Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/6408
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 april 2016 in de zaak tussen
[eiser] , wonend in [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. R.P.J. Hendrikx, advocaat te Mijdrecht),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen, verweerder,
(gemachtigde: A. de Vink, aldaar werkzaam).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[A], wonend in [woonplaats] , vergunninghouder,
[A], wonend in [woonplaats] , vergunninghouder,
(gemachtigde: mr. J.W. Verhoef, advocaat te Amsterdam).
Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van vier vakantiewoningen op het perceel achter [adres] in Vinkeveen.
Bij besluit van 23 september 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Vergunninghouder heeft zijn standpunten schriftelijk in het geding gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2016. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder en vergunninghouder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij haar beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser en vergunninghouder zijn buren. Eiser woont op [adres] in [woonplaats] en runt op dat perceel onder andere een camping; vergunninghouder woont op [adres] .
Vergunninghouder heeft op 26 augustus 2014 een aanvraag ingediend voor het bouwen van vier recreatiewoningen op zijn perceel. Op 26 september 2014 heeft hij aangepaste bouwtekeningen ingediend, nadat verweerder hem erop had gewezen dat het bouwplan in strijd is met de bestemmingsplannen vanwege de inhoud van de recreatiewoningen.
Op 30 oktober 2014 heeft verweerder via een zogeheten binnenplanse vrijstelling de gevraagde omgevingsvergunning verleend ter zake van de activiteiten bouwen en afwijken van de bestemmingsplannen. Vervolgens heeft de hierboven weergegeven besluitvorming plaatsgevonden.
De onderstaande luchtfoto, gemaakt ter hoogte van de weg [weg] en in de richting van de Vinkeveense Plassen, geeft de situatie weer. Het is de bedoeling dat de woningen zullen worden opgericht op de onbebouwde landtong (zonder bomen) in het midden van de foto. De bebouwde landtong links ernaast is de camping van eiser.
2. Volgens eiser had verweerder, kort gezegd, niet via een zogeheten binnenplanse vrijstelling mogen afwijken van de bestemmingsplannen, maar had hij de weg van de uitgebreide voorbereidingsprocedure moeten volgen. Zowel de inhoud als het oppervlak van de recreatiewoningen overschrijden de grenzen waarbinnen verweerder vrijstelling mag verlenen.
3. Vergunninghouder heeft als meest verstrekkende standpunt aangevoerd dat eiser in zijn beroep niet-ontvankelijk verklaard moet worden, omdat hij geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 lid 1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), geen processueel belang heeft en misbruik maakt van procesrecht.
4. De rechtbank overweegt als volgt. Om als belanghebbende in de zin van voornoemd artikel te kunnen worden aangemerkt, moet een natuurlijk persoon een voldoende objectief bepaalbaar, eigen, persoonlijk belang hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. De enkele omstandigheid dat iemand eigenaar of bewoner van het naast de bouwlocatie gelegen perceel is, is volgens vaste rechtspraak al voldoende om diegene als belanghebbende aan te merken.
Verder zijn het afstands- en zichtcriterium volgens vaste rechtspraak bij ruimtelijke besluiten een belangrijk hulpmiddel voor het bepalen van een rechtsreeks betrokken belang. Echter, ook als niet is voldaan aan het afstands- of zichtcriterium kan vanwege de ruimtelijke uitstraling toch sprake zijn van een rechtstreeks betrokken belang.
5. De rechtbank stelt vast dat de percelen van eiser en vergunninghouder aan elkaar grenzen, gescheiden door een betrekkelijk smalle vaart. Reeds hierom kan eiser als belanghebbende worden aangemerkt. Daar komt bij dat eiser vanaf zijn perceel over die vaart ongehinderd zicht heeft op de bouwlocatie.
6. Volgens vergunninghouder heeft eiser evenmin een processueel belang. Ook maakt hij volgens hem misbruik van procesrecht. Vergunninghouder heeft toegelicht dat eiser helemaal niet de bedoeling heeft de bouwplannen te frustreren, maar slechts duidelijkheid wil hebben over de uitleg van de bestemmingsplanbepalingen. Ter onderbouwing hiervan verwijst hij naar hetgeen in bezwaar namens eiser naar voren is gebracht. Die uitleg heeft hij volgens vergunninghouder gehad met het bestreden besluit. Kennelijk bedoelt vergunninghouder hiermee te zeggen dat eiser geen rechtens te respecteren persoonlijk belang heeft bij deze procedure.
Tijdens de zitting heeft eiser toegelicht dat het hem niet te doen is vergunninghouder dwars te zitten, maar dat hij – vanwege zijn belang bij een zo vrij mogelijk uit- en doorzicht – wel wil dat de recreatiewoningen voldoen aan de maximaal toegestane afmetingen.
7. Het betoog van vergunninghouder slaagt niet. Het feit dat eiser zich op het standpunt stelt dat verweerder geen omgevingsvergunning had moeten verlenen, althans niet op deze wijze, is onder meer afhankelijk van de manier waarop de toepasselijke bestemmingsplanbepalingen moeten worden uitgelegd. Volgens eiser is dat op een onjuiste manier gedaan. Het staat hem uiteraard vrij deze onderliggende vraag aan de bestuursrechter voor te leggen. Als buurman van vergunninghouder heeft hij daarbij bij uitstek een persoonlijk belang.
Dit levert evenmin misbruik van procesrecht op. Dat tussen eiser en vergunninghouder meer conflicten bestaan, waaronder het gebruik en de eigendom van de vaart tussen hun beider percelen waarover in kort geding is geoordeeld, maakt dit niet anders.
Ook de tijdens de zitting opgeworpen stelling van vergunninghouder dat eiser geen procesbelang heeft omdat verweerder via de uitgebreide voorbereidingsprocedure hoe dan ook zal vergunnen, maakt niet dat eiser geen belang heeft bij de beantwoording van de vraag of verweerder de omgevingsvergunning had mogen verlenen op de manier waarop hij dat nu heeft gedaan.
8. Verder stelt zowel vergunninghouder als verweerder zich op het standpunt dat het zogeheten relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb aan eiser kan worden tegengeworpen. Zij betogen dat de belangen die de toepasselijke bestemmingsplanbepalingen beogen te beschermen, niet strekken ter bescherming van eisers belangen.
Ook deze stelling faalt. Tijdens de zitting is namens verweerder toegelicht dat de relevante bestemmingsplanbepalingen als doel hebben – samengevat – een redelijke mate van uit- en doorzicht te waarborgen en verstedelijking van het gebied te voorkomen. Het behoeft geen uitleg dat deze ruimtelijke belangen mede strekken ter bescherming van eisers belangen met betrekking tot zijn woon- en leefklimaat.
Dat de door eiser gestelde mate van overschrijding van de maximaal toegestane afmetingen van de recreatiewoningen zeer gering is, brengt – anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd – evenmin mee dat met succes een beroep op het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb kan worden gedaan.
9. De rechtbank gaat thans over op de inhoudelijke beoordeling van het beroep. Het relevante wettelijke kader is het volgende.
Op grond van artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Op grond van artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
In artikel 2.10 lid 1, onder c van de Wabo is – voor zover in dit geschil van belang – bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op het bouwen van een bouwwerk de omgevingsvergunning wordt geweigerd als het bouwen van het bouwwerk in strijd is met, kort gezegd, het bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.12 lid 1, onder a, sub 1 van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan, met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking de omgevingsvergunning worden verleend. Dit is de zogenaamde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.
Op het perceel zijn twee bestemmingsplannen van toepassing: bestemmingsplan 1e Herziening Lintbebouwing Vinkeveen (hierna: bestemmingsplan Lintbebouwing) en bestemmingsplan Buitengebied.
Artikel 21 lid Pro 2, onder b van het Bestemmingsplan Lintbebouwing bepaalt – voor zover hier van belang – dat de inhoud van recreatiewoningen, inclusief overdekt terras, niet meer mag bedragen dan 200 m3.
In het derde lid is bepaald dat – voor zover van belang – het verweerder daarvan vrijstelling mag verlenen voor het vergroten van de inhoud van een recreatiewoning tot maximaal 250 m3, inclusief overdekt terras, onder de voorwaarde dat de oppervlakte van de woning niet meer mag bedragen dan 60 m2.
Het bestemmingsplan Buitengebied kent een soortgelijke regeling in artikel 13 lid Pro 6, onder c, sub 1, zij het dat voor de bepaling van de inhoud geen rekening wordt gehouden met een overdekt terras. Daarin is namelijk bepaald dat de inhoud van recreatiewoningen maximaal 200 m3 mag zijn.
Ook hiervan is het verweerder bevoegd vrijstelling te verlenen tot een inhoud van 250 m3, mits de oppervlakte van de recreatiewoning niet meer bedraagt dan 60 m2 (artikel 19 lid Pro 16, onder e).
Over de manier waarop de oppervlakte moet worden gemeten, bepaalt artikel 2 lid Pro 1, aanhef en onder a van het bestemmingsplan Lintbebouwing: “tussen (de lijnen, getrokken door) de buitenzijde van de gevels (en/of het hart van gemeenschappelijke scheidingsmuren).”
In artikel 2, aanhef en onder 5 van het bestemmingsplan Buitengebied is over de manier van meten bepaald: “tussen (de buitenste verticale projecties van) de buitenzijde van de gevels (en/of het hart van de scheidingsmuren).”
10. De recreatiewoningen die vergunninghouder wil laten bouwen, zijn twee zogenaamde A-woningen en twee B-woningen. De A-woningen hebben twee dakkapellen; de B-woningen hebben één dakkapel. Verder hebben beide typen woningen aan zowel de voor- als de achterkant uitstekende dakdelen van respectievelijk 2,5 en één meter. Deze beginnen op ongeveer 2,5 m en eindigen op nokhoogte (ongeveer zes meter).
Vaststaat dat op één A-woning het bestemmingsplan Lintbebouwing van toepassing is (dat is de woning die het dichtst bij de weg Achterbos zal komen te liggen) en dat op de overige woningen het bestemmingsplan Buitengebied van toepassing is.
Inhoud recreatiewoningen
11. Volgens verweerder hebben de A-woningen een inhoud van 250 m3 en de B-woningen een inhoud van 246 m3. Ter onderbouwing hiervan verwijst hij naar een herberekening die als productie bij het verweerschrift is gevoegd. Vergunninghouder refereert zich aan de door verweerder gestelde maatvoering.
Volgens eiser bedraagt de inhoud van de woningen 253 m3, waarbij hij de door hem als overdekt terras gekwalificeerde uitstekende dakdelen niet heeft meegerekend.
12. De rechtbank stelt vast dat voornoemde berekening van verweerder uitgaat van de afmetingen van de A-woning zoals die blijken uit de bouwtekeningen. Anders dan verweerder komt zij evenwel niet tot de conclusie dat de inhoud van deze woningen 250 m3 bedraagt. In zijn berekening heeft verweerder de inhoud van de begane grond, de eerste verdieping en de twee dakkapellen bij elkaar opgeteld, maar de respectieve afmetingen tussentijds afgerond. Dit is rekenkundig niet correct, omdat dit tot onaanvaardbare afrondingsverschillen leidt. Zonder tussentijdse afrondingen is de inhoud van 251,3925 m3; afgerond tot drie significante cijfers is dat 251 m3. Hierbij zij overigens opgemerkt dat verweerder deze inhoud van de A-woningen in zijn verweerschrift erkent.
13. Daarmee staat vast dat de inhoud van de A-woningen het maximum overschrijdt waarvoor verweerder op de voet van respectievelijk artikel 21 lid 3 van Pro het bestemmingsplan Lintbebouwing en artikel 19 lid Pro 16, onder e van het bestemmingsplan Buitengebied vrijstelling mag verlenen. Dit leidt ertoe dat de omgevingsvergunning, voor zover deze betrekking heeft op de A-woningen, wegens strijd met deze plannen onbevoegd is verleend. In zoverre slaagt het beroep.
De stelling van vergunninghouder dat een afwijking van slechts één m3 een trivialiteit is en geen handhaving rechtvaardigt, wordt als niet ter zake doend gepasseerd. Immers, het betreft hier geen geval van handhaving, maar van vergunningverlening. Hetzelfde lot deelt de tijdens de zitting opgeworpen stelling van verweerder dat deze afwijking praktisch “nergens over gaat”.
14. Wat betreft de B-woningen stelt eiser dat de inhoud eveneens het maximum van 250 m3 overschrijdt. Daartoe voert hij aan dat gezien de afmetingen van de uitstekende bouwdelen, en mede in aanmerking genomen dat aan de voorzijde van zowel de A- als de B-woningen een open haard gepland is, redelijkerwijs niet als overstekken gekwalificeerd kunnen worden. Het zijn overdekte terrassen, aldus eiser, met een inhoud van 76 m3 die meegeteld moeten worden bij de bepaling van de inhoud. Dit leidt ertoe dat verweerder ook met betrekking tot deze woningen niet bevoegd was vrijstelling te verlenen.
Vergunninghouder en verweerder betwisten dit standpunt en verwijzen onder meer naar hetgeen de bezwaaradviescommissie in haar advies van 9 april 2014 daarover heeft overwogen. In beroep stelt verweerder verder dat de uitstekende bouwdelen volgens normaal taalgebruik geen overdekt terras zijn.
15. De rechtbank is van oordeel dat de vraag of de uitstekende bouwdelen als overdekte terrassen aangemerkt moeten worden – nog los van het feit dat alleen het bestemmingsplan Lintbebouwing bepaalt dat een overdekt terras bij de berekening van de inhoud meetelt – op grond van het navolgende niet beantwoord hoeft te worden.
Oppervlakte recreatiewoningen
16. Als voorwaarde voor binnenplanse afwijking geldt ingevolge beide bestemmingsplannen dat de inhoud van de woningen niet meer mag zijn dan 60 m2 (zie onder 9. hierboven).
Eiser stelt zich op het standpunt dat dit maximum wordt overschreden, waarbij hij onder meer verwijst naar hetgeen de bezwaaradviescommissie daarover heeft overwogen. Volgens de commissie brengt een redelijke uitleg van de meetbepalingen in de beide bestemmingsplannen mee dat uitstekende delen van ondergeschikte aard bij de berekening van de oppervlakte buiten beschouwing moeten blijven. De commissie is van mening dat de overstekken gezien de afmetingen – en mede gelet op de meetvoorschriften van artikel 1 lid Pro 2, aanhef en onder c van het Besluit omgevingsrecht (Bor) – niet van ondergeschikte aard zijn en dus meetellen bij de oppervlakteberekening.
Verweerder voert aan dat voornoemd artikel van het Bor geen directe betekenis heeft, omdat het slechts iets bepaalt over de wijze van meten. Bij de beantwoording van de vraag of de overstekken van ondergeschikte betekenis zijn, heeft hij aansluiting gezocht bij artikel 1 lid 80 van Pro het bestemmingsplan Buitengebied, dat onder ondergeschikt bouwdeel verstaat: “een buiten de gevel of dakvlakken uitstekend ondergeschikt deel van een gebouw, zoals een dakvenster, een balkon, een luifel, een galerij en een bloemenvenster, met uitzondering van een erker c.q. een uitgebouwd gedeelte van een gebouw (ter uitbreiding van het oppervlak).”. Als zelfs een galerij een ondergeschikt bouwdeel is, zijn de overstekken dat zeker, aldus verweerder.
Ziet de rechtbank het goed, dan conformeert vergunninghouder zich aan dit standpunt.
17. Artikel 1 lid Pro 2, aanhef en onder c van het Bor bepaalt hoe er gemeten dient te worden, waarbij bepaald is dat uitstekende delen van ondergeschikte aard tot maximaal 0,5 m buiten beschouwing blijven. Voor zover verweerder betoogt dat dit artikel niet bepaalt wat onder een ondergeschikt bouwdeel verstaan moet worden, is dat juist. Aan de andere kant geeft deze bepaling wel een indicatie dat een ondergeschikt bouwdeel slechts een beperkte omvang kan hebben.
Wat daar verder ook van zij, met eiser is de rechtbank van oordeel dat de onderhavige overstekken reeds vanwege hun tamelijk omvangrijke afmetingen niet aangemerkt kunnen worden als ondergeschikte bouwdelen. Zij overweegt daartoe als volgt.
18. Vaststaat dat de overstek aan de achterkant van de woningen één meter uitsteekt, terwijl die aan de voorzijde 2,5 m uitsteekt. Uit de bouwtekeningen blijkt verder dat de overstekken een breedte hebben van ongeveer 6,2 m en zich daarmee uitstrekken over de gehele breedte van de recreatiewoningen. Afgezet tegen de totale afmetingen van deze woningen kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat de overstekken ondergeschikte bouwdelen zijn.
Daar komt bij dat onder de overstek aan de voorkant een ingebouwde open haard is getekend. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat in elk geval dat uitstekende bouwdeel bedoeld is er gedurende enige tijd onder te zitten en in die zin als functie heeft de oppervlakte van de woningen de facto uit te breiden. Als sprake is van een dergelijke uitbreiding, geldt ook volgens artikel 1 lid 80 van Pro het bestemmingsplan Buitengebied, indien en voor zover deze bepaling analogisch kan worden toegepast, dat geen sprake is van een ondergeschikt bouwdeel.
19. Het voorgaande leidt ertoe dat de oppervlakte van de recreatiewoningen moet worden berekend met inbegrip van de overstekken. Niet in geschil is dat het oppervlak van die woningen (zowel de A- als de B-woningen) in dat geval meer is dan 60 m2, zodat verweerder ook om deze reden niet bevoegd was vrijstelling van de bestemmingsplannen te verlenen. Ook met betrekking tot de B-woningen is het beroep gegrond.
20. Op grond van al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder op grond van beide bestemmingsplannen niet bevoegd was de omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Het is beroep is, zoals gezegd, dan ook gegrond. Als verweerder de aangevraagde vergunning desondanks wil verlenen – hetgeen tijdens de zitting ook is verklaard – dient daartoe de weg van artikel 2.12 lid 1, onder a, sub 3 van de Wabo (de uitgebreide voorbereidingsprocedure) te worden bewandeld.
De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en, doende wat verweerder had moeten doen, het primaire besluit herroepen.
21. Omdat het beroep gegrond is, zal verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 165,- moeten vergoeden. Ook veroordeelt de rechtbank verweerder in de overige proceskosten, bestaande uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende bijstand. Deze kosten stelt zij op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.984,-. Dit bedrag is als volgt opgebouwd:
- in beroep: € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 496,- en wegingsfactor 1);
- in bezwaar: € 992,- (1 punt het indienen van een bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting; waarde per punt € 496,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 165,- aan hem vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.984,-, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E. Heinemann, rechter, in aanwezigheid van
mr. T. van Ekris, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.