Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/3008
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2014 in de zaak tussen
[eiser], te[woonplaats], Frankrijk, eiser
(gemachtigde: mr. J.A.L. Rehbock)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht,verweerder
(gemachtigde: mr. F.J. der Nederlanden).
Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten tot invordering van een dwangsom, naar aanleiding van een aan eiser opgelegde last onder dwangsom.
Bij besluit van 4 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 augustus 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
De rechtbank heeft voorafgaand aan de zitting geconstateerd dat het bestreden besluit in mandaat is genomen door degene die ook het primaire besluit in mandaat heeft genomen. Dit is in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij brief van 22 augustus 2014 heeft verweerder te kennen gegeven dat het bestreden besluit moet worden geacht te zijn genomen door verweerder. Nu niet is gebleken dat eiser hierdoor in zijn belangen is geschaad, ziet de rechtbank, gelet op het bepaalde in artikel 6:22 van de Awb, geen reden om het bestreden besluit vanwege dit gebrek niet in stand te laten.
2.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser is eigenaar van het perceel [adres]te [woonplaats], waar hij voorheen gewoond heeft. Eiser heeft zich per
21 december 2012 uitgeschreven uit de gemeentelijke basisadministratie en is toen naar zijn huidige adres in Frankrijk verhuisd. Hij heeft op die datum een ‘verhuisbericht emigratie’ van verweerder ontvangen waar zijn nieuwe adres op is vermeld.
2.2.
Verweerder heeft eiser bij besluit van 17 april 2013 een last onder dwangsom opgelegd (de dwangsombeschikking). Hierbij heeft verweerder eiser gelast de zonder vergunning gebouwde schuur op het weiland achter de woning aan de [adres]te [woonplaats] te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van een dwangsom van
€ 12.500,- ineens indien niet binnen vier weken na de verzenddatum van het besluit aan de last werd voldaan. De dwangsombeschikking is verzonden op 19 april 2013 en geadresseerd aan eiser, met als adres [adres]te [woonplaats]. De dwangsombeschikking vermeldt dat deze ook per e-mail aan eiser is verzonden.
2.3.
Eiser heeft op 22 april 2013 een e-mail gestuurd aan een ambtenaar van de gemeente Stichtse Vecht (de ambtenaar). Deze e-mail luidt als volgt:
“Naar aanleiding van ons telefonisch onderhoud, zeg ik u hierbij toe dat ik mij zal richten tot de afdeling Vergunningen met betrekking tot het bouwwerk in de boomgaard van de voormalige pastorie aan de [adres] te [woonplaats]. Bij voorbaat dank om nog niet onmiddellijk tot aanzegging sloop of dwangsomverbeuring over te gaan. Graag houd ik u op de hoogte van de te nemen stappen.”
2.4.
Bij e-mail van 8 mei 2013 heeft het Omgevingsloket van de gemeente Stichtse Vecht (het Omgevingsloket) eiser geïnformeerd over de mogelijkheden om op zijn perceel achter de woning een schuur te bouwen.
2.5.
Op 12 juni 2013 heeft een bouwkundig ingenieur namens eiser een e-mail gestuurd aan het Omgevingsloket. Deze e-mail luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Hij heeft besloten om de kap er vanaf te halen en deze constructie om te bouwen naar een bouwwerk geen gebouw zijnde t.b.v. agrarische werkzaamheden. […] Graag verneem ik van u voor welke termijn dit uitgevoerd moet zijn.”
2.6.
Op 22 juli 2013 heeft de ambtenaar de bouwkundig ingenieur een e-mail gestuurd. Deze e-mail luidt als volgt:
“De termijn waarbinnen de schuur verwijderd moest zijn is inmiddels al enige tijd verlopen: vier weken na 19 april zijnde voor 20 mei 2013 dus. Ik begrijp dat het in verband met zijn verblijf in het buitenland voor de heer [eiser] wellicht wat omslachtig is geweest tijdig te reageren op onze aanschrijving. In verband met mijn afwezigheid wegens vakantie heb ik uw mail pas gelezen op 22 juli. Daarom zou ik willen voorstellen een nieuwe termijn te gunnen van vier weken, gerekend vanaf vandaag. Voor 19 augustus aanstaande dient de schuur dus te zijn verwijderd of te zijn aangepast naar een bouwwerk geen gebouw zijnde.”
2.7.
Op 19 augustus 2013 heeft de ambtenaar eiser een e-mail gestuurd. Deze e-mail luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Op 19 april 2013 zonden wij u een aanschrijving last onder dwangsom voor het bouwen zonder vergunning van een schuur in strijd met het bestemmingsplan. […] Op 22 april 2013 liet u ons per mail weten dat u zich tot de afdeling Vergunningverlening zou wenden, waaruit wij hebben geconcludeerd dat u een aanvraag voor een omgevingsvergunning zou indienen. Om die reden hebben wij het handhavingstraject verder laten rusten. […] Vandaag,
19 augustus 2013, hebben wij u telefonisch toegezegd de begunstigingstermijn met twee weken te zullen verlengen vanaf vandaag tot 2 september aanstaande omdat u de werkzaamheden wegens gezondheidsklachten niet kunt uitvoeren en i.v.m. de vakantieperiode ook geen andere mankracht kunt vinden. U hebt nu toegezegd de zonder vergunning gebouwde schuur binnen deze twee weken te zullen demonteren. Kort na die datum zullen wij de situatie ter plaatse laten controleren door onze inspecteur/toezichthouder. Als blijkt dat de schuur dan nog niet is verwijderd, zullen wij het handhavingstraject voortzetten, waarbij wij u erop wijzen dat de begunstigingstermijn van vier weken die wij u in onze aanschrijving last onder dwangsom verleenden al geruime tijd is verlopen waardoor de dwangsom in principe op
17 mei 2013 reeds is verbeurd.”
2.8.
In de periode tussen 19 augustus 2013 en 9 september 2013 heeft eiser het dak van de schuur verwijderd en heeft hij de (restanten van de) dakconstructie afgedekt met een zeil.
2.9.
Bij brief van 20 september 2013, verzonden op 24 september 2013, heeft verweerder eiser geïnformeerd dat op 9 en 18 september 2013 is geconstateerd dat eiser niet heeft voldaan aan de bij de dwangsombeschikking opgelegde last, dat de dwangsom is verbeurd en dat ten aanzien van eiser een verplichting is ontstaan tot betaling van de dwangsom. Deze brief is geadresseerd aan eiser, met als adres [adres]te [woonplaats]. De brief vermeldt dat deze ook per e-mail aan eiser is verzonden.
2.1
Eiser heeft de schuur vervolgens geheel afgebroken.
2.11.
Eiser heeft op 22 oktober 2013 een e-mail gestuurd aan de ambtenaar. Deze e-mail luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Naar aanleiding van een interpretatiefout, van mijn zijde, hangt er een gigantische boete boven mijn hoofd. De vervanging en verplaatsing van een schuur in mijn boomgaardje is hiertoe de aanleiding. Het nieuwe bouwsel was door zijn kapvorm te hoog. In overleg met de gemeente meende ik dat de kap eraf moest om tot een vergunningsvrij bouwsel te komen, een soort van carport. Dit bleek een misvatting mijnerzijds, het hele bouwsel moest weg op straffe van…..
Bij deze wil ik het verzoek indienen bij de gemeente om te bekijken of hier toch niet van een uitzonderlijke situatie sprake is en met andere woorden of er niet ook een uitzondering op de regel mogelijk is. […]
Ik verzoek de gemeente bij deze om een welwillende heroverweging te maken m.b.t. de dwang die nu uitgeoefend wordt.”
2.12.
Op 30 oktober 2013 heeft verweerder vervolgens het primaire besluit genomen tot invordering van de dwangsom.
2.13.
Op 15 januari 2014 heeft de Adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Stichtse Vecht eiser gehoord over zijn bezwaarschrift tegen het primaire besluit. In het verslag van de hoorzitting is, voor zover van belang, het volgende opgenomen:
“De heer
[eiser]leest zijn e-mail van 22 oktober voor ter bevestiging van de spraakverwarring [die] er volgens hem is ontstaan. […]
[eiser]leest zijn e-mail van 22 oktober voor ter bevestiging van de spraakverwarring [die] er volgens hem is ontstaan. […]
De
voorzitterzegt dat deze e-mail niet als bezwaarschrift tegen het besluit last onder dwangsom kan worden aangemerkt. Bezwaar is mogelijk binnen 6 weken. De e-mail is van veel later.
voorzitterzegt dat deze e-mail niet als bezwaarschrift tegen het besluit last onder dwangsom kan worden aangemerkt. Bezwaar is mogelijk binnen 6 weken. De e-mail is van veel later.
De heer
[eiser]zegt dat hij tot en met de brief van 24 september geen post of mail heeft ontvangen. Het is dan lastig om de regels te respecteren.
[eiser]zegt dat hij tot en met de brief van 24 september geen post of mail heeft ontvangen. Het is dan lastig om de regels te respecteren.
De heer
[A]merkt op dat de e-mail van 19 augustus wel naar het goede adres is verstuurd.
[A]merkt op dat de e-mail van 19 augustus wel naar het goede adres is verstuurd.
De heer
[eiser]zegt dat hij de e-mail niet heeft begrepen.”
[eiser]zegt dat hij de e-mail niet heeft begrepen.”
3.
De Adviescommissie bezwaarschriften heeft verweerder in haar advies van 4 februari 2014 geadviseerd om eiser in de gelegenheid te stellen aan te tonen dat gelet op zijn financiële situatie sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van invordering van de dwangsom zou moeten worden afgezien. Verweerder heeft aan het bestreden besluit vervolgens, onder verwijzing naar dit advies, ten grondslag gelegd dat van een dergelijke omstandigheid niet is gebleken en heeft het invorderingsbesluit gehandhaafd.
4.
Eiser voert hiertegen in beroep aan dat de dwangsombeschikking onjuist was geadresseerd en dat deze hem nooit heeft bereikt. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat hij tot het moment dat hij de in rechtsoverweging 1.9. genoemde brief van verweerder van
20 september 2013 ontving, in de veronderstelling verkeerde dat hij nog de kans had om te voorkomen dat hij een dwangsom zou verbeuren. De rechtbank begrijpt de beroepsgrond van eiser in die zin, dat hij aanvoert dat de dwangsombeschikking hem niet op de juiste wijze bekend is gemaakt en dat verweerder daarom niet had mogen overgaan tot het nemen van een invorderingsbeschikking. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de dwangsombeschikking per e-mail aan eiser is toegezonden en dat uit de met eiser gevoerde e-mailcorrespondentie blijkt dat hij op de hoogte was van de beschikking. De begunstigingstermijn is vervolgens verstreken zonder dat eiser (volledig) aan de last heeft voldaan en verweerder wijst erop dat hij bij het ontbreken van bijzondere omstandigheden niet van het invorderen van verbeurde dwangsommen kan afzien.
5.
Op grond van artikel 3:40 van de Awb treedt een besluit niet in werking voordat het is bekendgemaakt. Op grond van artikel 3:41, eerste lid, van de Awb geschiedt bekendmaking van besluiten die, zoals de dwangsombeschikking, tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door toezending of uitreiking aan hen. Op grond van artikel 2:14, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan een bericht dat aan een of meer geadresseerden is gericht elektronisch verzenen voor zover de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is. Op grond van artikel 3:41, tweede lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking op een andere geschikte wijze indien toezending of uitreiking niet mogelijk is.
6.1.
De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat de dwangsombeschikking niet per post is toegezonden naar eisers woonadres in Frankrijk, terwijl verweerder op de hoogte was van dat adres en op grond van de gemeentelijke basisadministratie ook behoorde te weten dat eiser niet meer woonachtig was aan de [adres]in [woonplaats]. De rechtbank is daarom van oordeel dat de toezending van de dwangsombeschikking door verweerder aan dit adres niet is aan te merken als bekendmaking in de zin van artikel 3:41, eerste lid, van de Awb.
6.2.
De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder de dwangsombeschikking op andere geschikte wijze bekend heeft gemaakt zoals bedoeld in artikel 3:41, tweede lid, van de Awb. Daarbij merkt zij op dat de dwangsombeschikking een voor eiser belastend besluit is, dat verweerder uit eigen beweging oplegt, dus niet op aanvraag van eiser. Bovendien wordt bij de dwangsombeschikking een termijn gesteld die gaat lopen met de verzending van de beschikking, waarna, indien ongebruikt verstreken, het negatieve rechtsgevolg intreedt. Gelet op deze aard van de besluitvorming lag het op de weg van verweerder al het mogelijke te doen om de dwangsombeschikking op geschikte wijze aan eiser bekend te maken. In dat kader overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat de kennelijke verwachting van verweerder dat de huurder van de woning aan de [adres]in [woonplaats] de daar ontvangen, aan eiser gerichte post voor hem bewaart of aan hem doorstuurt onvoldoende is om te spreken van een bekendmaking op een andere geschikte wijze zoals hiervoor bedoeld, juist vanwege de reeds genoemde belastende aard van de dwangsombeschikking. Vervolgens is aan de orde of de toezending van de dwangsombeschikking aan eiser per e-mail is aan te merken als geschikte wijze van bekendmaking. De rechtbank overweegt dat dit in beginsel het geval is. Uit de tussen partijen gevoerde e-mailcorrespondentie volgt immers dat eiser langs elektronische weg voldoende bereikbaar was in de zin van artikel 2:14, eerste lid, van de Awb en hij heeft dit door het voeren van die correspondentie ook kenbaar gemaakt.
6.3.
Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat verweerder eiser op
19 april 2013 of kort daarna een e-mail heeft gestuurd waarbij verweerder heeft getracht de dwangsombeschikking als digitaal bestand in de vorm van een bijlage bij de e-mail mee te sturen. Evenmin is in geschil dat eiser deze e-mail heeft ontvangen. De volgende vraag die de rechtbank daarom dient te beantwoorden is of verweerder het digitale bestand zodanig heeft verzonden dat het voor eiser ook te openen was. Eiser betwist dit namelijk. Hij heeft ter zitting toegelicht dat hij de bijlage bij de e-mail in Frankrijk niet heeft kunnen openen en dat hij uit de inhoud van het e-mailbericht zelf niet heeft afgeleid dat verweerder de dwangsombeschikking had genomen. Daarmee ontkent eiser de juiste ontvangst van het digitale bestand van de dwangsombeschikking. Naar het oordeel van de rechtbank is deze ontkenning niet op voorhand zo ongeloofwaardig dat daaraan voorbij moet worden gegaan. Het is immers algemeen bekend dat er, afhankelijk van bijvoorbeeld het e-mailaccount van de ontvanger of van de apparatuur die hij gebruikt of het netwerk op de plaats van ontvangst, problemen kunnen optreden bij het openen van bijlagen bij e-mailberichten. Daarom is het aan verweerder om aannemelijk te maken dat hij het digitale bestand zodanig heeft verzonden dat het voor eiser ook te openen was.
6.4.
Verweerder heeft daartoe gewezen op de inhoud van de tussen partijen gevoerde
e-mailcorrespondentie, waaruit naar zijn mening volgt dat eiser op de hoogte was van de dwangsombeschikking, zodat hij deze in goede orde moet hebben ontvangen en moet hebben kunnen openen. Daarover overweegt de rechtbank dat niet in geschil is dat eiser telefonisch en per e-mail contact heeft gehad met een ambtenaar of met ambtenaren van de gemeente Stichtse Vecht over de geconstateerde overtreding op het perceel. Uit de onder rechtsoverwegingen 1.3. tot en met 1.7. weergegeven e-mailcorrespondentie tussen partijen volgt dat is gesproken over de termen ‘last onder dwangsom’, ‘handhavingstraject’ en ‘begunstigingstermijn’. Uit die correspondentie volgt ook dat eiser, zoals hij ter zitting ook heeft benadrukt, op de hoogte was van de omstandigheid dat de schuur op zijn perceel niet legaal aanwezig was, dat eiser aanvankelijk in de veronderstelling was dat de schuur door deze gedeeltelijk te slopen alsnog in overeenstemming kon worden gebracht met het bestemmingsplan, maar dat hij uiteindelijk wist dat de schuur geheel verwijderd diende te worden. Anders dan verweerder is de rechtbank echter van oordeel dat uit de enkele inhoud van de gevoerde e-mailcorrespondentie niet reeds volgt dat het niet anders kan dan dat eiser op de hoogte was van de inhoud van de dwangsombeschikking en van de (juridische) gevolgen daarvan. Daarbij acht de rechtbank van belang dat enkel de dwangsombeschikking zelf (dat wil zeggen: de bijlage bij de e-mail) kenbaar is als besluit in de zin van de Awb en dat uit de vermelding van de rechtsmiddelenclausule in dat besluit ook kan worden herleid dat aan de dwangsombeschikking rechtsgevolgen verbonden zijn. Uit de e-mailcorrespondentie kan echter niet worden afgeleid dat die rechtsgevolgen en daarmee de (aard van de) dwangsombeschikking ook voor eiser, die niet juridisch geschoold is, als zodanig kenbaar waren. Uit die e-mailcorrespondentie volgt dus niet dat eiser de bijlage bij de e-mail ook heeft gelezen en daarmee dat hij die heeft moeten kunnen openen. Bij het voorgaande acht de rechtbank ook van belang dat de e-mailberichten van de zijde van verweerder aanvankelijk onjuiste informatie bevatten over de wijze waarop de overtreding ongedaan kon worden gemaakt en dat de begunstigingstermijn is verlengd. Eiser heeft vervolgens steeds moeite gedaan om wat in de e-mailberichten werd afgesproken ook uit te voeren, door de schuur aanvankelijk gedeeltelijk en daarna geheel af te breken. Uit niets blijkt dat eiser bewust heeft getracht het handhavingstraject op wat voor wijze dan ook te frustreren. De rechtbank is gelet op al het voorgaande van oordeel dat verweerder door de enkele verwijzing naar de gevoerde e-mailcorrespondentie en met de omstandigheid dat telefoongesprekken met eiser hebben plaatsgevonden niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de dwangsombeschikking op de juiste, voor eiser digitaal toegankelijke, wijze aan hem heeft ge-e-maild. Het sturen van de dwangsombeschikking als bijlage bij een e-mail is daarom in dit geval niet aan te merken als geschikte wijze van bekendmaking in de zin van artikel 3:41, tweede lid, van de Awb. Verweerder heeft ten slotte ook anderszins niet aannemelijk gemaakt dat de dwangsombeschikking op (andere) geschikte wijze aan eiser bekend is gemaakt.
6.5.
Het voorgaande leidt ertoe dat de dwangsombeschikking niet bekend is gemaakt in de zin van artikel 3:41 van de Awb. De rechtbank overweegt daarbij dat eiser later alsnog op de hoogte is gebracht van de strekking van de dwangsombeschikking en, door het instellen van bezwaar tegen het primaire besluit, met de aan het primaire besluit ten grondslag liggende stukken alsnog de dwangsombeschikking heeft ontvangen. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt echter dat die omstandigheid niet met zich brengt dat van bekendmaking in de zin van artikel 3:41, eerste lid, van de Awb sprake is geweest. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 22 februari 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AV2250).
6.6.
Nu de dwangsombeschikking niet bekend is gemaakt, is deze niet in werking getreden. Daarmee is ook de grondslag aan de invordering van de dwangsom komen te vervallen. Zonder inwerkingtreding van de dwangsombeschikking kan immers geen sprake zijn van het verbeuren van de daarbij opgelegde dwangsom. De beroepsgrond slaagt.
7.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:11 van de Awb. Omdat er gegeven de hiervoor over de dwangsombeschikking geschetste omstandigheden voor verweerder geen andere beslissing mogelijk is met betrekking tot het bezwaar van eiser, ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Zij zal daarbij als beslissing op het bezwaar het primaire besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Ter zitting is gebleken dat eiser de dwangsom inmiddels aan verweerder heeft betaald. Deze uitspraak heeft dan ook tot gevolg dat verweerder dit bedrag aan eiser dient terug te betalen.
8.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
9.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) worden deze kosten wat betreft de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld door aan de door die persoon verrichte proceshandelingen punten toe te kennen overeenkomstig de bijlage bij het Bpb en die punten te vermenigvuldigen met de waarde per punt en met de toepasselijke wegingsfactoren. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Bpb daarom vast op
€ 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1). De overige door eiser genoemde kosten van € 8.173,60 voor de door zijn gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand komen niet voor vergoeding in aanmerking. Verder komen de door eiser genoemde reis- en verblijfkosten van € 25,- voor vergoeding in aanmerking, nu deze kosten lager zijn dan de kosten die, uitgaande van de afstand tussen eisers woonplaats en de zittingsplaats, krachtens het Bpb voor vergoeding in aanmerking zouden zijn gekomen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 999,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M.M. van Amstel, rechter, in aanwezigheid van
H.A.M. Grootelaar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
13 oktober 2014.
(de griffier is verhinderd de
uitspraak mede te ondertekenen)
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.