Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 13/6786
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2014 in de zaak tussen
[naam] B.V. en Supermarkt Gebroeders [eisers] B.V., beiden gevestigd te Loosdrecht, eisers
(gemachtigde: mr. A. Kamphuis),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren, verweerder
(gemachtigde: drs. D.W.L.J. Cramers).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Boni Beheer B.V., te Nijkerk (vergunninghouder), gemachtigde: mr. C.W. Oudenaarden.
Boni Beheer B.V., te Nijkerk (vergunninghouder), gemachtigde: mr. C.W. Oudenaarden.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van commerciële ruimten op het perceel [adres] (het perceel).
Bij besluit van 14 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van [naam] B.V. niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van Supermarkt Gebroeders [eisers] B.V. ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 oktober 2014. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door voornoemde gemachtigde. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eisers betogen dat verweerder het bezwaar van [naam] B.V. ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. [naam] B.V. heeft volgens hen als concurrent een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang, omdat [naam] B.V. werkzaam is in hetzelfde marktsegment en het verzorgingsgebied als de in het bestreden besluit voorziene bedrijvigheid.
2. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
3. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (ABRvS, bijvoorbeeld de uitspraak van 13 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI3688) heeft een exploitant van een concurrerende onderneming een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang als deze ondernemer in hetzelfde marktsegment en binnen hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam is. De bestreden omgevingsvergunning voorziet in commerciële ruimten ten behoeve van de verhuur voor detailhandel in Loosdrecht. [naam] B.V. is eigenaar van het winkelcentrum aan de [adres] in Loosdrecht. [naam] B.V. vreest voor een afname van de verhuurbaarheid van haar panden door de toename van het aantal vierkante meters vloeroppervlak in de nabijheid ervan. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat niet valt in te zien dat [naam] B.V. in haar hoedanigheid van eigenaar en verhuurder van een winkelcentrum rechtstreeks in haar belangen wordt getroffen, maar in het verweerschrift is verweerder hierop teruggekomen. De rechtbank deelt het gewijzigde standpunt van verweerder dat het belang van [naam] B.V. rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken, omdat niet kan worden uitgesloten dat de verhuurbaarheid nadelig zal worden beïnvloed door de vergunde commerciële ruimten. Verweerder heeft het bezwaar van [naam] B.V., zoals hij ook heeft erkend, derhalve ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Dit betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd.
4. De rechtbank zal in het navolgende beoordelen of het bestreden besluit, voor zover daarbij het bezwaar van Supermarkt Gebroeders [eisers] B.V. ongegrond is verklaard, in stand kan blijven.
5. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk en (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo bepaalt - voor zover hier relevant - dat de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen wordt geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekt gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegde gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften van de bouwverordening.
In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op het bouwen van een bouwwerk de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien het bouwen van het bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan. Ingevolge het tweede lid wordt in dit geval de aanvraag om een omgevingsvergunning mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1º, van de Wabo is bepaald dat indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, slechts kan worden verleend met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking.
Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan Kernen Ankeveen, Kortenhoef en Nieuw-Loosdrecht. Op de gronden rust - voor zover hier relevant - de bestemming ‘detailhandel’. In artikel 5.3.1, onder d, van de planregels is bepaald dat detailhandel op de begane grond is toegestaan
Op grond van artikel 5.4.2 van de planregels kan het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 5.3.1, onder d, teneinde detailhandel op de verdiepingen toe te laten, indien is aangetoond dat voor uitbreiding van het verkoopvloeroppervlak op de begane grond geen mogelijkheden aanwezig zijn.
Artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening 2012 van de gemeente Wijdemeren (bouwverordening) bepaalt dat indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s in voldoende mate ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
6. Het bouwplan bestaat uit twee gebouwen met een parkeerkelder, begane grond en een eerste verdieping. Het bouwplan voorziet in een vernieuwing en tevens uitbreiding van de bestaande winkels en nog extra vloeroppervlak voor detailhandel. Volgens de aanvraag bedraagt de bruto vloeroppervlakte van het bouwwerk 2.360 m² in de huidige situatie en zal de bruto vloeroppervlakte in de nieuwe situatie 8804 m² bedragen.
7. Ten aanzien van het betoog van eisers dat de omgevingsvergunning in strijd met de parkeernorm en daarmee de bouwverordening is verleend, overweegt de rechtbank als volgt. Het bouwplan is getoetst aan artikel 2.5.30 van de bouwverordening. Zoals de ABRvS in haar uitspraak van 11 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1146) heeft overwogen strekt dit artikel ertoe te waarborgen dat voor een bouwplan voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn om zo parkeeroverlast in de directe omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien te voorkomen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank niet gebleken dat eisers bescherming zoeken van dat belang, maar opkomen voor hun concurrentiebelang. Voormeld artikel strekt evenwel kennelijk niet tot bescherming van het concurrentiebelang. Dit betekent dat het betoog van eisers op grond van artikel 8:69a van de Awb niet tot een vernietiging van het bestreden besluit kan leiden en daarom geen bespreking behoeft.
8. Vast staat dat de voorziene detailhandel op de eerste verdieping in strijd is met het bestemmingsplan. De verleende omgevingsvergunning vindt haar grondslag in voornoemde afwijkingsbevoegdheid van artikel 5.4.2 van de planregels. Tussen partijen is in geschil of aan de voorwaarde voor afwijking van het bestemmingsplan wordt voldaan. De rechtbank dient dit daarom te beoordelen en ziet zich voor de vraag gesteld of sprake is van een situatie waarin verweerder bevoegd is van deze afwijkingsbevoegdheid gebruik te maken en zo ja, of verweerder die bevoegdheid in redelijkheid heeft kunnen gebruiken.
9. De rechtbank stelt voorop dat het een discretionaire bevoegdheid van verweerder is om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan. Deze bevoegdheid dient de bestuursrechter de respecteren. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of verweerder, bij afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid van zijn afwijkingsbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
10. Eisers voeren aan dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde om binnenplans te kunnen afwijken van het bestemmingsplan. Volgens hen is de behoefte aan uitbreiding van winkelmeters nagenoeg niet gemotiveerd en bestaat deze ook niet. Daarbij komt dat ook wanneer wordt uitgegaan van een uitbreidingsbehoefte, niet is gemotiveerd waarom het parkeren bijvoorbeeld niet op het dak van de nieuwbouw is voorzien in plaats van in een dure parkeerkelder. In dat geval zouden de projectkosten een stuk lager uitvallen en kan worden afgezien van met het bestemmingsplan strijdige detailhandel op de verdieping.
11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat is aangetoond dat voor uitbreiding van het verkoopvloeroppervlak op de begane grond geen mogelijkheden aanwezig zijn. Uitbreiding zal moeten plaatsvinden binnen het in het bestemmingsplan aangeduide bestaande bouwvlak, op de bij de ontwikkelaar in eigendom zijnde grond. Bij een dergelijke uitbreiding op de begane grond verdwijnen parkeerplaatsen en kan niet langer worden voldaan aan de geldende parkeernorm. Eisers hebben niet gemotiveerd betwist dat uitbreiding op de begane grond niet mogelijk is. Voor zover eisers menen dat niet is aangetoond dat er behoefte is aan uitbreiding van het aantal winkelmeters is de rechtbank met verweerder van oordeel dat dit geen voorwaarde is om ontheffing te verlenen. Dat de uitbreiding op de verdieping mede is ingegeven door financiële belangen van de vergunninghouder, zoals blijkt uit diens brief van 14 januari 2013, maakt evenmin dat daarmee niet aan de toepassingsvoorwaarde van artikel 5.4.2 van de planregels is voldaan. Uit dit artikel volgt immers niet dat financiële belangen geen rol mogen spelen bij de keuze voor detailhandel op de verdieping.
12. Gelet op het voorgaande was verweerder bevoegd om met toepassing van artikel 5.4.2 van de planregels een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Vervolgens is aan de orde of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van deze bevoegdheid.
13. Eisers voeren aan dat vergunningverlening in afwijking van het bestemmingsplan in strijd is met de Detailhandelsstructuurvisie van 4 mei 2007 (detailhandelsstructuurvisie), omdat daaruit volgens hen volgt dat uitbreiding van het aantal winkelmeters op de onderhavige locatie niet is toegestaan. Onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie betogen eisers dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom ondanks strijd met de detailhandelsstructuurvisie is afgeweken van het bestemmingsplan. Volgens hen is verweerder op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb gehouden om overeenkomstig het eigen beleid te handelen en bestaat in dit geval geen ruimte om af te wijken van de detailhandelsstructuurvisie.
14. De bezwaarcommissie heeft verweerder geadviseerd om nader te motiveren hoe de uitbreiding past binnen de detailhandelsstructuurvisie. In navolging daarvan heeft verweerder in het bestreden besluit toegelicht dat het op grond van de detailhandelsstructuurvisie gewenst, maar niet verplicht is om nieuwe winkelontwikkelingen te concentreren aan de [adres]. Tevens heeft verweerder opgemerkt dat deze detailhandelsstructuurvisie het toetsingskader vormt voor nieuwe detailhandelsinitiatieven en dat het bouwplan geen nieuw initiatief betreft. Verweerder neemt dan ook het standpunt in dat geen sprake is van strijd met de detailhandelsstructuurvisie.
15. In de detailhandelsstructuurvisie is vermeld dat door de gemeente Wijdemeren wordt gekozen voor concentratie van het winkelaanbod in twee grotere dorpscentra in Kortenhoef en Loosdrecht. Nieuwe winkelontwikkelingen worden zoveel mogelijk ingepast in of aan deze winkelcentra en uitbreiding van winkelmeters daarbuiten wordt zoveel mogelijk voorkomen, zo staat in de detailhandelsstructuurvisie
16. De detailhandelsstructuurvisie is een visie op hoofdlijnen over de gewenste detailhandelsontwikkelingen in de gemeente Wijdemeren. Deze visie is geen beleid ter invulling van verweerders bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken, zodat geen sprake is van een bindende beleidsregel als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb. Het beroep van eisers op artikel 4:84 van Pro de Awb treft daarom geen doel. De detailhandelsstructuurvisie is echter evenmin een voor verweerder vrijblijvend document, nu hierin wenselijke uitgangspunten staan verwoord. De rechtbank deelt het standpunt van verweerder niet dat de vergunde situatie niet kan worden aangemerkt als een nieuwe ontwikkeling en dat de detailhandelsstructuurvisie daarom niet van toepassing is. Het gaat om vernieuwing en uitbreiding en deze uitbreiding is niet eerder vergund, zodat in zoverre sprake is van een nieuwe planologische ontwikkeling. Dat al jaren is gesproken over deze gewenste ontwikkeling, zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, maakt dit niet anders. De rechtbank volgt verweerder wel in zijn subsidiair ingenomen standpunt dat de vergunde situatie niet in strijd is met de detailhandelsstructuurvisie. In de detailhandelsstructuurvisie is weliswaar het uitgangspunt neergelegd om uitbreiding van winkelmeters zoveel mogelijk te concentreren in het bestaande winkelcentrum en uitbreiding van winkelmeters daarbuiten zoveel mogelijk te voorkomen, maar dit is gelet op de formulering geen vereiste. Naar het oordeel van de rechtbank biedt de detailhandelsstructuurvisie enige ruimte voor uitbreiding van winkelmeters op een andere locatie. Daarbij komt dat verweerder heeft toegelicht dat in het bestaande winkelcentrum aan de [adres] geen ruimte is voor de vestiging van een supermarkt en andere winkels. De rechtbank ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom zich geen strijd met de detailhandelsstructuurvisie voordoet.
17. Eisers hebben ter zitting toegelicht dat als de uitbreidingsbehoefte niet bij de toepassingsvoorwaarde dient te worden beoordeeld, deze behoefte in ieder geval in het kader van de belangenafweging aan de orde dient te komen. Eisers betwisten dat een acute, regionale behoefte bestaat aan de uitbreiding van winkelmeters zoals vergund. In verband hiermee hebben zij naar voren gebracht dat detailhandel op de verdieping enkel nodig is om de dure ondergrondse parkeerkelder financieel te kunnen realiseren. Verder vrezen eisers dat de leegstand zal toenemen door toevoeging van winkelmeters zonder dat daaraan behoefte is en dat het woon-, leef- en ondernemersklimaat als gevolg van het bestreden besluit onaanvaardbaar zullen worden aangetast.
18. De rechtbank overweegt dat uit de stukken blijkt dat de op het perceel thans aanwezige winkels (supermarkt, bouwmarkt, bloemenwinkel en schoenmaker) zich in ieder geval in de nieuwbouw zullen gaan vestigen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is voorts gebleken dat bij deze winkels behoefte aan uitbreiding van het aantal winkelmeters bestaat om te kunnen voldoen aan de eisen van deze tijd. Eisers hebben er ter zitting op gewezen dat nog niet met alle partijen definitieve afspraken zijn gemaakt en dat nog niet voor alle winkelunits huurders zijn gevonden. Dit geeft de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat onvoldoende behoefte bestaat aan uitbreiding van winkelmeters. Daarbij acht de rechtbank van belang dat ter zitting van de zijde van de vergunninghouder is verklaard dat als de behoefte er niet is, dit commerciële plan niet zal kunnen worden gerealiseerd.
Eisers hebben hun vrees dat het bouwplan leegstand aan de [adres] tot gevolg zal hebben omdat winkeliers naar de nieuwbouw zullen verhuizen, niet met objectieve gegevens onderbouwd. Bij de afweging van de betrokken belangen heeft verweerder aan de gestelde vrees voor leegstand dan ook geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen. Het aangevoerde geeft de rechtbank geen grond om te oordelen dat het bouwplan tot een onevenredige aantasting van het ondernemersklimaat in Loosdrecht zal leiden.
Voor zover het de concurrentiebelangen van eisers betreft, heeft verweerder terecht opgemerkt dat volgens vaste rechtspraak de ABRvS concurrentiebelangen bij een planologische afweging geen in aanmerking te nemen belang vormen, tenzij zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd. De rechtbank wijst in dit verband bijvoorbeeld op de uitspraak van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2342. Eisers hebben niet gesteld en ook is niet gebleken dat het bouwplan tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal leiden.
19. Ten aanzien van de stelling van eisers dat ten onrechte niet is gemotiveerd waarom het parkeren niet op het dak van de nieuwbouw is voorzien, overweegt de rechtbank dat het bestaan van alternatieven volgens vaste rechtspraak van de ABRvS (bijvoorbeeld de uitspraak van 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2489) slechts tot het onthouden van medewerking kan nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door gebruikmaking van deze alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Niet aannemelijk is gemaakt dat dat zich hier voordoet.
20. Al het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Dit betekent dat het bestreden besluit, voor zover daarbij het bezwaar van Supermarkt Gebroeders [eisers] B.V. ongegrond is verklaard, in stand kan blijven.
21. Het beroep is, gelet op hetgeen in 3. is overwogen, gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar van [naam] B.V. niet-ontvankelijk is verklaard. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en zal het bezwaar van [naam] B.V. ongegrond verklaren, omdat [naam] B.V. dezelfde bezwaargronden heeft ingediend als Supermarkt Gebroeders [eisers] B.V. De rechtbank zal verder bepalen dat deze uitspraak in plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
22. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
23. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1). De gemaakte kosten in bezwaar komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat het bestreden besluit niet is herroepen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar van [naam] B.V.
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar van [naam] B.V.
niet-ontvankelijk is verklaard;
- verklaart het bezwaar van [naam] B.V. ongegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 974,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J.W. Verhaagh, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
18 december 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.