Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/3373
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2015 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, verweerster
(gemachtigde: mr. L. Berkouwer).
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerster de aan eiseres afgegeven verklaring van rijvaardigheid ingetrokken.
Bij besluit van 22 mei 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2015. Eiseres is verschenen. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door [A] .
Overwegingen
1. In het kader van haar verplichting om de op de zaak betrekking hebbende stukken in te dienen, heeft verweerster verschillende stukken overgelegd. Verweerster heeft daarbij ten aanzien van een deel van deze stukken een beroep gedaan op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inhoud hiervan. Bij beslissing van 26 oktober 2015 heeft de rechtbank bepaald dat de gevraagde beperkte kennisneming van deze stukken is gerechtvaardigd. Eiseres heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. De rechtbank heeft kennisgenomen van de geheime stukken en doet mede op grondslag van de inhoud hiervan uitspraak.
2. Medio 2014 heeft verweerster vastgesteld dat het aantal geslaagde rijexamenkandidaten van een aantal rijscholen (waaronder [naam autorijschool 1] in [vestigingsplaats] ) bij een bij verweerster werkzame examinator (de examinator) opvallend hoog was, vergeleken met de slagingspercentages van andere rijscholen en examinatoren. Verweerster heeft vervolgens een bedrijfsrecherchebureau ingeschakeld om nader onderzoek te doen naar het handelen van de examinator. De uitkomsten van dit onderzoek hebben ertoe geleid dat verweerster op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 aangifte heeft gedaan van valsheid in geschrifte en oplichting. De politie heeft naar aanleiding van deze aangiftes onderzoek ingesteld en heeft de resultaten van dit onderzoek verwerkt in een bestuurlijke rapportage van 21 januari 2015 en de daarbij behorende bijlagen. In deze rapportage is - samengevat weergeven - vermeld dat de examinator in de periode van 7 februari 2011 tot en met 3 oktober 2014, in nauwe en bewuste samenwerking met zes verdachte rijscholen, kandidaten tegen betaling onterecht liet slagen voor het rijvaardigheidsexamen van verweerster. De kandidaten betaalden tot enkele duizenden euro’s aan de rijschoolhouders en de examinator ontving van de rijschool per kandidaat een bedrag van € 500,- om de kandidaat te laten slagen. De examinator is aangehouden en heeft een volledige bekentenis afgelegd. De examinator nam sinds 2008 examens af van mensen met faalangst (het B-FO examen) en mensen die binnen 5 jaar tijd vier keer gezakt zijn (het ‘nader-onderzoek’ examen, B-NOR).
3. Om inzicht te krijgen in het aantal kandidaten dat in de bewuste periode ten onrechte, vermoedelijk tegen betaling van geld, voor hun rijvaardigheidsexamen is geslaagd, heeft de politie een aantal indicatoren opgesteld aan de hand waarvan is bepaald in welke gevallen een redelijk vermoeden bestaat dat de kandidaat ten onrechte is geslaagd. Ook heeft de politie in kaart gebracht op wie de diverse indicatoren van toepassing zijn. Het gaat daarbij
- kort weergegeven - om de volgende indicatoren:
1. De kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator;
2. De kandidaat heeft rijexamen gedaan via één van de zes verdachte rijscholen;
3. Er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie;
4. De kandidaat is na minimaal vier keer te zijn gezakt voor het rijvaardigheidsexamen gewisseld naar een van de zes verdachte rijscholen;
5. Uit het proces-verbaal blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd;
6. Uit tapgesprekken blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en één van de rijschoolhouders;
7. Uit sms/WhatsApp-berichten blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en een van de rijschoolhouders;
8. Uit aanvullende sms/WhatsApp-berichten blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en een van de rijschoolhouders;
9. Betrokkenheid bij verkeersincidenten.
Er ontstaat volgens de politie pas een redelijk vermoeden dat de kandidaat ten onrechte is geslaagd als naast de eerste twee indicatoren minimaal één van de overige indicatoren van toepassing is. Verweerster heeft dit uitgangspunt overgenomen bij haar beoordeling of voldoende aannemelijk is geworden dat een verklaring van rijvaardigheid destijds ten onrechte is verleend. Verweerster heeft de indicatoren 6, 7 en 8 herbenoemd tot indicator 6.
4. Volgens verweerster zijn op eiseres vier van de hierboven genoemde indicatoren van toepassing en is op grond hiervan aannemelijk dat aan eiseres ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is verleend. Zo heeft eiseres rijexamen gedaan bij de verdachte examinator via één van de verdachte rijscholen (indicator 1 en 2) en heeft zij examen gedaan bij een rijschool die op bijna 60 kilometer afstand van haar woonplaats ligt (indicator 3). Voorts is er op de examendatum van 1 november 2013 sms- en/of WhatsApp-verkeer tussen de examinator en de rijschoolhouder geweest (indicator 6). Het bericht luidt:
“gaan ze alle 4 vandaag? Ja. Ik neem aan dat ze allemaal kunnen rijden?”
Ook heeft verweerster meegewogen dat de verdachte examinator alleen faalangstexamens en B-NOR examens afnam en dat eiseres is geslaagd voor een faalangstexamen dat niet door haar was aangevraagd.
5. In geschil is de bevoegdheid van verweerster over te gaan tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid op grond van de indicatoren. In de bestuursrechtspraak is algemeen aanvaard dat het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen ook de bevoegdheid heeft dit besluit in te trekken, waarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als grens van die bevoegdheid fungeren. De rechtbank verwijst bij wijze van voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 16 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011: BP7804). De intrekking moet nodig zijn in verband met het belang dat de betreffende wettelijke regeling beoogt te beschermen. Het behoort primair tot de taak van verweerster om het belang van de verkeersveiligheid te beschermen. In dat kader dient verweerster de rijvaardigheid van kandidaat-verkeersdeel-nemers te beoordelen. Indien iemand ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid heeft verkregen en vervolgens een rijbewijs heeft aangevraagd, kan de verkeersveiligheid ernstig in gevaar komen. De bevoegdheid van verweerster om, nadat een kandidaat met succes het rijexamen heeft afgelegd, een verklaring van rijvaardigheid af te geven, impliceert naar het oordeel van de rechtbank dat verweerster in die gevallen, waarin aannemelijk is geworden dat een verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven, ook bevoegd is om die verklaring weer in te trekken.
6. In het geval waarin een examinator en betrokkenen van verschillende rijscholen hebben bekend te hebben gefraudeerd met de verklaringen van rijvaardigheid, ligt het op de weg van verweerster om met het oog op de verkeersveiligheid de oude situatie te herstellen. Verweerster heeft aan de hand van de door de politie opgestelde indicatoren de groep personen van wie een sterk vermoeden bestaat dat zij ten onrechte zijn geslaagd voor het rijvaardigheidsexamen afgebakend. Verweerster heeft als uitgangspunt genomen dat naast de eerste twee indicatoren er minimaal één extra indicator aanwezig moet zijn om tot de intrekking van de verklaring van rijvaardigheid over te gaan. De rechtbank ziet, mede in het licht van de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 13 april 2015 (ECLI:NL:RBMNE:2015:2540), geen aanleiding voor de conclusie dat de gehanteerde indicatoren onjuist of onredelijk zouden zijn. De indicatoren bieden weliswaar geen absolute zekerheid dat aan eiseres ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven, maar die zekerheid is gelet op de op verweerster rustende bewijslast ook niet vereist. Uitgangspunt is wel dat verweerster bij het nemen van het besluit tot intrekking van de rijvaardigheid de vereiste zorgvuldigheid moet betrachten en dat bij de toepasselijkheid van minimaal drie indicatoren, waarvan in ieder geval de eerste twee, niet zonder meer tot intrekking kan overgaan. Of verweerster aan haar bewijslast heeft voldaan, hangt verder af van wat door eiseres is aangevoerd.
7. Eiseres heeft aangevoerd dat het politieonderzoek als vastgelegd in de bestuurlijke rapportage onvoldoende grond biedt om aan te nemen dat zij tegen betaling ten onrechte de beschikking heeft gekregen over haar rijbewijs. Het onderzoek is niet op eiseres toegesneden en geeft geen blijk van persoonlijke betrokkenheid van eiseres bij fraude. Er zijn geen omstandigheden die een redelijk vermoeden van schuld, als bedoeld in artikel 27 van Pro het Wetboek van Strafvordering, opleveren. Verder heeft eiseres met betrekking tot de door verweerster genoemde indicatoren aangevoerd dat zij voor rijschool [naam autorijschool 1] heeft gekozen op aanraden van haar familie. [naam autorijschool 1] zou een goede rijschool zijn met ervaren instructeurs en een hoog slagingspercentage. Eiseres verbleef vaak bij familie in Amsterdam Zuidoost en zij liet zich daar ophalen door de rijschool. Het examen heeft eiseres in Zaandam gedaan, omdat daar volgens de rijschool op korte termijn plek was. Eiseres was zich er niet van bewust dat zij een faalangstexamen had gedaan. Verder heeft eiseres aangevoerd dat er in de periode van 20 augustus 2013 tot 20 augustus 2014, 798 telefonische contacten zijn geweest tussen de rijschool en de examinator en dat in geen van deze contacten wordt gesproken over steekpenningen. Het ging meestal over tijdstippen van examens. Iedereen die toevallig op de in het bericht genoemde dag examen heeft gedaan, verliest het rijbewijs, aldus eiseres. Dat contact tussen de rijschool en de examinator ongebruikelijk is, kan eiseres niet worden tegengeworpen.
8. Een redelijk vermoeden van schuld als bedoeld in artikel 27 van Pro het Wetboek van Strafrecht is een maatstaf die in het bestuursrecht niet als zodanig wordt aangelegd. Bij een belastend besluit als de intrekking van een afgegeven verklaring van rijvaardigheid, rust de bewijslast op het bestuursorgaan. Om aan deze bewijslast te voldoen dient het bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS aannemelijk te maken dat de intrekkingsgrond waarop hij het besluit baseert, zich voordoet (onder meer de uitspraak van de ABRvS van 7 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4623). De feiten waarop verweerster de intrekking baseert hoeven niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid vast te staan, maar slechts aannemelijk te zijn, nu het intrekkingsbesluit geen punitief maar een reparatoir karakter heeft.
9. Vast staat dat eiseres examen heeft gedaan via een verdachte rijschool bij de verdachte examinator en dat zij dus voldoet aan de indicatoren 1 en 2. Daarnaast voldoet eiseres aan indicator 3, omdat de verdachte rijschool op bijna 60 kilometer afstand van haar toenmalige woonplaats ligt. Dat rijschool [naam autorijschool 1] werd aangeraden door familie heeft verweerster een onvoldoende verklaring voor de keuze voor [naam autorijschool 1] mogen vinden, omdat eiseres met haar gezin met drie minderjarige kinderen in Zeist woonde. Haar dagelijkse leven zal zich daarom in en rond Zeist hebben afgespeeld. In die situatie ligt het niet voor de hand om een rijschool in Amsterdam uit te kiezen, te meer omdat er in de directe omgeving van Zeist voldoende andere rijscholen zijn. Verder heeft verweerder er terecht - en onweersproken - op gewezen dat het algemene slagingspercentage van rijschool [naam autorijschool 1] niet hoger ligt dan dat van andere rijscholen en dat Zaandam een niet voor de hand liggende examenlocatie is voor een rijschool die gevestigd is in Amsterdam Zuidoost. Daarbij heeft verweerder ook van belang mogen achten dat niet is aangetoond dat er in Zaandam significant veel sneller afgereden kon worden dan op een andere locatie. Daarnaast heeft verweerder in aanmerking mogen nemen dat iemand die in aanmerking komt voor een faalangstexamen dat examen bij voorkeur zal willen doen op een bekende examenlocatie, waar geoefend is met de rijlessen en dat eiseres niet geoefend zal hebben in Zaandam, zodat de keuze voor deze locatie opmerkelijk is. Dat eiseres niet wist dat zij een faalangstexamen deed heeft verweerder eveneens opmerkelijk mogen vinden, omdat uit de toelichting van verweerder blijkt dat een kandidaat een dergelijk examen in overleg met de rijschool aanvraagt en een dergelijk examen duurder is en langer duurt dan een regulier examen. Verweerder heeft verder nog toegelicht dat een kandidaat die een faalangstexamen aanvroeg een grotere kans had om de verdachte examinator te treffen.
Eiseres voldoet tevens aan indicator 6. Er is berichtenverkeer tussen de examinator en de rijschoolhouder over de examendatum van eiseres. In dat bericht wordt gevraagd of “ze alle vier gaan”. Verweerder heeft toegelicht dat Sms- of WhatAppverkeer tussen rijschool-houders en examinatoren ongebruikelijk is en uit het politieonderzoek is gebleken dat de frauderende examinator en verdachte rijschoolhouders op deze manier met elkaar communiceerden over kandidaten die zij tegen betaling lieten slagen. Bovendien ziet het bericht op 1 november 2013, de examendatum van eiseres en haar echtgenoot. Op die datum deden drie kandidaten van [naam autorijschool 1] en één kandidaat van [naam autorijschool 2] examen bij de frauderende examinator en deze rijscholen zijn blijkens de rapportage nauw met elkaar verweven en ook beiden betrokken bij de examenfraude.
10. Uit het bovenstaande blijkt dat op eiseres vier van de zes indicatoren van toepassing zijn. Op grond daarvan is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres op onregelmatige wijze aan haar verklaring van rijvaardigheid is gekomen. De door eiseres gegeven toelichting op haar keuze van rijschool en examenlocatie biedt in het licht van de hiervoor geschetste feitelijke gang van zaken geen grond voor het oordeel dat verweerster de indicatoren 1, 2, 3 en 6 niet op eiseres van toepassing heeft mogen achten.
11. Eiseres heeft nog aangevoerd dat indicator 4 niet op haar van toepassing is. Omdat verweerster deze indicator niet aan haar besluit ten grondslag heeft gelegd, kan bespreking van deze grond achterwege blijven.
12. Eiseres heeft verder nog aangevoerd dat zij erg nerveus was voor de rijtest en moest rijden in een auto waar zij nog nooit eerder in had gereden. De rijtest is een momentopname en eiseres is ervan overtuigd dat zij de rijtest op een ander moment beter had gedaan.
De rechtbank overweegt dat de rijtest niet ten grondslag ligt aan de intrekking van het bewijs van rijvaardigheid. De omstandigheden waaronder de rijtest is afgenomen vallen daarom buiten de reikwijdte van deze procedure. De rechtbank merkt hierbij op dat ook indien eiseres de rijtest wel met goed gevolg had afgelegd, dit niet de onrechtmatigheid aan het eerder verleende bewijs van rijbevoegdheid ontnomen had.
13. De rechtbank concludeert dat verweerster, gelet op de van toepassing zijnde indicatoren en de overige omstandigheden van het geval, op goede gronden tot intrekking van de aan eiseres afgegeven verklaring van rijvaardigheid is overgegaan, omdat aannemelijk is dat eiseres haar rijbewijs niet op reglementaire wijze heeft verkregen. De stelling van eiseres dat zij zonder incidenten heeft deelgenomen aan het wegverkeer, leidt niet tot een ander oordeel.
14. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Verra, rechter, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.