nadelig, in die zin dat zij voor de toegang tot de plas moeten omvaren, waardoor voor hen het praktische nut en het plezier van de nabijheid van het plassengebied vermindert. Zonder aan de zwaarte van dit belang af te willen doen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder aan dit belang in redelijkheid minder gewicht heeft mogen toekennen dan aan de belangen die pleiten voor het permanent laten liggen van de brug. Verweerder heeft daarbij van belang mogen achten dat dit belang van de zeilers, in aantal relatief beperkt, het meest opspeelt in het zeilseizoen, dat voor ongeveer de helft overlapt met de zomermaanden waarin de brug er toch al lag en dat daartegenover staat dat bij het permanent laten liggen van de brug de oevergebonden recreatiemogelijkheden met negen maanden worden uitgebreid. Dat verweerder bij zijn beslissing ook de kosten van het verwijderen en weer terugplaatsen heeft betrokken, alsmede de logistiek ervan en de gevolgen voor de levensduur van de brug is niet onjuist of onredelijk. De door eisers geopperde alternatieven – zoals het realiseren van een op afstand te bedienen beweegbaar brugdeel – zijn door verweerder onvoldoende bruikbaar of te kostbaar bevonden. Mede gegeven het feit dat verweerder reeds beschikt over een onherroepelijke vergunning voor het permanent hebben van een brug ter plaatse, kan verweerders standpunt om geen nader onderzoek naar of investeringen te doen in alternatieve oplossingen niet onredelijk worden geacht.

Verweerder heeft in redelijkheid kunnen komen tot het besluit de brug permanent terug te leggen.

De rechtbank komt tot de slotsom dat hetgeen door eisers in beroep is aangevoerd, niet leidt tot de vernietiging van het bestreden besluit.

Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep, voor zover ingediend door eisers [eiser sub 5], [eiser sub 8], [eiser sub 9], [eiser sub 10], [eiser sub 11], [eiser sub 12], [eiser sub 13] [eiser sub 14], [eiser sub 15] en [eiser sub 18], niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep, voor zover ingediend door [eiser sub 1], [eiser sub 2], [eiser sub 3] [eiser sub 4], [eiser sub 6], [eiser sub 7], [eiser sub 16] en [eiser sub 17], ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. S. Lanshage en mr. A.B. Blomberg, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Menger, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2014.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.