Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/4300
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juni 2016 in de zaak tussen
de Stichting Verenigde Scholen J.A. Alberdingk Thijm Primair Onderwijs, te Hilversum, eiseres
(gemachtigde: mr. P. Nicolaï),
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigden: mr. J. Dolman en [E] ).
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres, namens basisschool Merlijn, om in aanmerking te komen voor deelname aan de pilot tweetalig primair onderwijs, inclusief bijbehorende subsidie, afgewezen.
Bij besluit van 6 juli 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door [A] en [B] , bijgestaan door de gemachtigde en door drs. [C] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is in 2014 een pilot tweetalig primair onderwijs (tpo) gestart. Hiertoe heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de Subsidieregeling pilot tweetalig primair onderwijs (de Regeling) opgesteld. Deze regeling geeft de regels voor subsidieverstrekking in het kader van deze pilot. Eiser heeft met een aanmeldingsformulier van 2 juli 2014 namens basisschool Merlijn (Merlijn) een aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor deelname aan de pilot tpo met ingang van 1 augustus 2015. Op deze aanvraag is de besluitvorming gevolgd als weergegeven onder het Procesverloop.
2. Verweerder heeft eiseres na ontvangst van de aanvraag uitgenodigd voor een selectiegesprek met de selectiecommissie. Bij dit gesprek is Merlijn beoordeeld op de basiskwaliteit en aspecten die van belang zijn geacht voor het succesvol kunnen uitvoeren van de pilot. De totaalscore voor Merlijn kwam uit op 2,8 en is door de selectiecommissie als onvoldoende beoordeeld. Dit zag met name op een lage score op de aspecten ‘motivatie’ en ‘investering’ aldus het primaire besluit. In het advies van de selectiecommissie van 20 november 2014 heeft de commissie een korte motivering gegeven voor de beoordeling van de school als onvoldoende. Uit de motivering blijkt onder meer dat de commissie van belang acht dat de onderwijsinspectie op het gebied van taal een zorgpunt constateert. De school biedt vvto (vroeg vreemdetalenonderwijs) Engels aan, maar heeft nog veel te ontwikkelen in leerdoelen, de inzet van IPC en de scholing van leerkrachten. De commissie heeft daardoor onvoldoende vertrouwen gekregen dat de school de benodigde capaciteit en tijd heeft om met het huidige team de tpo-lessen adequaat vorm te geven.
3. De rechtbank stelt voorop dat eiseres procesbelang heeft bij de beoordeling van haar beroep over de afwijzing van haar aanvraag om deelname aan de pilot tpo en de bijbehorende (jaarlijks uitbetaalde) subsidie. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de twee startdata van de pilot al zijn verstreken, maar dat de pilot nog een aantal jaren loopt. Desgevraagd heeft verweerder toegelicht dat er nog twee plekken zijn omdat er vooraf 20 plekken beschikbaar waren en 18 scholen een plek hebben ingevuld.
4. De beroepsgronden van eiseres tegen het bestreden besluit zijn tweeledig. De beroepsgronden zien enerzijds op de wettelijke grondslag van de besluitvorming en de zorgvuldigheid van de procedure als geheel. Anderzijds zien de beroepsgronden op de zorgvuldigheid en inzichtelijkheid van de totstandkoming van de selectie en het advies ten aanzien van deze school. De rechtbank zal de beroepsgronden in deze volgorde bespreken.
5. Eiseres voert aan dat de wettelijke grondslag niet in het bestreden besluit is weergegeven. Daarnaast heeft verweerder geen regeling vastgesteld die betrekking heeft op aanvragen voor tweetalig onderwijs. Omdat die regeling ontbreekt had verweerder volgens eiseres naar eigen inzicht en beoordeling moeten beslissen op de aanvraag van eiseres en heeft verweerder zich niet mogen baseren op de selectiecriteria en selectieprocedure zoals deze door de Stichting Europees Platform zijn vastgesteld en evenmin op het advies van de selectiecommissie.
6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er veelvuldig contact is geweest tussen verweerder en verschillende partijen over de pilot tpo. Bij de totstandkoming van het advies van de selectiecommissie zijn volgens verweerder alle procedures en regels zorgvuldig nageleefd. Deze procedure was ook vooraf kenbaar bij eiser. Daarnaast heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap reeds bij brief van 1 juli 2013 aan de kamer laten weten te starten met een pilot tpo en daarbij aangegeven dat het Europees Platform (EP-Nuffic) de pilot zou gaan begeleiden.
7. De rechtbank stelt vast dat de pilot tpo en de besluitvorming is gebaseerd op de onder 1 genoemde Subsidieregeling pilot tpo. Deze Regeling is vastgesteld door de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en is mede gebaseerd op de artikelen 116 en 123 van de Wet op het primair onderwijs en artikel 2, eerste lid, van de Regeling OCW-subsidies. De beroepsgrond van eiseres dat er geen regeling is vastgesteld die betrekking heeft op de aanvragen voor tweetalig onderwijs slaagt niet.
8. Eiseres voert aan dat de wettelijke grondslag in het bestreden besluit ontbreekt maar hier geen rechtsgevolg aan is verbonden. De rechtbank constateert dat inderdaad de wettelijke grondslag in het bestreden besluit niet is genoemd. Dit levert een motiveringsgebrek op en strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. Echter, gelet op de eiseres bekende procedure voor het indienen van de aanvraag pilot tpo die tevens een aanvraag om subsidie is, is niet aannemelijk dat eiseres door het enkele feit dat verweerder de Regeling in het besluit niet expliciet heeft genoemd als wettelijke grondslag in haar belangen is geschaad. Om die reden passeert de rechtbank de schending van artikel 7:12 van Pro de Awb met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.
9. Eiseres voert vervolgens aan dat het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen en ondeugdelijk is gemotiveerd omdat verweerder niet zonder meer mocht uitgaan van het advies van de selectiecommissie.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij zich niet kan vinden in de bezwaren van eiseres over de deskundigheid en advisering van de selectiecommissie. Verweerder heeft in het bestreden besluit uitgebreid toegelicht hoe de selectie heeft plaatsgevonden. Het advies is volgens verweerder gedegen, zorgvuldig en concludent zodat er geen reden is voor een nieuwe inhoudelijke beoordeling van de aanvraag.
10. De rechtbank stelt op dit punt allereerst vast dat het advies van de selectiecommissie onderdeel uitmaakt van het besluit, zoals blijkt uit de motivering van het primaire en het bestreden besluit. Daarbij wijst de rechtbank erop dat verlening van een subsidie, een discretionaire bevoegdheid is van verweerder. De toetsing door de bestuursrechter moet daarom met een zekere mate van terughoudendheid worden verricht. In het bestreden besluit en ter zitting heeft verweerder informatie gegeven over de gevolgde selectieprocedure en de werkwijze van de selectiecommissie. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de uitgevoerde selectieprocedure in zijn algemeenheid een zorgvuldige procedure is. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat voorafgaand aan de selectiegesprekken met alle commissieleden is besproken of er specifieke vragen waren ten aanzien van elke school. Verder hebben de selectiegesprekken weliswaar plaatsgevonden met drie leden van de selectiecommissie maar het advies dat door die drie leden naar aanleiding van het selectiegesprek is geformuleerd, is ook met de andere drie leden (die niet bij het gesprek aanwezig waren) besproken. Op deze manier zijn alle scholen door alle leden van de selectiecommissie besproken waarbij de commissieleden elkaar bevraagd hebben over het selectiegesprek. Het aangevoerde is onvoldoende om de selectieprocedure in het algemeen als onzorgvuldig te bestempelen.
11. De beroepsgronden van eiseres die zien op de inzichtelijkheid en zorgvuldigheid van de selectieprocedure en de werkwijze van de selectiecommissie in dit geval, slagen wel. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig is voorbereid en deugdelijk is gemotiveerd. Naar het oordeel van de rechtbank zijn het advies en de daarop gebaseerde besluitvorming in dit specifieke geval niet inzichtelijk tot stand gekomen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
12. Ten aanzien van de zorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit overweegt de rechtbank dat uit verschillende omstandigheden blijkt dat daar geen sprake van is. De door de commissie gevolgde werkwijze met de formulieren is niet inzichtelijk. De verslaglegging van het gesprek in de selectieprocedure is namelijk niet goed na te gaan. Ter zitting is gebleken dat het lijkt alsof formulieren met verschillende handschriften bij elkaar horen, dan wel dat formulieren van de verschillende leden door elkaar zijn geraakt. Zo lijken op de tweede pagina van het beoordelingsformulier van commissielid [D] handgeschreven aantekeningen van commissielid [E] te staan. [E] heeft ter zitting bevestigd dat dit haar handschrift is en gezegd dat mogelijk een pagina mist van het beoordelingsformulier van [D] . Verweerder heeft niet kunnen garanderen dat de rechtbank over alle pagina’s van de formulieren beschikt. Verder is op één van de formulieren ingevuld dat het ‘English teaching programme’ (ETTP) niet meer bestaat bij Merlijn, maar dit heeft eiseres ter zitting gemotiveerd bestreden door onder meer te verwijzen naar de aanvraag. Voor eiseres is onbegrijpelijk dat deze opmerking staat genoteerd nu dit programma sinds 2010-2011 bestaat en nooit is afgeschaft. Verweerder heeft ter zitting niet kunnen toelichten waarop die constatering is gebaseerd. Eiseres heeft er verder op gewezen dat op het beoordelingsformulier van commissielid [F] staat vermeld dat het ETTP door het bestuur wordt gefinancierd, zodat de rechtbank de stelling ter zitting van [E] dat mogelijk in het selectiegesprek is gezegd dat het ETTP niet meer bestaat bij Merlijn, niet wordt gevolgd. De formulieren die door de selectiecommissie zijn gebruikt, geven geen inzichtelijk beeld in de beoordeling van de commissieleden. Ook is ter zitting door verweerder toegelicht dat de formulieren al bij de beoordeling van de aanvragen in het bezit waren van de commissieleden dus dat niet is na te gaan wanneer zij hun commentaar hebben ingevuld. Verweerder heeft ter zitting gezegd te vermoeden dat een aantal aantekeningen op de beoordelingsformulieren vóór het selectiegesprek en een aantal daarna zijn genoteerd door de commissieleden. Verweerder heeft geen toelichting kunnen geven op de wijziging in de score op het formulier van commissielid [D] . Niet duidelijk is wanneer en waarom deze score is aangepast. Temeer nu eiseres heeft aangevoerd dat indien [D] zijn score niet zou hebben aangepast, de eindscore 3.1 was geweest en daarmee voldoende om in aanmerking te komen voor deelname aan de pilot. Gelet op deze feiten en omstandigheden is oordeelt de rechtbank dat de selectieprocedure in dit geval op onzorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
13. Ten aanzien van de motivering van het bestreden besluit overweegt de rechtbank dat verweerder in het primaire besluit enkel heeft gemotiveerd dat met name laag is gescoord op de aspecten motivatie en investering. Ter zitting heeft verweerder andere aspecten genoemd die ook niet goed zouden zijn bij Merlijn, zoals de startsituatie en de haalbaarheid. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze aspecten niet kenbaar en inzichtelijk heeft meegewogen in de besluitvorming. Verder heeft verweerder op zitting gezegd dat de kwaliteit van onderwijs voldoende is en de financiën in orde zijn bevonden. De stelling op zitting dat niet werd voldaan aan onderwijsdoelen ten aanzien van taalbeleid wordt daarom, nog daargelaten dat dit aspect niet staat vermeld in het bestreden besluit en ter zitting is vastgesteld dat het evenmin staat vermeld in het inspectierapport, niet gevolgd. Voorts heeft eiseres gemotiveerd weersproken dat “de tussentijdse opbrengsten het predicaat risicovol krijgen”, zoals staat vermeld in het advies. Ter zitting is verwezen naar het inspectierapport waarin is geconcludeerd dat de kwaliteit van het onderwijs voldoende is. Verder heeft eiseres toegelicht dat de tussentijdse opbrengsten risicovol zijn in die zin dat de groepen klein zijn en de resultaten daardoor niet meetbaar zijn, hetgeen verweerder ter zitting heeft beaamd. Verder heeft verweerder onvoldoende duidelijk en inzichtelijk gemaakt waarom Merlijn laag heeft gescoord op de aspecten motivatie en investeringen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het aspect investeringen ziet op investeringen van het schoolbestuur in de pilot en in leerkrachten”. Eiseres heeft in dit verband aangevoerd dat twee andere scholen van haar (De Wilge en KinderCampus) eerder wel tot de pilot zijn toegelaten, terwijl de inbedding van die scholen in de organisatie van eiseres niet anders is dan die van Merlijn. Deze scholen scoorden op investeringen bijna maximaal. Verder heeft eiseres nogmaals benadrukt dat tweetaligheid één van de drie speerpunten is van de organisatie. Eiseres spaart kosten noch moeite om tweetaligheid in haar scholen tot een succes te maken. Verweerder heeft als reactie hierop ter zitting verwezen naar de beoordelingsformulieren en gezegd dat deze aspecten onvoldoende uit de verf zijn gekomen tijdens het selectiegesprek. Dit acht de rechtbank, ook gelet op r.o. 12 ontoereikend. Gelet op het bovenstaande is de motivering van het bestreden besluit onvoldoende. Dit betekent dat het bestreden besluit eveneens strijdig met artikel 7:12 van Pro de Awb genomen is.
14. Het beroep is gelet op het voorgaande gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten omdat de conclusie is dat de procedure van toekenning van de subsidie opnieuw zal moeten plaatsvinden. Met de gegevens die nu voorliggen, kan er geen zorgvuldig besluit worden genomen. De rechtbank zal het primaire besluit herroepen. Verweerder zal opnieuw moeten beslissen op de aanvraag van eiseres met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak. Dat betekent dat de selectieprocedure en de daaropvolgende besluitvorming opnieuw zal moeten plaatsvinden. Onder meer zal voldoende duidelijk uit de bij de te verrichten selectie en beoordeling te gebruiken beoordelingsformulieren moeten volgen hoe de beoordeling op de verschillende criteria heeft plaatsgevonden. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van twaalf weken. De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint te lopen nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.
15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit:
- vernietigt het bestreden besluit:
- herroept het primaire besluit;
- draagt verweerder op opnieuw – binnen twaalf weken – op de aanvraag van eiseres te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.984,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Benek, voorzitter, en mr. R.J. Praamstra en
mr. M.C. Stoové, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. de Gier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juni 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.