Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/3725
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 februari 2015 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M. Scheggetman),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigden: mr. V. de Kruijf-Stellaard, F.J.H. Gunter en F.A.M. Bot).
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres de functie van Assistent Intake en Service A toegekend binnen het Landelijk Functiegebouw Nationale Politie (LFNP).
Bij besluit van 14 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. W. Dieks, als waarnemer van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Bij besluit van 10 november 2011 heeft verweerder de uitgangspositie van eiseres voor de overgang naar een LFNP-functie vastgesteld op de korpsfunctiebeschrijving Medewerker Service B. Bij aanvullend besluit van 7 februari 2012 heeft verweerder vastgesteld dat bij eiseres geen sprake is van één of meerdere taakaccenten. Eiseres heeft tegen deze besluiten geen rechtsmiddelen aangewend.
2. Het bestreden besluit gaat over de overgang van een korpsfunctie naar de LFNP‑functie per 1 januari 2012.
3. De rechtbank verwijst voor de beroepsgrond van eiseres dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 12 december 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:6637) (uitspraak van 12 december 2014). Hierin is geoordeeld dat het bestreden besluit bevoegd is genomen. De rechtbank wijst voor de overwegingen waarop dit oordeel is gebaseerd op de rechtsoverwegingen 4 tot en met 8. Eiseres heeft in haar zaak geen andere argumenten naar voren gebracht dan die in de uitspraak van 12 december 2014 al waren aangevoerd en bij de beoordeling zijn betrokken.
4. Eiseres heeft de beroepsgrond dat de transponeringstabel geen algemeen verbindend voorschrift is gehandhaafd. De rechtbank wijst op de rechtsoverwegingen 13 tot en met 15 van de uitspraak van 12 december 2014 waarin wordt geconcludeerd dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de transponeringstabel een algemeen verbindend voorschrift is. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel hierover.
5. Eiseres heeft verder aangevoerd dat het matchen op schaal, in plaats van het matchen op inhoud, zozeer afbreuk doet aan de zorgvuldigheid en rechtszekerheid dat verweerder artikel 3, vierde lid, van de Regeling van de Minister van Veiligheid en Justitie (de Minister) van 8 mei 2013, nr. 382428, directoraat-generaal Politie / programma Arbeidsvoorwaarden, houdende de overgang van ambtenaren naar een functie van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (de Regeling), evenals de daaruit voortgekomen transponeringstabel, ten aanzien van eiseres buiten toepassing had moeten laten. Gaandeweg en met terugwerkende kracht is besloten om binnen een vastgesteld vakgebied niet meer op inhoud, maar op schaal te matchen. Op dat moment was het echter niet meer mogelijk om functieonderhoud te vragen.
Alle werkzaamheden en verantwoordelijkheden moeten daarom in de matching betrokken worden, zodat matching plaatsvindt op de LFNP‑functie die daadwerkelijk inhoudelijk het meest vergelijkbaar is met de oude functiebeschrijving en de opgedragen werkzaamheden. In het geval van eiseres is dat de LFNP‑functie van Medewerker Intake en Service, dan wel tenminste van Assistent Intake & Service B.
6. Bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften is het in beginsel aan de materiële wetgever voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen. De rechter moet het resultaat daarvan in beginsel respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dit brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een concreet genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt.
7. De rechtbank overweegt dat hetgeen door eiseres is aangevoerd, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat gesproken moet worden van zodanige ernstige feilen aan de inhoud of wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift, dat moet worden afgeweken van het uitgangspunt dat de rechter het resultaat van de afweging van alle betrokken belangen door de materiële wetgever moet respecteren. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de Regeling zelf niet is gewijzigd ten aanzien van het matchen op schaal. Uitgangspunt bij de matching is altijd de formele functiebeschrijving geweest. In de Regeling staat in artikel 3, vierde lid, beschreven hoe de match vervolgens wordt vastgesteld. Nadat het domein en vakgebied zijn vastgesteld, geldt dat indien de salarisschaal van de functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP‑functie in het gekozen vakgebied, die functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. De Regeling is met terugwerkende kracht ingevoerd tot 31 december 2009. De beleidsregel Instructie organieke matching is wel gewijzigd voor wat betreft het vinden van de meest vergelijkbare functie binnen het vakgebied. Deze wijziging heeft plaatsgevonden, omdat bleek dat de Instructie organieke matching niet leidde tot consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen bij de aanvang van de matching een uitdrukkelijke voorwaarde was. Deze wijziging van de beleidsregel kan echter niet leiden tot het oordeel dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift ernstige feilen kleven.
8. De rechtbank voegt hieraan toe dat het resultaat van de duizenden functies van de regionale politiekorpsen, het Klpd, de VtsPN, het LSOP en de rijksrecherche die worden gematcht met de 92 LFNP functies, is vastgelegd in een transponeringstabel nadat hierover overeenstemming is bereikt in het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (GOP). Deze werkwijze heeft geleid tot consistentie en strekt ertoe willekeur uit te sluiten. In de toelichting op artikel 3 van de Regeling staat dat de matching geschiedde onder eindverantwoordelijkheid van het GOP. Ook de wijziging van de te nemen stappen in het matchingsproces is geaccordeerd door het GOP. De rechtbank verwijst in dit verband naar vaste jurisprudentie waaruit blijkt dat het inherent is aan een overleg binnen het GOP dat over en weer sprake is van geven en nemen en dat de uitkomst daarvan niet met vrucht kan worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de individuele ambtenaar nadelige gevolgen daarvan. De rechtbank wijst op de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 27 februari 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:572) en van 27 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1023). De rechtbank wijst er in dit verband nog op dat met de invoering van het LFNP harmonisatie en uniformering van het systeem van functiebeschrijving is beoogd, waaraan inherent is dat niet voor iedereen de situatie op dat vlak bij het oude kan blijven. Tegelijk stelt de rechtbank vast dat met de invoering van het LFNP op zichzelf geen reorganisatie is beoogd. Verweerder heeft meermalen benadrukt dat de invoering van het LFNP voor onder meer de feitelijke werkzaamheden van de individuele politieambtenaar geen gevolgen heeft.
9. De omstandigheid dat de matching bij eiseres, zoals zij stelt, heeft geleid tot een LFNP‑functie die inhoudelijk afwijkt van haar korpsfunctie leidt daarom niet tot het oordeel dat verweerder artikel 3 vierde lid, van de Regeling, evenals de daaruit voortgekomen transponeringstabel, ten aanzien van eiseres buiten toepassing had moeten laten. Met de, in overleg met het GOP gekozen wijze van matchen, waarbij als laatste stap wordt gematcht op schaal, is immers bewust de mogelijkheid aanvaard dat een korpsfunctie op onderdelen inhoudelijk afwijkt van de LFNP-functie waarmee wordt gematcht. Daarmee ontstaat de op zichzelf wellicht onwenselijke situatie dat de LFNP-functie niet geheel aansluit op de feitelijk aan de politieambtenaar opgedragen taken, omdat bepaalde taakonderdelen wel worden uitgevoerd en niet in de toegekende LFNP-functie voorkomen. De voorzienbare consequentie, dat de betrokken ambtenaar mede andere taken verricht dan in de LFNP-functie voorkomt, is kennelijk door de partijen betrokken bij het GOP aanvaard en vormt geen reden om de Regeling buiten toepassing te laten.
10. Over de stelling van eiseres dat haar leidinggevenden kenbaar hebben gemaakt dat het niet nodig was om functieonderhoud te vragen, omdat op inhoud van de functie zou worden gematcht, terwijl later bleek dat op schaal zou worden gematcht en het op dat moment niet meer mogelijk was om functieonderhoud te vragen, overweegt de rechtbank het volgende.
In de toelichting op artikel 5, vierde lid, van de Regeling staat dat de juistheid van de uitgangspositie van groot belang is. Daarom is in het proces van overgang naar het LFNP uitdrukkelijk de gelegenheid geboden om de formele uitgangspositie in overeenstemming te brengen met de door een ambtenaar feitelijk uitgevoerde werkzaamheden, door tot 23 mei 2011 de mogelijkheid te bieden functieonderhoud te vragen. Die mogelijkheid is geboden in de Tijdelijke regeling functieonderhoud politie. In het voorgenomen besluit uitgangspositie staat dat het belangrijk is dat de uitgangspositie juist is vastgelegd en dat dit de basis vormt voor de matching. Niet valt in te zien waarom eiseres op het moment dat haar uitgangspositie op 10 november 2011 werd vastgesteld niet om functieonderhoud heeft gevraagd. Zij heeft immers gesteld dat zij al geruime tijd, ook al voordat de uitgangspositie werd vastgesteld, werkzaamheden heeft verricht die volgens haar vallen onder de functieomschrijving van Medewerker Service C, zoals het opnemen van complexe aangiften, het horen van getuigen en intakegesprekken met zedenslachtoffer. Zelfs indien eiseres moet worden gevolgd in haar betoog dat zij erop heeft vertrouwd dat op inhoud zou worden gematcht, was de formele uitgangspositie van belang. Op het moment dat de uitgangspositie is vastgesteld, waren de Regeling met de daarbij behorende transponeringstabel en de beleidsregel Instructie organieke matching nog niet bekend, zodat op dat moment nog niet bekend was hoe de regelgeving over de matching van korpsfunctiebeschrijvingen aan LFNP‑functies zou luiden. Eiseres kon hieraan dus op dat moment geen verwachtingen of vertrouwen ontlenen. De beroepsgrond slaagt niet.
11. Eiseres heeft verder aangevoerd dat op grond van de hardheidsclausule van artikel 5, vierde lid, van de Regeling het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Het matchingsresultaat heeft zeer nadelige gevolgen voor eiseres en leidt tot een onbillijke en bijzondere situatie. Eiseres wijst ter onderbouwing van deze beroepsgrond naar alle hiervoor al genoemde feiten en omstandigheden die zij heeft aangevoerd ter onderbouwing van haar standpunt dat het bestreden besluit geen stand kan houden. Hieraan heeft eiseres toegevoegd dat zij haar werkzaamheden al jaren met veel plezier heeft verricht en dat de BOA-aktes onvermeld zijn gebleven. In aanvulling hierop wijst eiseres erop dat het met het oog op de reorganisatie van belang is dat zij in de voor haar meest passende LFNP‑functie is geplaatst, in haar geval de functie van Medewerker Intake en Service, dan wel Assistent Intake & Service B.
12. In artikel 5, tweede en derde lid, van de Regeling staat dat de uitgangspositie en de transponeringstabel bepalend zijn voor de toekenning en overgang naar een LFNP‑functie.
Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat indien de toepassing van het tweede of derde lid in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, het bevoegd gezag na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van het tweede en derde lid.
13. Aangezien het gaat om een hardheidsclausule en om het buiten toepassing laten of afwijken van een algemeen verbindend voorschrift, ligt het in de rede om de uitoefening van deze bevoegdheid door verweerder zeer terughoudend te toetsen.
14. De rechtbank is van oordeel dat de hardheidsclausule niet is bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren. De rechtbank wijst in dit verband op rechtsoverweging 10. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder in de door eiseres gestelde omstandigheid dat de LFNP‑functies van Medewerker Intake en Service (schaal 6) of van Assistent Intake & Service B (schaal 5), inhoudelijk bezien meer vergelijkbaar zijn met haar oude korpsfunctie, geen aanleiding had hoeven zien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Zoals hiervoor is overwogen in rechtsoverweging 9 is het inherent aan de gekozen wijze van matching, dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP‑functie waarvan de inhoud op onderdelen afwijkt van zijn korpsfunctie. Daarbij acht de rechtbank van belang dat is toegezegd dat aan de opgedragen werkzaamheden van eiseres bij de overgang naar het LFNP feitelijk niets wijzigt tot aan het moment waarop zij in het kader van de vorming van de nationale politie wordt geplaatst of wordt aangewezen als herplaatsingskandidaat. Dit staat ook nadrukkelijk in het primaire besluit. De stelling van eiseres ter zitting dat in strijd met deze toezegging, één van haar taken, te weten het houden van verdachten-verhoren, vooruitlopend op de reorganisatie is vervallen, volgt de rechtbank niet, omdat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het wegvallen van deze taak is gelegen in de invoering van het LFNP en de reorganisatie. Zoals verweerder in dit verband terecht heeft verklaard, kan aan het wegvallen hiervan ook een andere organisatorische overweging ten grondslag hebben gelegen, bijvoorbeeld overcapaciteit. Verder heeft verweerder ter zitting verklaard dat als het LFNP en de reorganisatie tot het wegvallen van taken leidt, eiseres een dergelijke beslissing kan aanvechten onder verwijzing naar de toelichting bij artikel 2 van de Regeling. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze verklaring van verweerder te twijfelen. De stelling van eiseres dat de hardheidsclausule moet worden toegepast, omdat de volgens haar inhoudelijk meest vergelijkbare LFNP-functie is ingedeeld in een hogere schaal en zij hier na de reorganisatie ook zal worden ingedeeld en het LFNP rechtspositioneel terugwerkende kracht heeft tot 1 januari 2010, volgt de rechtbank niet. Het enkele feit dat de volgens eiseres inhoudelijk meest vergelijkbare LFNP‑functie in een hogere schaal is ingedeeld, leidt niet tot een onbillijkheid van overwegende aard dan wel een bijzondere situatie. Bij invoering van het LFNP is immers afgesproken om op schaal te matchen en is niet bedoeld om (met terugwerkende kracht) te matchen in een LFNP‑functie in een hogere schaal.
15. Het standpunt van eiseres dat zij belang heeft bij een andere LFNP‑functie vanwege haar uitgangspositie bij de komende reorganisatie onderschrijft de rechtbank evenmin. Verweerder heeft ter zitting immers desgevraagd verklaard dat de uitgangspositie van de medewerker bij de functievergelijking in het kader van de reorganisatie wordt bepaald door de aan hem toegekende LFNP‑functie, in samenhang met het samenstel van werkzaamheden dat is vastgelegd in de uitgangspositie van de medewerker voor de overgang naar een LFNP‑functie, wat voor de meeste medewerkers de oude korpsfunctie op 31 december 2011 is. Bij de functievergelijking bij de komende reorganisatie worden dus ook de opgedragen werkzaamheden van eiseres zoals beschreven in haar oude korpsfunctie betrokken. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze verklaring van verweerder te twijfelen, temeer nu dit ook blijkt uit de overgelegde brief van 27 november 2014 die door de korpsleiding is gestuurd aan een collega van eiseres.
16. De omstandigheid dat verweerder de hardheidsclausule, zoals eiseres ter zitting heeft gesteld, slechts twaalf keer op 15.000 bedenkingen zou hebben toegepast, is naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf geen reden voor toepassing van de hardheidsclausule in de zaak van eiseres. De beroepsgrond slaagt niet.
17. Eiseres heeft verder een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Ter onderbouwing hiervan heeft zij erop gewezen dat collega’s in Gooi- en Vechtstreek en Flevoland dezelfde werkzaamheden verrichten, maar anders zijn gematcht.
18. De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt, omdat geen sprake is van vergelijkbare gevallen. Nog daargelaten dat eiseres het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet voldoende concreet heeft onderbouwd, waren de collega’s in Gooi- en Vechtstreek en Flevoland waarnaar eiseres verwijst, werkzaam in een andere politieregio en vielen derhalve onder een ander bevoegd gezag dat zijn organisatie voorheen naar eigen inzicht kon inrichten. Politieambtenaren uit andere politieregio’s kunnen daaraan geen rechten ontlenen. De beroepsgrond slaagt niet.
19. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Bos, rechter, in aanwezigheid van mr. N.R. Hoogenberk, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 februari 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.