Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 13/3542
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2015 in de zaak tussen
1.a
[eiser] ,te [woonplaats] , eiser
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Utrecht, verweerder,
(gemachtigde: drs. J.J.M. Woeltjes)
Procesverloop
Op 10 oktober 2011 heeft eiser bij de gemeente Utrecht een aanvraag ingediend voor het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart. Voor het in behandeling nemen van die aanvraag heeft verweerder eiser € 43,85 aan leges in rekening gebracht. Hiertegen heeft eiser een bezwaarschrift ingediend. Verweerder heeft, zonder eiser te horen, op 29 november 2011 uitspraak op bezwaar gedaan. Daarbij is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
In de uitspraak van 5 juli 2012 (ECLI:NL:RBUTR:2012:1430) heeft de rechtbank Midden-Nederland geoordeeld dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien de zaak terug te wijzen naar het bestuursorgaan. Het beroep van eiser is gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar vernietigd en de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten. Eiser heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld.
Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft in de uitspraak van 16 april 2013 (ECLI:NL:GHARL:2013:BZ8841) geoordeeld dat het verzoek van eiser om terugwijzing van de zaak naar het bestuursorgaan moet worden ingewilligd - vanwege het niet horen van eiser. Het Gerechtshof heeft de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het beroep bij de rechtbank gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar vernietigd, verweerder veroordeelt in de proceskosten en de griffierechten en de zaak terugverwezen naar verweerder teneinde opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen.
Deze hoorzitting heeft op 16 mei 2013 plaatsgevonden. Bij besluit van 19 juni 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser opnieuw ongegrond verklaard. Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2014. Eiser is in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het onderzoek is ter zitting geschorst teneinde het arrest van de Hoge Raad in de zaak waarbij cassatie is ingesteld tegen de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van
6 november 2013 (ECLI:NL:GHDHA:2013:4127), af te wachten. Deze zaak betrof dezelfde materie. Op 27 maart 2015 heeft de Hoge Raad het arrest gewezen (ECLI:NL:HR:2015:743). Eiser heeft bij brieven van 22 en 23 juni 2015 uiteengezet waarom hij zijn beroep wil handhaven.
Vervolgens hebben partijen toestemming verleend om zonder nadere zitting uitspraak te doen. De rechtbank heeft het onderzoek op 17 juli 2015 gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
De Hoge Raad heeft bij arrest van 9 september 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BQ4105) uitgesproken dat het in behandeling nemen van aanvraag om een identiteitskaart geen dienst is in de zin van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is. Om legesheffing weer mogelijk te maken is op 21 september 2011 een reparatiewetsvoorstel ingediend genaamd ‘Regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart’ (hierna: de reparatiewet). Op grond van artikel 1 van Pro de reparatiewet kunnen voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart rechten worden geheven. Die rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing verklaard. De reparatiewet werd van kracht op 15 oktober 2011 en werkt terug tot en met 22 september 2011. Op 10 oktober 2011 heeft eiser als gezegd de identiteitskaart aangevraagd.
2. Eiser voert aan dat ten onrechte terugwerkende kracht op zijn aanvraag van 10 oktober 2011 is toegepast, omdat de wet van latere datum is. Er is geen wetgeving die richtlijnen geeft onder welke omstandigheden terugwerkende kracht is te rechtvaardigen; de terugwerkende kracht van de reparatiewet is volgens eiser in strijd met artikel 4 van Pro de Wet algemene bepalingen. Eiser stelt dat de door de Minister gebruikte argumenten ter rechtvaardiging van de terugwerkende kracht onjuist zijn.
3. In voornoemd arrest van 9 september 2011 heeft de Hoge Raad als gezegd geoordeeld dat het verstrekken van een identiteitskaart niet aangemerkt kan worden als een dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet. Door middel van deze reparatiewetgeving is de grondslag voor het heffen van een vergoeding voor het in behandeling nemen van een aanvraag van een identiteitskaart niet langer gebaseerd op genoemd artikel 229, eerste lid onder b, maar rechtstreeks op de reparatiewet, welke in artikel 1 bepaalt Pro dat ter zake van de verrichtingen ten behoeve van de afgifte van een identiteitskaart rechten worden geheven die worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. Daarmee is de grondslag van de heffing in het primaire en het bestreden besluit een andere dan in de situatie waarover de Hoge Raad heeft geoordeeld en kleeft aan het bestreden besluit niet het in genoemd arrest geconstateerde gebrek.
Terugwerkende kracht
4. De rechtbank stelt vast dat de reparatiewet geen wet is die strafbepalingen inhoudt. In dat geval zou de terugwerkende kracht in strijd zijn met artikel 1, eerste lid van het Wetboek van Strafrecht dat bepaalt dat geen feit strafbaar is dan uit kracht van een daaraan voorafgaande wettelijke strafbepaling. Artikel 4 van Pro de Wet algemene bepalingen luidt: “De wet verbindt alleen voor het toekomende en heeft geene terugwerkende kracht”. Anders dan eiser meent, staat dit artikel er niet aan in de weg dat de rechtsgevolgen van een dergelijke wet intreden voor de inwerkingtreding ervan, dus formeel terugwerkende kracht heeft. De rechtbank wijst in dit verband op de Aanwijzingen voor de regelgeving, Circulaire van de Minister-President van 18 november 1992 (Ar). Aanwijzing 167, eerste lid, van de Ar stelt dat aan een regeling slechts terugwerkende kracht wordt verleend, indien daarvoor een bijzondere reden bestaat. Blijkens de brief van 7 december 2009 van de Staatsecretaris van Financiën aan de voorzitter van de Eerste Kamer (kamerstukken I, 2009/20010, 25 212 A) is het beleid inzake terugwerkende kracht in fiscale regelgeving neergelegd in de brief van 25 juni 1997 van de Staatssecretaris van Financiën aan de voorzitter van de Tweede Kamer inzake ‘Terugwerkende kracht in de fiscale regelgeving’ (Kamerstukken II 1996/1997, 25212, nr. 2). Hieruit volgt dat aan belastende fiscale maatregelen geen terugwerkende kracht zal worden toegekend behoudens in uitzonderlijke gevallen. Bijzondere omstandigheden die terugwerkende kracht van een fiscale maatregel kunnen rechtvaardigen, kunnen worden gevormd door aanmerkelijke aankondigingseffecten of een omvangrijk oneigenlijk gebruik of misbruik van een wettelijke voorziening. Terugwerkende kracht kan niet worden gegeven aan maatregelen die voor de belastingplichtigen voor het tijdstip waarop het regime zal gaan gelden, niet of niet voldoende kenbaar zijn. Hiermee wordt aangesloten bij adviezen van de Raad van State op dit punt.
5. In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2011/2012, 33011, nr. 3) bij de reparatiewet) is over de terugwerkende kracht ervan het volgende gezegd:
“(…) Het toekennen van terugwerkende kracht aan een belastende regeling is in het algemeen bezwaarlijk. In dit uitzonderlijke geval wordt toch terugwerkende kracht verleend. Overeenkomstig de beleidslijn bij het toekennen van terugwerkende kracht aan belastende fiscale maatregelen zijn twee aspecten van belang: de rechtvaardiging van de terugwerkende kracht enerzijds en de periode van terugwerkende kracht anderzijds. De rechtvaardiging van de terugwerkende kracht is gebaseerd op een samenstel van factoren. Het wetsvoorstel is een reparatie van een onbedoeld gevolg van de belastingbepalingen in de Gemeentewet. Door het arrest van de Hoge Raad is legesheffing voor een identiteitskaart niet meer mogelijk. Dit terwijl het de duidelijke bedoeling van de Paspoortwetgever is geweest om wél leges te kunnen heffen. Juist daarom wordt op grond van artikel 7, derde lid, van de Paspoortwet, een maximum gesteld aan de (gemeentelijke) leges.
De terugwerkende kracht draagt ook bij aan een rechtvaardiger verdeling van de kosten van de identiteitskaart over de betrokken burgers. De handelingen in verband met de uitgifte van een identiteitskaart blijven kosten met zich brengen. Alle kosten die niet op een aanvragende burger kunnen worden verhaald, komen ten laste van andere burgers. Daarmee wordt de beoogde rechtvaardige verdeling van de kosten – de aanvrager betaalt – aangetast. Terugwerkende kracht beperkt ook oneigenlijk gebruik van de mogelijkheid om een identiteitskaart aan te vragen. Als de identiteitskaart “gratis” is, vindt onvoldoende een afweging plaats of men de kaart werkelijk nodig heeft of dat men gebruik maakt van paspoort of rijbewijs om zich te kunnen identificeren. Men kiest dan te gemakkelijk voor een identiteitskaart er bij, want dat kost toch niets. Tot slot is er een budgettaire noodzaak. Door het arrest van de Hoge Raad derven de gemeenten op de huidige voet rond 1,5 miljoen euro aan legesinkomsten per week. Dat bedrag is opgelopen doordat de vraag naar de identiteitskaart daarna is toegenomen als gevolg van het feit dat deze “gratis” is. Het is wenselijk om aan die situatie zo snel mogelijk een eind te maken.
Het tweede aspect is de periode van terugwerkende kracht. Overeenkomstig de eerder genoemde beleidslijn is de terugwerkende kracht beperkt tot het moment waarop van de betrokkenen redelijkerwijs kan worden gevergd dat zij met de verandering in de regelgeving rekening konden houden. Daarbij is het uitgangspunt gehanteerd dat de regeling niet verder terugwerkt dan tot het moment waarop het publiek van regeringswege in kennis is gesteld van het voornemen tot het vaststellen van een regeling, in dit geval door indiening van het wetsvoorstel bij de Staten-Generaal.”
Uit het voorgaande blijkt dat het toekennen van terugwerkende kracht van de reparatiewet een bewuste keuze van de wetgever is geweest, in verband met de in het beleid genoemde bijzondere situatie op basis waarvan aan een regeling terugwerkende kracht kan worden verleend, te weten het voorkomen van oneigenlijk gebruik en van aanmerkelijke aankondigingseffecten. De hoeveelheid aanvragen die zijn ingediend na het bekend worden van het arrest van de Hoge Raad van 9 september 2011 en de gederfde inkomsten van gemeenten, heeft de wetgever naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid als zodanige bijzondere omstandigheden kunnen aanmerken. De rechtbank acht hierbij van belang dat de terugwerkende kracht is beperkt tot de dag nadat de belastingplichtigen kennis hebben kunnen nemen van de indiening van het reparatiewetsvoorstel tot het opnieuw vaststellen van een grondslag voor legesheffing voor de verstrekking van identiteitskaarten. De rechtbank verwijst verder ter onderbouwing naar voornoemd arrest van de Hoge Raad van 27 maart 2015, waarin uiteen is gezet dat uit de reparatiewet volgt dat met terugwerkende kracht een juridische basis is verleend aan de voorheen tot stand gekomen heffingshandeling, zodat de heffing van rechten met terugwerkende kracht van een geldende basis is voorzien. De rechtbank is dan ook van oordeel dat aan de reparatiewet terugwerkende kracht verleend kon worden. Deze beroepsgrond van eiser slaagt dan ook niet.
Strijd met de vrijheid om zich vrijelijk binnen Nederland te verplaatsen
6. Eiser voert –zakelijk weergegeven- aan dat het besluit in strijd is met de vrijheid om zich vrijelijk binnen Nederland te verplaatsen als bedoeld in artikel 2 van Pro het Vierde Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). De door hem ingeroepen bepalingen uit het EVRM nopen volgens eiser tot een ruimere uitleg. Het door verweerder ingenomen standpunt dat een heffing van € 43,85 geen substantiële belemmering is, is onbegrijpelijk. Eiser voert verder aan dat verweerder ook in strijd handelt met artikel 13 van Pro het EVRM.
7.1.
Artikel 13 EVRM Pro bepaalt dat een ieder wiens rechten en vrijheden uit het EVRM, zijn geschonden, recht heeft op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie.
7.2.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Vierde Protocol bij het EVRM heeft een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen.
Op grond van het derde lid mag de uitoefening van deze rechten aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
8. Artikel 13 van Pro het EVRM vereist een effectief rechtsmiddel indien rechten en vrijheden die in dat verdrag zijn vermeld, zijn geschonden. Van een (dreigende) schending van rechten en vrijheden van eiser, zoals beschermd door artikel 2 van Pro het Vierde Protocol bij dat verdrag, is echter geen sprake. Dit artikel ziet immers op het recht zich fysiek te kunnen verplaatsen of ophouden binnen het grondgebied van een staat. Dit recht kan overigens nog beperkt worden in bepaalde omschreven gebieden, zo blijkt uit het vierde lid van dit artikel. Met het in rekening brengen van leges als gevolg van de door eiser gedane aanvraag voor het verstrekken van een identiteitskaart kan echter niet worden gezegd dat een burger zich - als iemand die wettig op het grondgebied van Nederland verblijft – daardoor niet langer fysiek vrijelijk kan verplaatsen in Nederland en er vrijelijk zijn verblijfplaats kan kiezen. Ook het bedrag (€ 43,85 voor het verkrijgen van een vijf jaar geldige identiteitskaart, nog geen €10.- per jaar) kan bovendien bezwaarlijk worden beschouwd als een zodanig hoge drempel dat de legesheffing feitelijk uitwerkt als een belemmering voor de burger om zich fysiek te verplaatsen. De door eiser gevreesde schending van de door hem ingeroepen rechten is derhalve in zodanige mate ongewis, dat deze niet kan worden beschouwd als een redelijkerwijs voorzienbaar gevolg van het besluit om leges te heffen. Een schending van artikel 2 van Pro het Vierde Protocol bij het EVRM, en in samenhang daarmee van artikel 13 van Pro dat verdrag, is mitsdien naar het oordeel van rechtbank niet aan de orde.
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Veenendaal, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.C. van Vuren, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.