Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/1347
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 april 2015 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekster], te [woonplaats], verzoekster
(gemachtigde: mr. W.S. Worung),
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, verweerster
(gemachtigde: mr. E.C. Berkouwer).
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerster de aan verzoekster afgegeven verklaring van rijvaardigheid ingetrokken.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2015. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en haar dochter [A]. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [B], werkzaam als examinator bij verweerster.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Verweerster heeft de gedingstukken aan de rechtbank doen toekomen en voor een gedeelte van de stukken de rechtbank daarbij verzocht om onder toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de niet aan verzoekster openbaar gemaakte stukken te bepalen dat uitsluitend de voorzieningenrechter daarvan kennis mag nemen. Bij de beslissing van 24 maart 2015 heeft de rechtbank het verzoek van verweerster om beperkte kennisneming ingewilligd. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter toestemming verleend om mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen.
3. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb alleen een voorlopige voorziening als "onverwijlde spoed" dat vereist. Verzoekster heeft in dat verband gesteld dat zij haar rijbewijs nodig heeft voor haar dagelijkse bezigheden. Zij gebruikt de auto voor haar dagelijkse boodschappen, het vervoer van haar kinderen van en naar zwemles en van en naar school en voor bezoeken aan de huisarts en het ziekenhuis. Zij is in haar dagelijks leven afhankelijk van haar rijbewijs. Verweerster heeft zich onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 24 maart 2015 (ECLI:NL:RBOBR:2015:1636) op het standpunt gesteld dat spoedeisend belang ontbreekt, omdat verzoekster ook op andere wijze kan voorzien in haar vervoer en dat van haar kinderen. Van een bijzondere situatie is volgens verweerster in dit geval geen sprake.
4. Verzoekster is met het bestreden besluit geconfronteerd met een onverwachte intrekking van de verklaring van rijvaardigheid. Daaropvolgend zal haar rijbewijs door de gemeente ongeldig worden verklaard. Ten gevolge hiervan moet zij op stel en sprong haar levenswijze anders inrichten, terwijl zij in het dagelijkse leven behoefte heeft aan vervoer per auto, waarop zij ingesteld was. Dat vervoer ook anders kan worden geregeld is als zodanig juist, maar dat ontneemt nog niet het spoedeisende belang aan het verzoek om voorlopige voorziening. Met de intrekking van de rijvaardigheidsverklaring heeft verweerster betrokkenen aangeboden dat zij op kosten van verweerster nog eens kunnen afrijden. Ook al is dat voor rekening van verweerster, nog steeds is opnieuw afrijden belastend voor betrokkenen. Bovendien is dit aanbod van verweerster niet ongelimiteerd in tijd: de laatste datum die verweerster hiervoor heeft gereserveerd is 18 april 2015. Daarna zal verzoekster, zo heeft verweerster ter zitting meegedeeld, indien zij opnieuw haar rijbewijs zal willen halen de kosten daarvan zelf moeten dragen en er rekening mee moeten houden dat zij ook opnieuw theorie-examen zal moeten doen. Om haar positie te bepalen (dus de vraag: moet ik wel of niet nog een keer afrijden?) heeft verzoekster belang bij een spoedig oordeel van de bestuursrechter. Daarbij komt dat de besluitvorming van verweerster is gebaseerd op een buitenwettelijke grondslag en ook dat maakt dat gerechtvaardigd is dat verzoekster op korte termijn dit besluit aan een rechter kan voorleggen. In dit geval moet worden opgemerkt dat deze procedure nog niet is beoordeeld in (hoger) beroep. Al bij al is er dus geen reden om te concluderen dat spoedeisend belang ontbreekt.
5. Medio 2014 is verweerster ervan op de hoogte geraakt dat een bij haar werkzame examinator (de examinator) en een aantal rijscholen samenwerkten. Een vergelijking in slagingspercentages van deze rijscholen in combinatie met deze examinator en andere slagingspercentages bracht een opvallend hoog aantal geslaagde rijexamenkandidaten aan het licht. Verweerster heeft een bedrijfsrecherchebureau ingeschakeld om nader onderzoek te doen. De uitkomsten van dit onderzoek hebben ertoe geleid dat verweerster op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 aangifte heeft gedaan van valsheid in geschrift en oplichting. Deze aangifte betrof zowel de examinator als de rijscholen met wie hij heeft samengewerkt. De politie heeft nader onderzoek gedaan en op 21 januari 2015 een bestuurlijke rapportage (de rapportage) opgesteld. In deze rapportage is vermeld dat de examinator in de periode van 7 februari 2011 en 3 oktober 2014, in nauwe en bewuste samenwerking met zes verdachte rijscholen, kandidaten - tegen betaling - onterecht liet slagen voor het rijvaardigheidsexamen van verweerster. Het ging hierbij om de Nader Onderzoek-rijexamens (B-NO) - de oude Staatsexamens - of faalangst-rijexamens (B-FA). De kandidaten betaalden tot enkele duizenden euro’s aan de rijschoolhouder en de examinator ontving per kandidaat een bedrag van € 500,- om de kandidaat te laten slagen. De examinator heeft bekend en ook een aantal van de rijschoolhouders, onder wie de houder van de rijschool van verzoekster, heeft een bekennende verklaring afgelegd.
6. Om inzicht te krijgen hoeveel kandidaten in de bewuste periode ten onrechte, vermoedelijk tegen betaling van geld, geslaagd zijn voor hun rijvaardigheidsexamen heeft de politie nader onderzoek gedaan. De politie heeft negen indicatoren opgesteld aan de hand waarvan is bepaald in welke gevallen een redelijk vermoeden bestaat dat de kandidaat onterecht is geslaagd. Dit is in een proces-verbaal van 23 januari 2015 uiteengezet. Bij het proces-verbaal is een Excelbestand gevoegd, waarin in kaart is gebracht op welke personen welke indicatoren betrekking hebben. Het gaat daarbij - kort weergegeven - om de volgende negen indicatoren:
1. De kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator;
2. De kandidaat heeft rijexamen gedaan via één van de zes verdachte rijscholen:
3. Er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie;
4. De kandidaat is na vier keer te zijn gezakt voor het rijvaardigheidsexamen veranderd van rijschool en heeft daarbij gekozen voor één van de verdachte rijscholen;
5. Uit het proces-verbaal blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd (dit is politie-informatie uit het onderzoekdossier);
6. Uit tapgesprekken blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en één van de rijschoolhouders (dit is politie-informatie uit het onderzoekdossier);
7. Uit sms/WhatsApp-berichten blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en één van de rijschoolhouders (dit is politie-informatie uit het onderzoekdossier);
8. Uit aanvullende sms/WhatsApp-berichten blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en een van de rijschoolhouders (dit is politie-informatie uit het onderzoekdossier);
9. Betrokkenheid bij verkeersincidenten.
7. Voor 290 kandidaten zijn de eerste twee indicatoren van toepassing. Er ontstaat volgens de politie pas een redelijk vermoeden dat de kandidaat ten onrechte is geslaagd als er naast deze eerste twee indicatoren nog sprake is van één van de overige indicatoren. Uit het Excelbestand blijkt dat dit voor 197 personen geldt.
8. Verweerster heeft kennis genomen van de bevindingen van de politie en deelt de daarin vervatte conclusies. Zij heeft vervolgens van 197 personen de eerder afgegeven verklaring van rijvaardigheid ingetrokken. Verweerster heeft de bevoegdheid om tot intrekking van deze verklaring over te gaan gebaseerd op het feit dat de verkeersveiligheid tot haar publieke taak behoort. Op grond van artikel 4aa van de Wegenverkeerswet 1994 is het haar taak om de rijvaardigheid van kandidaat-verkeersdeelnemers te beoordelen. Om in aanmerking te komen voor een rijbewijs is registratie van een verklaring van rijvaardigheid noodzakelijk. Verweerster registreert deze verklaring van rijvaardigheid als naar het oordeel van een examinator wordt voldaan aan de bij ministeriële regel gestelde eisen. De registratie vindt vervolgens digitaal plaats. Er is verder geen expliciete bepaling in het Regelement rijbewijzen die een bevoegdheid tot intrekking van de verklaring rijvaardigheid regelt. Dit betekent echter volgens verweerster niet dat zij niet bevoegd zou zijn om de verklaring van rijvaardigheid in te trekken. Verweerster verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 16 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP7804), waarin ook sprake was van situatie waarin verweerster geen expliciete bevoegdheid tot intrekking van een geregistreerde verklaring had, maar impliciet werd aangenomen dat het wel tot verweersters bevoegdheid hoort om in voorkomende gevallen tot intrekking over te gaan.
Verweerster heeft de burgemeester van de woonplaats van de betrokkenen verder ingelicht, zodat deze kan overgaan tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, omdat deze dan is afgegeven op basis van onjuiste gegevens.
9. De voorzieningenrechter onderschrijft het standpunt van verweerster dat zij bevoegd is om in die gevallen waarin aannemelijk is dat een verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven, de verklaring van rijvaardigheid in te trekken. De achterliggende gedachte hiervan is dat daar waar een betrokkene ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid heeft verkregen, en daarmee vervolgens een rijbewijs heeft aangevraagd, de verkeersveiligheid ernstig in gevaar kan komen. Het behoort primair tot de taak van verweerster om het belang van de verkeersveiligheid te bevorderen en te bewaken. Verweersters bevoegdheid om, nadat de kandidaat succesvol heeft afgereden, een verklaring van rijvaardigheid te verlenen, impliceert dat zij deze in die gevallen waarin aanzienlijke twijfel bestaat over de vraag of het rijvaardigheidsexamen wel daadwerkelijk met goed gevolg is afgenomen, ook kan intrekken. Hiervan zal verweerster niet snel gebruik mogen maken. In dit uitzonderlijke geval echter, waarin een examinator en betrokkenen van verschillende rijscholen hebben bekend te hebben gefraudeerd met de verklaringen van rijvaardigheid, ligt het op de weg van verweerster om met het oog op de verkeersveiligheid de oude situatie te herstellen. Verweerster heeft aan de hand van de door de politie opgestelde indicatoren de groep personen van wie een sterk vermoeden bestaat dat zij ten onrechte zijn geslaagd voor het rijvaardigheidsexamen afgebakend. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor de conclusie dat de gehanteerde indicatoren onjuist of onredelijk zouden zijn. Verweerster heeft als uitgangspunt genomen dat naast de eerste twee indicatoren er minimaal één extra indicator aanwezig moet zijn om tot de intrekking van de verklaring van rijvaardigheid over te gaan. De aanwezigheid van de (minimaal) drie indicatoren, waarvan in ieder geval de eerste twee indicatoren, biedt weliswaar geen sluitend bewijs dat de betrokkene ook daadwerkelijk zijn of haar rijbewijs op onregelmatige wijze heeft behaald, maar vormt wel een sterk vermoeden daarvan. De voorzieningenrechter licht in dit verband nog toe dat de term "de oude situatie herstellen" doorgaans inhoudt dat een bestuursorgaan een situatie die met zekerheid onrechtmatig is, ongedaan maakt. Dat doet zich, zoals volgt uit het voorgaande, hier niet voor. Wat zich hier voordoet is dat zo veel twijfel bestaat over de vraag of betrokkenen hebben laten zien dat zij over de vereiste rijvaardigheid beschikken dat de oude situatie moet worden hersteld in die zin dat zij alsnog moeten laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken. Het kan zijn dat er nog anderen zijn die (ook) ten onrechte een rijvaardigheidsbewijs hebben gekregen, maar buiten de door verweerster gestelde criteria vallen én het kan zijn dat mensen binnen de door verweerster gestelde criteria vallen, terwijl zij wel correct hebben afgereden, maar absolute zekerheid kan hierover niet worden verkregen. Daarom gaat het er bij de beoordeling van verweersters besluitvorming om of zij, in het licht van de verkeersveiligheid, een verantwoorde keuze heeft gemaakt.
Gelet op dit alles heeft verweerster in die gevallen waarin sprake is van de twee eerste indicatoren en minimaal één van de overige indicatoren, naar het oordeel van de voorzieningenrechter als algemene beslisregel mogen nemen dat de verklaring van rijvaardigheid van de betrokkene dan wordt ingetrokken.
10. Verweerster heeft verzoeksters verklaring van rijvaardigheid ingetrokken om de volgende redenen. Verzoekster is drie keer gezakt voor haar praktijkexamen, voordat zij is overgestapt naar een verdachte rijschool. Het tweede herexamen is voortijdig afgebroken vanwege verkeersgevaarlijk rijden. Bij de verdachte rijschool heeft verzoekster drie keer examen gedaan, waarvan de laatste twee bij de examinator. Verzoekster woont in Muiderberg en de rijschool is in Den Helder gevestigd (op 105 km afstand van haar woonplaats). Ook de examenlocatie ligt in Den Helder. Verweerster heeft aan het primaire besluit ten grondslag gelegd dat naast de eerste twee indicatoren indicator 3 aanwezig is.
11. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht om het primaire besluit te schorsen.
Zij betwist dat zij ten onrechte is geslaagd voor haar rijexamen. Het vermoeden van verweerster dat verzoekster haar rijbewijs niet op reglementaire wijze heeft gehaald, is gebaseerd op onjuiste gronden. Dat er zou zijn gefraudeerd door de examinator en de rijschoolhouder, wil niet per definitie zeggen dat alle geslaagde kandidaten zich ook daadwerkelijk schuldig hebben gemaakt dan op wel op andere wijze hebben geparticipeerd in de examenfraude. Ter zitting heeft verzoekster toegelicht dat bij de wisseling van rijschool een rol heeft gespeeld dat de rijschoolhouder Afghaans sprak. Zij kan de overstap daarmee dus goed verklaren. Verzoekster heeft benadrukt dat zij de veiligheid van haar kinderen voorop stelt en dus nooit risico’s zou nemen in het verkeer.
12. Zoals hiervoor al is overwogen mag verweerster bij de aanwezigheid van de eerste twee indicatoren in combinatie met minimaal één van de overige genoemde indicatoren, in zijn algemeenheid overgaan tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid. Dat daarmee geen sprake is van sluitend bewijs dat verzoekster ten onrechte haar rijbewijs heeft verkregen, is als zodanig juist, maar is, gelet op het belang van verkeersveiligheid, zoals hiervoor is toegelicht geoorloofd. Dat wat verzoekster naar voren heeft gebracht over het bewijs of de aannemelijkheid van de fraude in haar geval, leidt niet tot toewijzing van het verzoek.
13. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat verweerster zich heeft gebaseerd op de rapportage en de daarbij behorende processen-verbaal. Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dat geldt evenzeer voor de rechter, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dit uitgangspunt. Deze uitgangspunten gelden althans voor de feitenvaststellingen in de processen-verbaal. In deze zaak bestaat tussen partijen echter geen verschil van mening over de feiten, maar wel over de duiding van deze feiten.
14. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is verzoekster er niet in geslaagd om met haar uitleg van haar situatie aannemelijk te maken dat verweersters duiding van de feiten onjuist is. In de toelichting van verzoekster waarom zij na drie keer te zijn gezakt, is overgestapt naar de verdachte rijschool ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het standpunt dat aan de indicatoren in haar geval moet worden voorbij gegaan. De feitelijke situatie is dat verzoekster ver van huis rijlessen heeft gevolgd en ook daar examen heeft gedaan. Dat is in combinatie met het feit dat zij bij de verdachte rijschool rijlessen heeft gevolgd en bij de examinator is afgereden, voldoende om aan te nemen dat een ernstig vermoeden bestaat dat verzoekster haar rijbewijs op onregelmatige wijze heeft behaald. Voor de duidelijkheid merkt de voorzieningenrechter op dat verweerster alleen indicatoren 1, 2 en 3 op verzoekster van toepassing acht en niet indicator 4.
15. Ter zitting heeft verzoekster zich op het standpunt gesteld dat zij tot twee keer toe heeft afgereden bij de examinator via de rijschool en dat dit erop duidt dat in haar geval geen sprake was van fraude. Dit standpunt van verzoekster onderschrijft de voorzieningenrechter niet. In de processen-verbaal staat vermeld dat de examinator en de verdachte rijscholen afspraken hebben gemaakt om af en toe ook kandidaten te laten zakken, zodat hun samenwerking niet door hoge slagingspercentages zou opvallen. Het is opmerkelijk dat verzoekster op 10 april 2013 bij de examinator is gezakt voor het rijexamen en dat op het uitslagformulier van dat examen staat vermeld dat verzoekster op veel belangrijke onderdelen van het rijexamen onvoldoende scoorde, terwijl zij op 1 mei 2013, dat wil zeggen 21 dagen, later met succes heeft afgereden. Dit doet eerder afbreuk aan het verhaal van verzoekster dat er in dit geval geen sprake was van fraude, dan dat het bijdraagt aan haar standpunt dat verweerster in dit geval niet had moeten overgaan tot intrekking van de rijvaardigheidsverklaring.
16. De vraag of verzoekster al dan niet op de hoogte was of op de hoogte had moeten zijn van de vermoedelijke fraude, doet in die zin niet ter zake dat met de aanwezigheid van (minimaal) drie indicatoren, voldoende aannemelijk is dat de betrokkene ten onrechte is geslaagd en dat verweerster in dat geval, met het oog op de verkeersveiligheid, de oude situatie moet herstellen. Met andere woorden: ook als het zo zou zijn dat buiten het weten van de kandidaat om, dus alleen in samenspraak tussen de rijschool en de examinator, de kandidaat zou zijn geslaagd op een manier waarbij niet vaststaat of aan alle vereisten is voldaan, is het nog steeds een voor de verkeersveiligheid niet aanvaardbare verkrijging van het rijvaardigheidsbewijs.
17. Zoals het zich nu laat aanzien heeft het bezwaar van verzoekster geen redelijke kans van slagen.
18. Verzoekster heeft verder gesteld dat haar belang bij het behouden van het rijbewijs groot is. Verzoekster brengt haar kinderen naar school en naar zwemles. Zij doet de boodschappen voor het gezin. Zij heeft de auto ook nodig om naar de huisarts en het ziekenhuis te gaan. Haar echtgenoot werkt en ze komt nu nergens meer.
19. Deze belangen kunnen, gelet op het hiervoor gegeven voorlopig rechtmatigheidsoordeel, niet tot toewijzing van de voorlopige voorziening leiden. Tegenover het belang van verzoekster staat het belang van verweerster bij het bevorderen en bewaken van de verkeersveiligheid. Aan dit laatste belang komt een groot gewicht toe. Dit belang prevaleert in dit geval boven het belang van verzoekster.
20. Het verzoek wordt afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2015.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.