ECLI:NL:RBMNE:2016:5421 - Rechtbank Midden-Nederland - Tussenuitspraak over handhavingsverzoek tegen korpschef i...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 15/4669-T

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 1 augustus 2016 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: S.A.J.T. Hoogendoorn),

het College Bescherming Persoonsgegevens, thans de Autoriteit persoonsgegevens, verweerder

(gemachtigde: mr. drs. V.N. Mantel en mr. M. de Koch-Molendijk).

Procesverloop

Bij besluit van 25 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser van 6 maart 2015 om handhavend op te treden tegen de korpschef van politie (korpschef) door het opleggen van een bestuurlijke boete niet in behandeling genomen.

Bij besluit van 4 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek met zaaknummer UTR 15/5765 bij uitspraak van 4 december 2015 afgewezen wegens het ontbreken van spoedeisend belang.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiser heeft hierop nog nader gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2016. Eiser is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. Eiser is vanaf 1994 werkzaam geweest bij de politie. Bij besluit van 6 maart 2013 heeft de korpschef hem met onmiddellijke ingang ontslag opgelegd wegens toerekenbaar ernstig plichtsverzuim. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt en tegen het in bezwaar gehandhaafde ontslagbesluit vervolgens beroep ingesteld bij deze rechtbank. Het beroep is bij uitspraak van 26 januari 2015 (ECLI:NL:RBMNE:2015:613) ongegrond verklaard. Eiser heeft hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Hij heeft zich in het kader van de ontslagprocedure op het standpunt gesteld dat de rechtsvoorganger van de korpschef, de voormalig korpsbeheerder van de politieregio [regio] , in de hoedanigheid van verantwoordelijke in de zin van de Wet politie gegevens (Wpg) onrechtmatig politiegegevens heeft verstrekt aan zichzelf in zijn hoedanigheid van werkgever. Dit maakt volgens eiser dat het bewijs op grond waarvan hij is ontslagen niet gebruikt had mogen worden. De rechtbank heeft hierin echter geen aanleiding gezien om het beroep gegrond te verklaren.

2. Eiser heeft vervolgens op 6 maart 2015 bij verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de korpschef door het opleggen van een boete voor de mogelijk onrechtmatige verstrekking van politiegegevens. Eiser heeft als grondslag van zijn verzoek om handhaving genoemd artikel 32 van Pro de Wpg en Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (de Privacyrichtlijn). Eisers belang bij deze handhavingsprocedure is om tot bewijsuitsluiting te komen van de door de korpschef gebruikte (strafrechtelijke) gegevens die hebben geleid tot het strafontslag. Hij beoogt met deze procedure dus in een betere procespositie te komen in de hoger beroepsprocedure over het ontslagbesluit.

3. Verweerder heeft bij het primaire besluit verwezen naar de Beleidsregels handhaving door het CBP, Stcrt. 2011, nr. 1916, 31 januari 2011 (de Beleidsregels) waarin is bepaald welke verzoeken om handhaving hij onderzoekt. Verweerder stelt wegens beperkte menskracht en middelen prioriteiten bij de inzet van handhavingsinstrumenten. Naar aanleiding van het dossier heeft verweerder vastgesteld dat het verzoek van eiser een individuele kwestie betreft die geen grote maatschappelijke impact tot gevolg heeft. Daarom heeft verweerder het verzoek van eiser niet verder onderzocht.

4.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek van eiser alsnog onderzocht, zij het - zo heeft hij ter zitting toegelicht - niet op de uitgebreide manier die in artikel 60 van Pro de Wet bescherming van persoonsgegevens (Wbp) is neergelegd. Uit globaal onderzoek is gebleken dat de verwerking van persoonsgegevens in het kader van een disciplinair onderzoek door de korpsbeheerder van de politieregio [regio] is gemeld bij verweerder. Het is daarom niet aannemelijk dat sprake is van een overtreding van artikel 27 van Pro de Wbp. Eisers verzoek beperkt zich verder tot het opleggen van een boete. Hij heeft verschillende vermeende overtredingen van de Wpg genoemd die echter niet beboetbaar zijn. Het handhavingsverzoek van eiser komt voor wat betreft de verzochte buitenwettelijke boeteoplegging niet voor toewijzing in aanmerking en daarom zal verweerder er geen verder onderzoek naar doen. Tot slot heeft verweerder wel nader onderzoek noodzakelijk geacht naar de overtreding van artikel 32, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wpg (de protocolplicht van de politie). Hier kan verweerder een boete voor opleggen, maar hij mag ook kiezen voor een ander handhavingsinstrument. In dit geval heeft verweerder ervoor gekozen om buiten de bezwaarprocedure om een normoverdragend gesprek te voeren met de nationale politie. Verweerder heeft het bezwaar van eiser vervolgens ongegrond verklaard.

Over de gevolgde procedure

5. Eiser heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat de wijze van prioritering van verweerder in strijd is met artikel 28, derde lid, 2e streepje, van de Privacyrichtlijn. Verweerder had zich moeten wenden tot het parlement om te bewerkstelligen dat hij over

voldoende mensen en middelen beschikte voor het verrichten van een onderzoek. Op deze manier had verweerder naar alle waarschijnlijkheid over voldoende mensen en middelen kunnen beschikken en was de noodzaak om aan de prioritering in de Beleidsregels vast te houden er niet.

6. Verweerder heeft de beroepsgrond van eiser zo opgevat dat eiser heeft betoogd dat de Beleidsregels in strijd zijn met de Privacyrichtlijn, in het bijzonder met artikel 28, derde en vierde lid, van de Privacyrichtlijn. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij een discretionaire bevoegdheid heeft om te bepalen wat voor soort onderzoek hij in welk geval nodig acht. Nu de middelen van de toezichthoudende autoriteit onvermijdelijk beperkt zijn en het toezichtveld veelomvattend is, moet verweerder de mogelijkheid hebben zijn middelen zó in te zetten dat hij kan optreden in de gevallen waarin de bescherming van de verwerking van persoonsgegevens naar zijn oordeel het meest geboden is. Dit is niet in strijd met de Privacyrichtlijn, aldus verweerder.

7. De rechtbank stelt vast dat artikel 28, derde lid, van de Privacyrichtlijn een discretionaire ruimte bevat voor de nationale toezichthoudende autoriteiten bij de handhaving van die richtlijn. Dit wordt bevestigd in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). De ABRvS heeft in zijn uitspraak van 15 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1185) prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ). De doelstelling van de Privacyrichtlijn is volgens punt 2 van de preambule dat de lidstaten in verband met de verwerking van persoonsgegevens een adequate en volledige bescherming van fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen, met inbegrip van het recht op persoonlijke levenssfeer, waarborgen. De ABRvS heeft het HvJ onder andere de vraag voorgelegd of de grenzen van de discretionaire ruimte niet worden overschreden als in alle gevallen verzoeken om behandeling van een klacht in individuele gevallen worden afgewezen, omdat op deze manier het nuttig effect van het in de Privacyrichtlijn voorziene administratieve toezicht in gevaar komt.

8. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd toegelicht dat deze prejudiciële vragen uiteindelijk niet door het HvJ zijn beantwoord, omdat de hoger beroepsprocedure bij de ABRvS door de appellant is ingetrokken. Verder heeft verweerder toegelicht dat zijn werkwijze genuanceerder is dan uit de voornoemde uitspraak van 15 april 2015 lijkt te volgen. Ook een individueel verzoek om handhaving wordt altijd summier beoordeeld. Er wordt gekeken of het verzoek ontvankelijk en volledig is, waarna een globaal onderzoek op basis van de stukken volgt. Het gaat om een beperkt feitenonderzoek. Conform punt 4.1 van de Beleidsregels geeft verweerder bij de afweging die ten grondslag ligt aan de inzet van handhavingsinstrumenten naar aanleiding van een bemiddelingsverzoek, handhavingsverzoek en/of klacht alsmede bij het instellen van ambtshalve onderzoek prioriteit aan zaken waarbij hij het vermoeden heeft van: a. ernstige overtredingen; b. structurele overtredingen; c. overtredingen die veel mensen treffen; d. overtredingen waarbij verweerder door de inzet van handhavingsinstrumenten effectief verschil kan maken en e. overtredingen die vallen binnen de (jaarlijkse) aandachtspunten die door verweerder bekend zijn gemaakt. Punt 4.2 bepaalt echter dat de criteria a t/m d cumulatief gelden, tenzij zwaarwichtige gronden zich daartegen verzetten. Dit laatste betekent dat verweerder dus keuzes kan maken om in individuele gevallen verder te gaan met het inzetten van een diepgravend onderzoek zoals bedoeld in artikel 60 van Pro de Wbp en/of andere handhavingsinstrumenten kan inzetten. Er heeft dus, anders dan uit het primaire besluit lijkt te volgen, wel een globaal onderzoek plaatsgevonden naar het verzoek om handhaving van eiser, zij het dat dit niet tot een verdergaand onderzoek en tot een boete heeft geleid. Dat verweerder het verzoek niet in behandeling zou hebben genomen, is daarom feitelijk niet juist: er is sprake geweest van een afwijzing. De formulering van het primaire besluit is volgens verweerder ongelukkig te noemen. In bezwaar heeft verweerder het besluit vervolgens wel volledig heroverwogen, aldus verweerder.

9.
De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat hij de vrijheid heeft om keuzes te maken welke verzoeken hij wel of niet verder onderzoekt. Het prioriteringsbeleid is als zodanig niet in strijd met de Privacyrichtlijn. Deze conclusie vindt steun in de eerdergenoemde uitspraak van de ABRvS van 15 april 2015. De vraag die de ABRvS aan het HvJ heeft gesteld betrof de concrete uitwerking van de Beleidsregels, omdat de praktijk erop leek te wijzen dat individuele klachten nooit in behandeling zouden worden genomen. Verweerder heeft dit ter zitting weersproken en hier heeft eiser niets tegen ingebracht. Van een formele buiten behandelingstelling zoals bedoeld in artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is overigens in dit geval ook geen sprake geweest. Alhoewel de formulering van het primaire besluit inderdaad ongelukkig is te noemen, gaat de rechtbank ervan uit dat verweerder de klacht van eiser bij het primaire besluit niet buiten behandeling heeft gesteld, maar heeft afgewezen. Hij heeft vervolgens op basis van het bezwaar van eiser dit besluit in bezwaar volledig heroverwogen, waarbij duidelijk is dat de klacht van eiser inhoudelijk is onderzocht, maar niet tot het door hem gewenste resultaat heeft geleid. Samenvattend concludeert de rechtbank dat verweerder de vrijheid heeft om prioriteiten te stellen en dat de uitvoering van de Beleidsregels waarin verweerder deze priortering heeft vastgelegd in dit concrete geval niet in strijd is met de Privacyrichtlijn. Verweerder heeft zich dan ook niet tot het Nederlandse parlement hoeven wenden voor meer mensen en middelen, zoals eiser heeft betoogd. De beroepsgrond slaagt niet.

10. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder in strijd heeft gehandeld met artikel 7:9 van Pro de Awb, waarin is bepaald dat wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan de belanghebbenden wordt meegedeeld en dat zij in de gelegenheid worden gesteld hierover te worden gehoord. Verweerder heeft nadat eiser op 27 augustus 2015 is gehoord, nog op 31 augustus 2015 stukken van de korpschef ontvangen. Deze gegevens zijn op verzoek van verweerder zelfs nog aangevuld op 2 september 2015.
Eiser is niet in de gelegenheid gesteld op deze stukken te reageren en hij meent dat hij hierdoor in zijn belang is geschaad, zodat aan het beginsel van hoor en wederhoor niet met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb kan worden voorbijgegaan. In reactie op het verweerschrift heeft eiser hieraan toegevoegd dat verweerder hem ten onrechte tegenwerpt dat hij tijdens de hoorzitting al kenbaar had moeten maken dat hij wilde reageren op mogelijk nieuwe, door de korpschef ingebrachte informatie. Artikel 7:9 van Pro de Awb richt zicht tot het bestuursorgaan en niet tot eiser. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder aanvullende informatie heeft betrokken bij de afwijzing van het handhavingsverzoek. Er wordt immers voor de vraag of de korpschef zich op juiste wijze heeft gehouden aan de protocolplicht, verwezen naar een e-mail van 29 augustus 2011, die pas na de hoorzitting door de korpschef is overgelegd.

11. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de nader ingebrachte stukken, stukken zijn waarover door partijen al is gesproken tijdens de hoorzitting. Verder heeft eiser niet geprotesteerd toen werd voorgesteld aanvullende stukken in te sturen en heeft hij geen verdere actie ondernomen. Er wordt verwezen naar het verslag van de hoorzitting, waarin niet staat vermeld dat eiser bezwaar had tegen het overleggen van nadere stukken. Eiser is tot slot niet in zijn belangen geschaad, omdat hij in beroep alsnog in de gelegenheid is om op deze stukken te reageren.

12. De rechtbank stelt vast dat verweerder mede op basis van documenten die ná de hoorzitting zijn overgelegd, heeft geconcludeerd dat de korpschef zich niet aan de protocolplicht heeft gehouden als bedoeld in artikel 32, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wpg. Voor de conclusie dat sprake is van een overtreding van dit artikel, maakt een nadere reactie van eiser op met name de e-mail van 29 augustus 2011 geen verschil. Ter zitting heeft verweerder dat ook benadrukt. Een extra hoorzitting zou dan ook op dit punt niets kunnen toevoegen. De rechtbank volgt eiser in zijn standpunt dat het hier om een voor de besluitvorming relevant document ging, maar is verder van oordeel dat eiser niet in zijn belangen is geschaad door hierop geen nadere reactie te geven. Partijen verschillen immers niet van mening over de overtreding die uit de documenten blijkt. Niet is duidelijk wat eiser inhoudelijk nog naar voren had willen brengen over de stukken en het lijkt er op dat het hier om een louter formeel punt gaat. Eiser heeft in beroep ook geen inhoudelijke reactie op de stukken gegeven. De rechtbank passeert het geconstateerde gebrek dan ook in deze situatie met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat aannemelijk is dat eiser hierdoor niet in zijn belangen is geschaad.

13.
Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder geen volledige heroverweging in bezwaar heeft verricht. In dat kader heeft hij erop gewezen dat verweerder zich beroept op de Beleidsregels en dat deze zijn opgesteld voor overtredingen op grond van de Wbp. Uit het bestreden besluit kan eiser niet opmaken dat de Wbp in dit geval van toepassing zou zijn. Hoe verweerder toekomt aan het beoordelen van het verzoek, dat is gedaan op basis van de bepalingen van de Wpg, aan de hand van de Beleidsregels is evenmin uit het bestreden besluit op te maken. Er is kennelijk sprake van samenloop tussen de Wbp en de Wpg, maar verweerder heeft dit niet verder gemotiveerd.

14. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder deze beroepsgrond onvoldoende heeft toegelicht. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het wettelijk kader geschetst en toegelicht dat sprake is van samenloop tussen de Wbp en de Wpg. Verweerder hanteert de prioriteringscriteria uit zijn Beleidsregels in een geval van oplegging van een boete zoals bedoeld in artikel 35, derde lid, van de Wpg als vaste bestuurspraktijk. Verweerder heeft verwezen naar randnummer 8.3 van het bestreden besluit.

15. De rechtbank stelt vast dat eisers verzoek om handhaving is gebaseerd op de Wpg en op de Privacyrichtlijn. Er is verzocht om handhavend op te treden wegens gestelde overtredingen door de korpschef (of zijn rechtsvoorganger) in de hoedanigheid van verantwoordelijke in de zin van de Wpg en wegens gestelde overtredingen van de Privacyrichtlijn (die is uitgewerkt in de Wbp) door de korpschef (of zijn rechtsvoorganger) in de hoedanigheid van werkgever.

In de Beleidsregels staat bij de definities van artikel 1 dat Pro de prioriteringscriteria in deze Beleidsregels van toepassing zijn bij een handhavingsverzoek. Een handhavingsverzoek is vervolgens gedefinieerd als een aanvraag van een belanghebbende zoals bedoeld in artikel 1:3, derde lid, Awb tot oplegging van een last onder bestuursdwang zoals bedoeld in artikel 65 van Pro de Wbp, een last onder dwangsom op grond van artikel 5:32 Awb Pro en/of tot oplegging van een bestuurlijke boete zoals bedoeld in artikel 66 van Pro de Wbp. Dit betekent dat de Beleidsregels strikt genomen niet van toepassing zijn op een verzoek tot oplegging van een boete anders dan bedoeld in artikel 66 van Pro de Wbp. Verweerder heeft echter toegelicht dat hij de prioriteringscriteria hanteert als vaste bestuurspraktijk en deze dus ook gebruikt bij het verzoek om handhavend op te treden op grond van de Wpg. Er is, zo oordeelt de rechtbank, geen rechtsregel die zich daartegen verzet. Dat er in dit geval sprake is van samenloop van de Wbp en de Wpg vloeit voort uit het verzoek van eiser zelf. Eiser heeft bovendien ook zelf een beroep gedaan op beide wettelijke regimes. Waarom verweerder hierop meer uitleg zou moeten bieden, volgt de rechtbank dan ook niet. Verweerder heeft het verzoek van eiser zo opgevat en bij de heroverweging in bezwaar zowel de gestelde overtredingen van de Privacyrichtlijn en de Wbp als de Wpg beoordeelt. Met inachtneming van eisers verzoek om handhaving is dit een juiste grondslag. De beroepsgrond van eiser slaagt niet.

16. Eiser heeft aanspraak gemaakt op proceskosten in bezwaar. Verweerder heeft het verzoek om handhaving aanvankelijk immers niet in behandeling genomen. De heroverweging in bezwaar heeft ertoe geleid dat de korpschef is aangemerkt als vermeende overtreder, dat de schending van artikel 27 Wbp Pro is onderzocht en dat nader onderzoek zal plaatsvinden naar de schending van de protocolplicht van artikel 32, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wpg. Oftewel, het verzoek om handhaving is wel degelijk alsnog in behandeling genomen. Dat dit (nog) niet heeft geleid tot het opleggen van een bestuurlijke boete maakt dit niet anders. Het primaire besluit is herroepen en eiser maakt aanspraak op proceskosten in bezwaar.

17.
De rechtbank verwijst in dit verband naar dat wat is overwogen in rechtsoverweging 9.

Verweerder heeft in voldoende mate toegelicht dat van een formele buitenbehandelingstelling geen sprake is geweest, maar dat bedoeld is het verzoek om handhaving af te wijzen. Van een herroeping van het bestreden besluit is dan ook geen sprake. Verweerder heeft het handhavingsverzoek van eiser in eerste aanleg globaal onderzocht en in bezwaar eveneens summier gekeken naar wat eiser naar voren heeft gebracht. In bezwaar heeft verweerder zijn motivering om het verzoek om handhaving af te wijzen gewijzigd. Van een herroeping van het primaire besluit is dan ook geen sprake en dit leidt dus niet tot een toewijzing van de proceskostenvergoeding in bezwaar. Verweerder mag de motivering in bezwaar immers wijzigingen en aanvullen. Dit kan slecht anders komen te liggen als verweerder in plaats van het verzoek af te wijzen in bezwaar tot de conclusie had moeten komen dat een boete op zijn plaats was geweest. Of dat in dit geval zo zou moeten zijn, zal de rechtbank in het navolgende bespreken.

Over de gestelde overtredingen van de Wpg en de Wbp18. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte na globaal onderzoek heeft geconcludeerd dat zich geen schending heeft voorgedaan van de meldingsplicht van artikel 27, eerste lid, van de Wbp. Dit artikel bepaalt dat een geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, die voor de verwezenlijking van een doeleinde of van verscheidene samenhangende doeleinden bestemd is, wordt gemeld. Het is eiser niet duidelijk of de politie in het algemeen de verwerking van persoonsgegevens heeft gemeld of dat dit in het specifieke geval van eiser is gebeurd. Niet is duidelijk of er een melding heeft plaatsgevonden op grond van artikel 27, eerste lid, van de Wbp of het tweede lid van dat artikel. Uit artikel 27, derde lid, van de Wbp volgt bovendien dat de melding moet plaatsvinden voordat begonnen wordt met de gegevensverwerking. Uit het enkele feit dat er een melding is gedaan, kan niet zonder meer worden afgeleid dat aan alle vereisten van de Wbp is voldaan.

19. Verweerder heeft hiertegenover gesteld dat uit globaal onderzoek is gebleken dat de verwerking van persoonsgegevens in het kader van disciplinair onderzoek door de korpsbeheerder van de politieregio [regio] (de voorganger van de korpschef) is gemeld bij verweerder en is opgenomen in het meldingenregister onder nummer [nummer] . De melding is gedaan door mr. [A] , die tussen 1999 en 2008 korpsbeheerder was. De melding is gedaan op 16 oktober 2003 en is daarmee tijdig.

20. De rechtbank stelt vast dat er een generieke melding is gemaakt, waarmee in beginsel is voldaan aan artikel 27 van Pro de Wbp. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder, dat hij in het licht van zijn prioriteringsregels, heeft mogen afzien van een verder onderzoek naar de door eiser gestelde schending van artikel 27 van Pro de Wbp. Verweerder heeft met deze motivering kunnen volstaan en de beroepsrond van eiser, die er feitelijk op neerkomt dat verweerder meer onderzoek zou moeten doen en alle vragen van eiser zou moeten beantwoorden, slaagt dan ook niet.

21. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de politie meerdere privacyregimes heeft overtreden. Hij noemt de volgende specifieke overtredingen:
- de korpschef heeft een fysiek dossier aan zichzelf verstrekt, terwijl volgens vaste rechtspraak van de ABRvS een document geen persoonsgegeven is;

- de korpschef heeft een meer dan 3000 pagina’s tellend dossier aan zichzelf verstrekt ten behoeve van het disciplinair onderzoek, maar uiteindelijk minder dan 200 pagina’s ingebracht in die procedure;

- eiser is vooraf aan de verstrekking door de korpschef aan zichzelf niet in kennis gesteld van de voorgenomen verstrekking;

- eiser is niet de mogelijkheid geboden om verzet aan te tekenen;

- de verantwoordelijke heeft zich voorafgaand aan de verstrekking niet laten onderwerpen aan een onderzoek door een onafhankelijke toezichtautoriteit.

Eiser stelt dat verweerder te gemakkelijk wijst naar artikel 35, derde lid, van de Wpg, waarin staat dat alleen bij overtreding van artikel 32 van Pro de Wpg een boete kan worden opgelegd. Verweerder heeft verzuimd te onderzoeken of wat eiser naar voren heeft gebracht een overtreding is van artikel 32, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wpg. Hierin is bepaald dat de verantwoordelijke zorg draagt voor de schriftelijke vastlegging van verwerkingen ten aanzien waarvan aanwijzingen bestaan dat zij door onbevoegden of anderszins onrechtmatig zijn verricht. Verweerder had de wettelijk beperkte boetebevoegdheid kunnen en ook moeten helen door gebruik te maken van deze ruimere mogelijkheid om tot beboeting te komen. Verweerder heeft volgens eiser wel degelijk de mogelijkheid om boetes op te leggen en kan daarbij ook hogere boetes opleggen tot een bedrag van € 4.500,- . Ten onrechte heeft verweerder hieraan geen gevolg gegeven, aldus eiser.

22. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eisers verzoek zich uitdrukkelijk beperkt tot het opleggen van een boete en dat hij ter zake mogelijke overtredingen voor het overgrote deel ten tijde in geding (nog) geen boetebevoegdheid heeft. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals onder andere het rechtszekerheidsbeginsel en legaliteitsbeginsel, verzetten zich tegen het opleggen van een buitenwettelijke boete, zoals eiser beoogt. Het instrument van richtlijnconforme uitleg maakt dat verweerder verplicht is om het nationale recht zoveel mogelijk conform de bewoordingen en het doel van de richtlijn uit te leggen. Dit betekent in dit geval dus uitleg volgens de strekking van de Privacyrichtlijn. Echter dit kent ook zijn beperkingen, gelet op het rechtszekerheidsbeginsel. In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat eisers algemene stelling dat maar een klein gedeelte van het strafrechtelijk onderzoekdossier is ingebracht in de ontslagprocedure, op zich zelf nog niet maakt dat sprake is geweest van bovenmatige verwerking van politiegegevens. Verweerder heeft in voldoende mate toegelicht dat wat eiser naar voren heeft gebracht te weinig aanknopingspunten biedt voor verder onderzoek.

23. De rechtbank stelt vast dat eiser een opsomming heeft gegeven van vermeende gedragingen van de korpschef. Onduidelijk blijft welke concrete normen de korpschef volgens eiser heeft overtreden. Daar waar al sprake zou kunnen zijn van een overtreding van de Wpg, staat daar -zo heeft verweerder terecht betoogd- in ieder geval geen boete op. Uit artikel 35, derde lid, van de Wpg blijkt dat verweerder alleen bij overtreding van artikel 32 van Pro de Wpg een boete kan opleggen. Artikel 32 van Pro de Wpg behelst de protocolplicht bij de politie. Uit de MvT, Kamerstukken II 2005/2006, 20 327, nr. 3, blijkt dat dit artikel voorziet in de eis van autorisatie binnen de politie. Met de eis van de autorisatie wordt beoogd te waarborgen dat de verwerking slechts plaatsvindt voor zover dat noodzakelijk is voor een goede taakuitvoering van de ambtenaar van politie. De verantwoordelijke is verantwoordelijk voor het systeem van autorisaties en voor de correcte uitvoering daarvan voor zover de verwerking van politiegegevens onder zijn beheer plaatsvindt. In artikel 32 van Pro de Wpg wordt onderstreept dat de verantwoordelijke voor de schriftelijke vastlegging verantwoordelijk is en wordt gewaarborgd dat toezicht en controle mogelijk is. Artikel 32, aanhef en onder g, van de Wpg bepaalt dat de verantwoordelijke gehouden is de verwerkingen vast te leggen ten aanzien waarvan aanwijzingen bestaan van onbevoegd gebruik. Dit kan het geval zijn indien gegevens worden verwerkt door personen die voor de betreffende verwerking niet zijn geautoriseerd. De door eiser naar voren gebrachte voorbeelden zijn niet aan te merken als verwerkingen ten aanzien waarvan aanwijzingen bestaan dat zij door onbevoegden of anderszins onrechtmatig zijn gedaan. Er is geen aanwijzing voor een overtreding van artikel 32, aanhef en onder g, van de Wpg en verweerder heeft dit, gelet op zijn prioriteringsbeleid, verder ook niet hoeven onderzoeken. De beroepsgrond slaagt niet.

24. Eiser heeft erop gewezen dat verweerder wel een overtreding heeft aangenomen van de protocolplicht van artikel 32, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wpg. Deze overtreding kan gelet op artikel 35, derde lid, van de Wpg, aanleiding zijn om de korpschef een boete op te leggen, zoals eiser heeft verzocht. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat aanvullend onderzoek naar de overtreding van de protocolplicht bij de politie noodzakelijk is, maar dit niet zal leiden tot het opleggen van een boete. Er zal een normoverdragend gesprek plaatsvinden. Verweerder sluit op deze manier echter uit dat een nader onderzoek tot handhavend optreden zal kunnen leiden, laat staan tot een bestuurlijke boete waarbij bij het bepalen van de hoogte van de boete rekening is gehouden met de verwijtbaarheid en de ernst en duur van de overtreding. Naar de mening van eiser handelt verweerder hiermee in strijd met het beginsel van Unietrouw als bedoeld in artikel 4, derde lid van het Verdrag betreffende de Europese Unie, het verbod van vooringenomenheid en ook met de op hem rustende verplichting om de nodige kennis te vergaren omtrent de feiten en af te wegen belangen. Dit geldt te meer omdat verweerder eiser niet in dit nader onderzoek zal betrekken en/of op de hoogte zal brengen van zijn bevindingen, maar los van de bezwaarprocedure zal optreden tegen de politie.

25.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat van een beginselplicht tot beboeting geen sprake is. De wet laat aan verweerder een discretionaire bevoegdheid om te kiezen voor een (reparatoir) handhavingsalternatief. Verweerder legt volgens het eigen beleid in beginsel een last onder dwangsom op in gevallen waarin herstel van de normschending mogelijk is. Daarnaast zet hij ook in op een meer informele aanpak om tot normconform handelen te komen. Buiten de bezwaarprocedure om zal verweerder een normoverdragend gesprek voeren met de politie. In het verweerschrift heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat nader onderzoek naar de geconstateerde overtreding nodig was (geweest). Met de gevraagde sanctie kan volgens verweerder echter niet zinvol worden ingegrepen. Het opleggen van een boete draagt niet bij aan het toezicht op de politie. Een boete is bedoeld als bestraffing. Een informeel traject is volgens verweerder in dit geval geschikter, maar dat wijst niet op vooringenomenheid, zoals eiser stelt. Ook is geen sprake van strijd met unierecht. Het inzetten van middelen als informeel handhavingstraject is in overeenstemming met de beginselen van unierecht.

26. De rechtbank stelt vast dat verweerder ten tijde van het bestreden besluit heeft vastgesteld dat er sprake is van een overtreding van artikel 32, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wpg. Niet is in geschil dat verweerder nog niet over alle voor deze overtreding relevante informatie beschikte. Dit heeft verweerder ter zitting bevestigd: er was nog nader onderzoek nodig naar de overtreding. Toch heeft verweerder bij het bestreden besluit al afgezien van het opleggen van een boete. Ter zitting heeft hij deze keuze toegelicht en gesteld dat het slechts ging om een administratieve overtreding en dat het opleggen van een boete volgens zijn vaste gedragslijn een zogenaamd ‘ultimum remedium’ is. Verder wordt bij een dergelijke overtreding betrokken of het gaat om opzet en of er sprake is van recidive. De rechtbank constateert dat verweerder deze afweging niet heeft gemaakt bij het bestreden besluit en hij deze afweging waarschijnlijk ook, bij gebrek aan informatie, bij het bestreden besluit nog niet kon maken. Verweerder heeft bij het bestreden besluit alleen toegelicht dat hij in beginsel voor overtredingen als deze een last onder dwangsom zou kunnen opleggen, maar in voorkomende gevallen ook kan kiezen voor de informele aanpak, in dit geval een normoverdragend gesprek. Waarom de keuze niet op een boete is gevallen, heeft verweerder dus niet gemotiveerd, terwijl in het verweerschrift staat vermeld dat met een boete niet zinvol kon worden ingegrepen.

Eisers verzoek is nu juist om de korpschef een boete op de leggen vanwege onrechtmatige gegevensverstrekking. Verweerder moet op basis van dat verzoek in elk geval globaal onderzoek doen naar de gestelde overtreding. Daar waar hij, zoals hier, een overtreding vaststelt, moet duidelijk zijn waarom hij desondanks geen gebruik maakt van de mogelijkheid om een boete op te leggen. Daarbij zal verweerder, in het kader van deze handhavingsprocedure, moeten beschikken over alle benodigde informatie om tot zijn keuze te komen. Verweerders handelwijze gaat uit van een onjuiste volgorde: zonder motivering wordt op voorhand al afgezien van het opleggen van een boete, waarna verweerder vervolgens alsnog informatie verzamelt en tot een vorm van gestelde handhaving overgaat buiten de handhavingsprocedure om. Verweerder heeft ter zitting ook gezegd dat gekozen is voor een gesprek in plaats van een boete, omdat er onvoldoende informatie was. Hiermee handelt verweerder in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb en het beginsel van ‘fair play’.
Verweerder mag er uiteindelijk wel voor kiezen om geen boete op te leggen, maar niet nadat er voldoende informatie voorhanden is (bijvoorbeeld of het om opzet gaat en er sprake is van recidive) en hij de keuze om niet over te gaan tot een boete in voldoende mate en inzichtelijk toelicht, binnen de handhavingsprocedure die voorligt.
De beroepsgrond van eiser treft doel. Wat hiervan het gevolg moet zijn, zal de rechtbank aan het slot van deze uitspraak overwegen.

27. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder er bij het bestreden besluit geen rekening mee heeft gehouden om ambtshalve onderzoek in te stellen als in de zin van artikel 60 van Pro de Wbp en in het bijzonder om op grond daarvan buiten het verzoek van eiser te treden en bij geconstateerde overtredingen het meest geschikte handhavingsinstrument aan te wenden. Evenmin wordt ingegaan op overtredingen van artikel 75 van Pro de Wbp. Niet is gebleken dat de ambtenaren belast met opsporing van de in artikel 75 van Pro de Wbp omschreven feiten zijn geïnformeerd.

28. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat een verzoek zoals dat van eiser in eerste instantie globaal wordt bekeken. Artikel 60 van Pro de Wbp biedt de mogelijkheid van een diepgravend onderzoek. Een dergelijk onderzoek leidt tot een onderzoeksrapport met een zienswijze. Verweerder kan na een globaal onderzoek besluiten om een onderzoek zoals bedoeld in artikel 60 van Pro de Wbp in te zetten, maar het kan ook gelijk zonder diepgravend onderzoek duidelijk zijn dat er een overtreding is begaan. Dat is het geval geweest in deze situatie. Een nader onderzoek als bedoeld in artikel 60 van Pro de Wbp is niet altijd nodig en wordt dus ook niet ingezet. Er is in dit geval van afgezien, aldus verweerder.

29. De rechtbank ziet niet in waarom in het geval van eiser een onderzoek als bedoeld in artikel 60 van Pro de Wbp noodzakelijk was. Verweerder heeft voldoende toegelicht dat de overtreding van de protocolplicht door de korpschef zonder een dergelijk diepgravend onderzoek kan worden vastgesteld. Het ligt binnen de vrijheid van verweerder om binnen zijn beperkte mogelijkheden, onderzoek te doen. De rechtbank toetst de keuze die verweerder heeft gemaakt terughoudend en ziet geen aanleiding om deze keuze in dit geval onredelijk te vinden. Eiser heeft de beroepsgrond dat er strafbare feiten zijn gepleegd als bedoeld in artikel 75 van Pro de Wbp niet voldoende toegelicht en de rechtbank gaat hier dan ook aan voorbij. De beroepsgrond slaagt niet.

30. Zoals hiervoor is overwogen onder 26 is het bestreden besluit in strijd met de artikel 3:2 en Pro 7:12, tweede lid, van de Awb en het beginsel van ‘fair play’. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder toelichten welke informatie hij heeft vergaard over de overtreding van de protocolplicht en moet hij, in het licht van het verzoek van eiser om een boete, een beslissing op dat verzoek nemen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.

31. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

32. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).

33. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. Praamstra, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 augustus 2016.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.