Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 16/2462
uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 augustus 2016 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker] , te [woonplaats] , verzoeker
(gemachtigde: mr. M.E. Beukers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Soest, verweerder
(gemachtigde: B. Akciger).
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder verzoeker ten aanzien van het perceel [adres 1] , [perseel 2] en [perseel 3] , te [woonplaats] , gelast om:
1. vóór 1 september 2016 het gebruik van de bijgebouwen met huisnummers [perseel 2] en [perseel 3] voor bewoning te staken en gestaakt te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van
€ 5.000,- per maand of deel van de maand dat niet of niet geheel aan deze aanschrijving is voldaan, met een maximum van € 50.000,-;
2. vóór 1 oktober 2016 alle woonvoorzieningen die in de bijgebouwen met huisnummers [perseel 2] en [perseel 3] aanwezig zijn met alle daarbij behorende water- en afvoerleidingen te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 5.000,- per maand of deel van de maand dat niet of niet geheel is voldaan aan deze aanschrijving, met een maximum van € 50.000,-;
3. vóór 1 november 2016 de totale oppervlakte van bijgebouwen terug te brengen tot
150 m² door het afbreken van 145 m² aan bijgebouwen, deze te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 5.000,- per maand of deel van de maand dat niet of niet geheel is voldaan aan deze aanschrijving, met een maximum van
€ 50.000,-.
Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt bij verweerder. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 augustus 2016. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8 :81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als "onverwijlde spoed" dat vereist. Ter zitting is gebleken dat verweerder uiterlijk eind september 2016 op het bezwaar zal beslissen. Gelet op het verstrijken van de begunstigingstermijn van de last onder punt 1. op 1 september 2016, acht de voorzieningenrechter een voldoende spoedeisend belang aanwezig om het verzoek te beoordelen.
3. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Verzoeker en zijn echtgenote woonden vanaf 1995 op het perceel [adres 1] . In december 1997 heeft verzoeker het naburige perceel gekocht, [perseel 4] . Op dit perceel, dat bestond uit bosgrond, stonden enkele opstallen, met name een gebouw dat in gebruik was als berging/opslag van tuinspullen en een gebouw dat door de vorige eigenaar gebruikt werd als zomer-/vakantiehuisje.
Volgens het toen geldende bestemmingsplan Landelijk Gebied 1994 (het vorige bestemmingsplan) rustte op het [perseel 4] de bestemming ‘Natuurgebied’. Binnen deze bestemming was het niet toegestaan om te bouwen, anders dan het plaatsen van erfafscheidingen en wildroosters.
Op enig moment zijn verzoeker en zijn echtgenote gaan wonen in de twee gebouwen op [perseel 4] .
Naar aanleiding van een actualisatie van de huisnummering heeft verweerder geconstateerd dat op het [perseel 4] twee objecten aanwezig zijn, die gebruikt worden voor bewoning. Verweerder heeft vervolgens bij besluit van 12 november 2012 die twee objecten voorzien van de nummeraanduiding [perseel 2] en [perseel 3] (hierna aangeduid als [perseel 2] en [perseel 3] of gebouwen [perseel 2] en [perseel 3] ).
Op 19 december 2013 heeft de raad van de gemeente Soest een gewijzigd bestemmingsplan Landelijk Gebied (het thans vigerende bestemmingsplan, verder: het bestemmingsplan) vastgesteld. Volgens het bestemmingsplan rust op de [adres 1] , [perseel 2] en [perseel 3] de bestemming ‘wonen’. Daarbij is het bestemmingsvlak ‘wonen’ op het [perseel 2] en [perseel 3] door middel van een relatielijn gekoppeld aan het bestemmingsvlak ‘wonen’ op [adres 1] . Op de plankaart bij het bestemmingsplan staat op [adres 1] een bebouwingsvlak vermeld. Verder is op de plankaart aangegeven dat beide percelen vallen onder de gebiedsaanduiding ‘Wro-zone-wijzigingsgebied 9’.
Tijdens een controle op 12 augustus 2015 heeft verweerder geconstateerd dat verzoeker illegaal woont in het gebouw [perseel 2] , dat dit gebouw is vergroot en vernieuwd zonder vergunning en feitelijk is samengevoegd met gebouw [perseel 3] . Er is daardoor maar één verblijfsobject, zodat huisnummer [perseel 3] moet vervallen. Verweerder gaat er verder vanuit dat de gebouwen [perseel 2] en [perseel 3] bijgebouwen zijn bij het hoofdgebouw op [adres 1] . Vervolgens heeft verweerder het onder ‘Procesverloop’ vermelde primaire besluit genomen.
4 . Verweerder stelt zich in het bestreden primaire besluit op het standpunt dat sprake is van een overtreding op de [adres 1] , [perseel 2] en [perseel 3] . De overtreding bestaat uit de aanwezigheid zonder bouwvergunning van de twee gebouwen met de huisnummers [perseel 2] en [perseel 3] en het gebruik daarvan voor bewoning. Voor [adres 1] bestaat de overtreding uit overschrijding van het toegestane oppervlak aan bijgebouwen, omdat de gebouwen [perseel 2] en [perseel 3] beschouwd moeten worden als bijgebouwen behorend bij [adres 1] .
5. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ABRvS) zal het bestuursorgaan, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel gebruik moeten maken van zijn bevoegdheid met bestuursdwang op te treden. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit is onder meer het geval indien concreet zicht op legalisatie bestaat en indien het handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden gezien. In dat verband is van belang de vraag of het opleggen van een last onder dwangsom in het algemeen belang noodzakelijk was (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683).
Ten aanzien van [perseel 2] en [perseel 3]
6 . Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter stelt vast dat de twee gebouwen op [perseel 2] en [perseel 3] , waarop in het vorige bestemmingsplan de bestemming ‘Natuurgebied’ rustte, destijds gebouwd zijn zonder vergunning en gebruikt werden in strijd met die bestemming; gebruik als berging/opslag en als zomer-/vakantiehuisje past niet binnen de toenmalige bestemming. Ook onder het huidige bestemmingsplan zijn er geen vergunningen voor verleend.
7. Verweerder stelt dat deze twee gebouwen zonder vergunning geheel zijn vernieuwd en worden gebruikt voor permanente bewoning. Vanwege die gehele vernieuwing en het gebruik voor bewoning kan verzoeker geen aanspraak meer maken op het overgangsrecht bij het vorige en het huidige bestemmingsplan.
8 . Verzoeker betwist dat hij geen aanspraak kan maken op het overgangsrecht bij het bestemmingsplan. Verzoeker stelt daartoe allereerst dat de verrichte renovatiewerkzaamheden aan de gebouwen niet zijn aan te merken als gehele vernieuwing. Voor deze renovatiewerkzaamheden gold en geldt daarom geen vergunningplicht.
9. Ingevolge artikel 37, eerste lid, van het vorige bestemmingsplan mag een bouwwerk, dat op het tijdstip van tervisielegging van het ontwerp van dat bestemmingsplan bestond en dat afwijkt van het daarvoor geldende bestemmingsplan ten aanzien van het bepaalde over de toelaatbaarheid van de bebouwing, mits de bestaande afwijkingen ook naar hun aard niet worden vergroot:
a. a) gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits dit geen algehele vernieuwing of verandering van het bedoelde bouwwerk tot gevolg heeft;
b) (..); of
c) tot niet meer dan 10% van de inhoud van het bedoelde bouwwerk worden uitgebreid.
10. De stelling van verzoeker dat door de verrichte renovatiewerkzaamheden aan de twee gebouwen [perseel 2] en [perseel 3] geen sprake is van gehele vernieuwing, volgt de voorzieningenrechter niet. Gelet op de verschillen tussen de foto’s in het dossier van de twee gebouwen in 1998 en in 2013 en de toelichting daarop ter zitting, kan de voorzieningenrechter niet concluderen dat deze gebouwen slechts gedeeltelijk zijn vernieuwd. De voorzieningenrechter heeft daarbij in aanmerking genomen dat de gebouwen er op de foto’s uit 1998 vervallen en niet bewoonbaar uitzien. Het gebouw dat gebruikt werd als berging/opslag was opgetrokken uit witte bakstenen muren en had een lessenaarsdak van golfplaten. Het vakantiehuisje had muren van betonplaten en bakstenen en een golfplaten zadeldak. Op de foto’s uit 2013 is te zien dat thans op bij beide gebouwen een zadeldak van pannen is aangebracht. Verder is te zien dat in de topgevel van het voormalige vakantiehuisje een raam is geplaatst en dat in de muren nieuwe ramenkozijnen en openslaande deuren zijn geplaatst. De muren van beide gebouwen zijn geheel bedekt met houten planken. Op grond van deze wezenlijke uiterlijke verschillen heeft verweerder kunnen constateren dat verzoeker de gebouwen op [perseel 2] en [perseel 2] a geheel heeft vernieuwd. Dat, zoals verzoeker stelt, de oorspronkelijke gevels nog achter de planken aanwezig zijn, maakt dat niet anders. Ter zitting heeft verzoeker desgevraagd bevestigd dat de voormalige golfplatendakbedekking wel vervangen is door de thans aanwezige kappen.
11. Dat, zoals verzoeker stelt, de plattegrond van de bestaande situatie bij de aanvraag voor een bouwvergunning van 9 september 1998 voor het vernieuwen van een vakantiewoning en een opslag voor tuinmaterialen op het toen nog als [perseel 4] , een juiste weergave is van de in 1998 bestaande situatie, komt de voorzieningenrechter niet aannemelijk voor. De voorzieningenrechter stelt daartoe vast dat op deze plattegrond onder andere een gebouw met een indeling voor een woning, een berging/opslag en een kantoorruimte zijn getekend. Op de foto’s van de bestaande situatie, die ook onderdeel van die aanvraag uitmaakten, staan daarentegen maar twee gebouwen, namelijk een berging/opslag en een vakantiehuisje met het uiterlijk zoals hiervoor beschreven. Ook de stelling van verzoeker dat de nutsvoorzieningen al aanwezig waren getuige de foto van het toen aanwezige toilet, doet er niet aan af dat verweerder de werkzaamheden op het [perseel 2] en [perseel 3] als gehele vernieuwing van de gebouwen heeft kunnen aanmerken. Ook al waren er in 1998 mogelijk al enige voorzieningen voor water, gas en licht, dat sluit niet uit de bebouwing waarin die voorzieningen zaten geheel zijn vernieuwd.
12. Verweerder stelt zich in het bestreden primaire besluit verder op het standpunt dat op grond van de overgangsbepaling van het oude bestemmingsplan het bestaande strijdige gebruik niet mag worden vergroot. Door het bewonen van de gebouwen op [perseel 2] en [perseel 3] wordt dit gebruik wel vergroot ten opzichte van het bestaande strijdige gebruik als berging/opslag en als vakantiehuisje.
13. Op grond van het tweede lid van artikel 37 van Pro het vorige bestemmingsplan, mag het gebruik van gronden anders dan voor bebouwing en het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in dit plan bepaalde en dat rechtens bestaat op het tijdstip waarop het plan van kracht wordt, worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot.
14. De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat verzoeker door de bewoning van de gebouwen [perseel 2] en [perseel 3] het eerder bestaande strijdige gebruik heeft vergroot, bewoning gaat immers verder dan gebruik als opslag en zomerhuisje. Verzoeker heeft niet bestreden dat hij en zijn echtgenote de gebouwen [perseel 2] en [perseel 3] permanent bewonen.
15. Gelet op het voorgaande komt verzoeker geen beroep toe op het overgangsrecht. Verweerder is dan ook in beginsel bevoegd om tegen aanwezigheid van de gebouwen [perseel 2] en [perseel 3] en de bewoning daarvan op te treden.
Ten aanzien van [adres 1]
16. Verweerder stelt zich vervolgens op het standpunt dat op grond van het huidige bestemmingsplan de gebouwen op [perseel 2] en [perseel 3] illegaal zijn en dat de gebouwen hooguit bijgebouwen van het hoofdgebouw op [adres 1] kunnen zijn. Verweerder betrekt de gebouwen van [perseel 2] en [perseel 3] daarom bij het hoofdgebouw en de bijgebouwen op [adres 1] .
Verzoeker heeft tegen dit standpunt geen expliciete gronden aangevoerd. Uit zijn standpunt ten aanzien van de gebouwen [perseel 2] en [perseel 3] leidt de voorzieningenrechter af dat hij stelt dat de gebouwen [perseel 2] en [perseel 3] geen bijgebouwen zijn, maar zelfstandige woningen die op grond van het huidige bestemmingsplan daar zijn toegestaan.
17. Dit betoog slaagt niet. Ingevolge het huidige bestemmingsplan rust op het [perseel 2] en [perseel 3] weliswaar de bestemming ‘wonen’, maar de voorzieningenrechter stelt vast dat hier op de plankaart geen bouwvlak is aangegeven. Dit betekent dat op [perseel 2] en [perseel 3] niet de bebouwing kan worden opgericht die op een perceel met de bestemming wonen waarop wel een bouwvlak is aangegeven, kan worden opgericht. Er is wel een woonbestemming met een bouwvlak op [adres 1] ; dat bouwvlak valt samen met de daar bestaande woning. Verweerder heeft daarom terecht die woning als het belangrijkste gebouw op dit perceel aangemerkt. Ook al rust er volgens het huidige bestemmingsplan ook op [perseel 2] en [perseel 3] de bestemming ‘wonen’, verweerder heeft dus vanwege het daar ontbreken van een bouwvlak, de gebouwen van [perseel 2] en [perseel 3] kunnen aanmerken als bijgebouwen van het hoofdgebouw op [adres 1] .
18. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat op de [adres 1] , [perseel 2] en [perseel 3]
295 m² aan bijgebouwen aanwezig is en daarmee de maximaal toegestane oppervlakte van 150 m², met 145 m² is overschreden. Verweerder heeft daarbij vermeld dat op grond van het huidige bestemmingsplan niet meer dan 100 m² aan bijgebouwen op de percelen zijn toegestaan, maar dat op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor), bij de omvang van de beide percelen, maximaal 150 m² aan bijgebouwen is toegestaan.
19. Verzoeker heeft de berekening van de aanwezige en toegestane oppervlakten niet bestreden. De voorzieningenrechter gaat daarom uit van verweerders berekening dat op de [adres 1] , [perseel 2] en [perseel 3] maximaal 150 m² aan bijgebouwen is toegestaan, wat voor verzoeker het meest gunstige aantal m² is. Verzoeker bestrijdt in dit verband alleen dat de gebouwen [perseel 2] en [perseel 3] bijgebouwen zijn. Dit standpunt is, gelet op wat de voorzieningenrechter hiervoor onder 17. heeft overwogen, echter onjuist.
Verweerder heeft zich dan ook in het bestreden primaire besluit terecht op het standpunt gesteld dat ook sprake is van een overtreding door het aantal van 295 m² aan bijgebouwen op de [adres 1] , [perseel 2] en [perseel 3] . Dit betekent dat verweerder bevoegd en in beginsel ook gehouden is daartegen handhavend op te treden. Verweerder heeft verder in het bestreden primaire besluit en ter zitting meegedeeld dat verzoeker de keuze wordt gelaten welke bijgebouwen hij gaat verwijderen. De voorzieningenrechter komt dit niet onredelijk voor.
Bijzondere omstandigheden om niet handhavend op te treden?
20. Verweerder heeft zich in het bestreden primaire besluit en ter zitting op het standpunt gesteld dat hij de huidige situatie op de [adres 1] , [perseel 2] en [perseel 3] niet wil legaliseren omdat verstening in een bosgebied niet wenselijk is, dat dit in strijd is met de provinciale verordening en leidt tot aantasting van de Ecologische hoofdstructuur. Verweerder heeft benadrukt dat ook tijdens de procedure tot vaststelling van het huidige bestemmingsplan is uitgesproken dat verdere verstening van het bos onwenselijk is. De voorzieningenrechter acht dit standpunt niet onbegrijpelijk. Met dit standpunt van verweerder is er geen sprake van concreet zicht op legalisatie van het bouwen en gebruik van de gebouwen [perseel 2] en [perseel 3] , als woning of als bijgebouw, op grond waarvan van handhaving zou moeten worden afgezien.
21. Verzoeker stelt dat verweerder bij hem het vertrouwen heeft gewekt dat de gebouwen op [perseel 2] en [perseel 3] mogen blijven staan en zelfs dat hij daar permanent mag wonen. Hij heeft daartoe een afdruk van een email van [X] van de gemeente Soest aan
[A] van [perseel 2] december 2014 overgelegd, waarin [X] volgens verzoeker akkoord gaat met het aantal m² bebouwing dat onder de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan uitgebreid kan worden op de percelen [perseel 5] , [adres 1] , [perseel 2] en [perseel 3] , uitgaande van de bestaande bebouwing op deze percelen. Daarbij is bovendien toegezegd dat verzoeker zelf zou kunnen kiezen hoeveel m² voor de woonzorgvoorziening gebruikt mochten worden.
Verweerder heeft gesteld dat deze e-mail vooral moet worden gezien in de context van de onderhandelingen over het aantal m² dat bebouwd mag worden in het bouwvlak van een woonzorgvoorziening onder de wijzigingsbevoegdheid die is opgenomen bij de vaststelling van het huidige bestemmingsplan en de procedure die verzoeker hiertegen bij de ABRvS had ingesteld; dit heeft geen betrekking op de situatie waar het primaire besluit op ziet.
22. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, volgens vaste rechtspraak (zie de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:114), nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
23. De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat uit de email van [X] , werkzaam als jurist ruimtelijke ordening bij de afdeling Ruimte van de gemeente Soest, niet blijkt dat deze is verzonden namens verweerder. Verder blijkt uit de inhoud van de email van [X] , die een reactie is op de vraag van [A] , alleen dat de voorgestelde berekening van het aantal extra toegestane m² juist wordt geacht, maar niet dat de gebouwen en de permanente bewoning op [perseel 2] en [perseel 3] worden toegestaan. Van een concrete, ondubbelzinnige toezegging hierover is in deze email geen sprake.
Voor de stelling van verzoeker dat hij zelf mocht bepalen hoeveel bebouwde m² voor een woonzorgvoorziening gebruikt mochten worden, waarmee dan zou zijn toegezegd dat de gebouwen [perseel 2] en [perseel 3] mochten blijven staan en de permante bewoning kon worden voortgezet, is geen aanknopingspunt te vinden in de email of in de andere overgelegde stukken.
24. Verweerder heeft verder nog gewezen op hetgeen is opgenomen in de Nota van inspraak en vooroverleg art. 3.1.1. Bro in het kader van de totstandkoming van het huidige bestemmingsplan Landelijk Gebied (de inspraaknota), naar aanleiding van verzoekers verzoek om de bestemming op perceel [perseel 4] om te zetten in een permanente woonbestemming. Blijkens die reactie was het gebouw op het perceel [perseel 4] in het voorontwerpbestemming aangemerkt als bijgebouw bij de woning op het [adres 1] met de bestemming ‘Wonen-landelijk gebied’. Er was geen aanleiding om het bijgebouw los te koppelen van de woning [adres 1] omdat er dan een afzonderlijke woning zou ontstaan, hetgeen in strijd zou zijn met het ruimtelijk beleid voor het landelijk gebied. Ook is in het huidige bestemmingsplan opgenomen dat voor toepassing van de bevoegdheid om de bestemming ‘Wonen’ voor het gebied met de aanduiding ‘wro-zone wijzigingsgebied 9’ te wijzigen in de bestemming ‘Maatschappelijk’, de bestaande bijbehorende bouwwerken bij [perseel 5] en [adres 1] gesloopt moeten worden, aldus verweerder.
Ook tegen deze achtergrond ziet de voorzieningenrechter in de door verzoeker overgelegde email geen redenen om een schending van het vertrouwensbeginsel aan te nemen.
Ook tegen deze achtergrond ziet de voorzieningenrechter in de door verzoeker overgelegde email geen redenen om een schending van het vertrouwensbeginsel aan te nemen.
25. Verzoeker heeft verder nog aangevoerd dat de bijgebouwen op de [adres 1] , [perseel 2] en [perseel 3] zijn meegenomen in het wijzigingsplan voor de beide percelen. Verweerder heeft ter zitting meegedeeld dat daarvan niets bekend is en dat er ook nog geen wijzigingsaanvraag voor de beide percelen is ingediend. Dat laatste heeft verzoeker ter zitting bevestigd.
26. Verzoeker stelt tot slot dat het handhavend optreden van verweerder rauw op zijn dak valt, na jaren van goed overleg met verweerder. Verzoeker moet hierdoor andere huisvesting zoeken omdat de woning op [adres 1] al is verkocht.
De voorzieningenrechter ziet hierin geen reden om te oordelen dat de gevolgen van het handhavend optreden in de situatie van verzoeker zwaarder moeten wegen dan het algemene belang van verweerder bij handhaving. Daarbij is in aanmerking genomen dat verzoeker al vanaf 1998, na de weigering van de gevraagde bouwvergunning voor [perseel 2] en [perseel 3] , destijds aangeduid als [perseel 4] , wist dat hij op dit perceel niet mocht bouwen en dat hij de bestaande gebouwen alleen mocht gebruiken als opslag en als zomer/vakantiehuisje.
27. Wat door verzoeker is aangevoerd, geeft de voorzieningenrechter geen reden om te oordelen dat het bestreden primaire besluit in de bezwaarfase geen stand zal kunnen houden. Het verzoek wordt dan ook afgewezen.
28. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M.M. van Amstel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.B.M. Vreeswijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 augustus 2016.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.