ECLI:NL:RBMNE:2016:637 - Rechtbank Midden-Nederland - Vernietiging besluit verlenging openbaarheidsbeperking ar...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 15/5105

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 februari 2016 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser,

de minister van Onderwijs, Cultuur, en Wetenschap, verweerder

(gemachtigden: mr. H.C.E. de Kiefte, mr. H.S. Kraai en drs. R.F.A.C.M. van Meijbeek).

Procesverloop

Bij besluit van 17 februari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan het archiefstuk 733613, behorende tot inventarisnummer 457, een beperking aan de openbaarmaking gesteld op grond van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Archiefwet 1995 (AW).

Bij besluit van 31 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder eisers bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 januari 2016. Eiser is ter zitting verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende, door partijen niet betwiste, feiten en omstandigheden. Het archiefstuk 733613 maakt onderdeel uit van het archief van het Kabinet van de Minister-President/ministerie van Algemene Zaken (AZ). In verband met de overbrenging van dit archief naar het Nationaal Archief is bij besluit van 10 februari 2003 (Staatscourant 2003, 42) de openbaarheid van het archiefstuk 733613 met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 1964 voor een termijn van 50 jaar beperkt met het oog op het belang van de Staat of zijn bondgenoten. Deze beperking is komen te vervallen per 1 januari 2015.

2. Op 11 februari 2015 heeft eiser inzage gevraagd in het archiefstuk 733613. Voornoemd archiefstuk was op dat moment niet aanwezig in het Nationaal Archief.

3. In het primaire besluit is een beperking aan de openbaarheid van het archiefstuk 733613 gesteld met het oog op de veiligheid van de Staat en zijn bondgenoten. Deze beperking eindigt op 1 januari 2040. Het primaire besluit is gepubliceerd in de Staatscourant 2015, 5192, en is inwerking getreden op 27 februari 2015. In de toelichting bij het primaire besluit is – voor zover van belang – het volgende opgenomen:

“(…)Onderzoek heeft uitgewezen dat het document(bedoeld wordt: het archiefstuk 733613, toevoeging rechtbank)
informatie bevat over een door de inlichtingendiensten geraadpleegde bron. Openbaarmaking van deze informatie zou in strijd komen met de bronbescherming. Daarom is het noodzakelijk de termijn van de beperking te ‘verlengen’ tot het maximum van 75 jaar. In het kader van de Archiefwet betekent dit dat er alsnog een beperking aan de openbaarheid op grond van artikel 15, tweede lid van de Archiefwet moet worden gesteld.

(…)”.

4. Verweerder heeft aan het bestreden besluit – samengevat – het volgende ten grondslag gelegd. Ten tijde van de overbrenging van het archiefstuk 733613 in februari 2003 is door de minister van AZ verondersteld dat het belang van de Staat en zijn bondgenoten voldoende beschermd zou zijn met een termijn van beperking van de openbaarheid van 50 jaar. In het besluit van 10 februari 2003 is echter voorzien in de mogelijkheid van een herbeoordeling vóór het verstrijken van de termijn van de openbaarheidsbeperkingen, gevolgd door een beslissing hierover door de algemene rijksarchivaris (namens verweerder) in overleg met de minister van AZ. Deze herbeoordeling heeft plaatsgevonden in december 2014. Bij deze herbeoordeling is gebleken dat het archiefstuk 733613 de initialen bevat van een door de inlichtingendiensten geraadpleegde bron en dat daarnaast op gedetailleerde wijze wordt beschreven welke functie de desbetreffende persoon heeft binnen bepaalde organisaties. De combinatie van deze gegevens maakt dat het bij openbaarmaking van het archiefstuk 733613 eenvoudig is om de betrokkene te identificeren. Dit is strijd met het belang van de Staat en zijn bondgenoten omdat daarmee het door de inlichtingendiensten gehanteerde principe van bronbescherming wordt geschonden. Naar aanleiding van één en ander is het inzicht ontstaan dat de oorspronkelijke termijn van de openbaarheidsbeperkingen van 50 jaar te kort was, zodat een verlening van deze beperkingen met 25 jaar nodig was. Dit nieuwe inzicht is een omstandigheid als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de AW. Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit onder meer gemotiveerd dat gedeeltelijke of geanonimiseerde openbaarmaking van het archiefstuk 733613 niet mogelijk is.

5. Ter onderbouwing van zijn beroep heeft eiser ten eerste aangevoerd dat de AW geen juridische basis biedt voor een verlenging van de termijn van de openbaarheidsbeperkingen die bij de overbrenging van archiefbescheiden zijn gesteld, tenzij zich na het tijdstip van die overbrenging omstandigheden hebben voorgedaan die op het moment van overbrenging niet bekend waren. Daarvan is in de onderhavige zaak geen sprake aangezien ten tijde van de overbrenging de inhoud van het archiefstuk 733613 bekend was en zorgvuldig is beoordeeld, hetgeen heeft geleid tot een openbaarheidsbeperking voor de duur van 50 jaar. De mogelijkheid van herbeoordeling die is gecreëerd in het besluit van 10 februari 2003 is in strijd met de wet. Eiser heeft bij het voorgaande verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 september 2015 (ECLI:NL:RBGEL:2015:5656). Ten tweede heeft eiser gesteld dat het archiefstuk 733613 op 11 februari 2015, de dag dat hij om inzage vroeg, openbaar was en derhalve aan hem ter inzage had moeten worden gegeven. Het besluit waarin de termijn was verlengd naar 75 jaar was toen immers nog niet genomen en het besluit heeft geen terugwerkende kracht, aldus eiser. Ten derde heeft eiser betwist dat gedeeltelijke of geanonimiseerde openbaarmaking van het archiefstuk 733613 niet mogelijk zou zijn. Ter onderbouwing hiervan heeft eiser verwezen naar de door hem overgelegde uitspraak van de rechtbank Arnhem van 4 februari 2010 (zaaknummer AWB 09/2412, niet gepubliceerd). Eiser heeft in dit verband voorts een aantal archiefstukken opgesomd die volgens hem onder geheimhouding zijn overgebracht en nadien gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt en bij het Nationaal Archief gedeeltelijk ter inzage zijn gelegd. Eiser heeft zich ten vierde op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte de Minister van AZ, zijnde een belanghebbende, niet heeft uitgenodigd voor de hoorzitting waarop eiser is gehoord. Ten slotte heeft eiser verzocht om verweerder te veroordelen in de proceskosten.

6. Verweerder heeft in zijn verweerschrift d.d. 2 november 2015 aangevoerd dat hij bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 september 2015 en heeft de rechtbank verzocht de behandeling van het onderhavige geschil aan te houden totdat door de ABRvS op dat hoger beroep zal zijn beslist. Voorts heeft verweerder herhaald om welke reden gedeeltelijke of geanonimiseerde openbaarmaking van het archiefstuk 733613 niet mogelijk is en heeft verweerder gemotiveerd verweer gevoerd tegen eisers stellingen ten aanzien van het gelijktijdig horen in bezwaar en op diens verzoek om een proceskostenveroordeling.

7.1.

Op 10 december 2015 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend. In dit verweerschrift en ter zitting heeft verweerder uiteengezet dat na overbrenging naar een archiefbewaarplaats de archiefbescheiden naar inhoud onveranderlijk zijn. De omstandigheden zoals bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de AW kunnen dus naar hun aard geen betrekking hebben op inhoudelijke veranderingen, maar uitsluitend op omstandigheden waardoor bekend wordt dat ten onrechte geen beperking aan de openbaarheid is gesteld, zoals bijvoorbeeld door raadpleging, gebruik, een nader onderzoek of nieuwe wetgeving. In dit verband is volgens verweerder van belang dat ten tijde van de overbrenging van inventarisnummer 457, waartoe het archiefstuk 733613 behoort, geen inventarisatie en/of beoordeling op documentniveau heeft plaatsgevonden. Daartoe bestaat ook geen wettelijke verplichting. Evenmin bestaat een verplichting om archiefbescheiden op documentniveau toegankelijk te maken en te houden. Het is dus verklaarbaar dat de informatie waar het in deze zaak om draait door zowel de toenmalige zorgdrager (de Minister van AZ/minister-president) als de rijksarchivaris niet is herkend als een stuk dat een openbaarmakingsbeperking behoefde van 75 jaar in plaats van 50 jaar. Dit is pas duidelijk geworden bij de herbeoordeling in december 2014, waarna het besluit tot verlenging van meergenoemde termijn is genomen. Verweerder heeft bij het voorgaande verwezen naar artikel 9, derde lid, van het Archiefbesluit (Ab).

7.2.

Verweerder heeft er voorts op gewezen dat op rijksniveau de zorgdragers vóór overbrenging van archiefbescheiden (in casu de minister van AZ/minister-president) niet dezelfde zijn als de zorgdrager ná overbrenging, te weten verweerder (de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen). De zorgdragers vóór overbrenging hebben dan ook niet de bevoegdheid om ná de overbrenging nog te beschikken over de overgebrachte archiefbescheiden en om ter zake van deze archiefstukken besluiten te nemen. Dit leidt ertoe dat de zorgdrager vóór overbrenging niet de bevoegdheid heeft om een eenmaal genomen besluit tot het vaststellen van beperkingen van de openbaarheid te wijzigen of ter zake een nieuw besluit te nemen. Eventuele later geconstateerde misstanden en vergissingen en dergelijk kunnen uitsluitend met toepassing van artikel 15, tweede lid, van de AW worden hersteld. Deze wetsbepaling is daarom in de visie van verweerder te beschouwen als een hardheidsclausule om in voorkomende gerechtvaardigde gevallen, waarin het algemeen belang zulks dringend vereist, alsnog de openbaarheid te kunnen beperken. Ten slotte heeft verweerder aangevoerd dat eisers verwijzing naar andere, gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten niet op gaat omdat op de desbetreffende documenten artikel 15, zevende lid in samenhang met het vijfde lid, van de AW van toepassing is. Dat is in de onderhavige zaak echter niet aan de orde, aldus nog steeds verweerder.

8. De rechtbank overweegt als volgt. In artikel 15, eerste lid, van de AW is bepaald dat bij de overbrenging van archiefbescheiden door de zorgdrager, na advies van de beheerder van de archiefbewaarplaats, slechts beperkingen aan de openbaarheid kunnen worden gesteld voor een bepaalde termijn en met het oog op (a) de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, (b) het belang van de Staat of zijn bondgenoten of (c) het anderszins voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Op grond van Artikel 15, tweede lid, van de AW kan de zorgdrager ten aanzien van de in de archiefbewaarplaats berustende bescheiden, na de in het eerste lid bedoelde overbrenging, niet alsnog beperkingen als bedoeld in het eerste lid stellen, tenzij zich na het tijdstip van overbrenging omstandigheden hebben voorgedaan die, waren zij op dat tijdstip bekend geweest, tot het stellen van beperkingen aan de openbaarheid ingevolge het eerste lid zouden hebben geleid.

9. Partijen verschillen van mening over de vraag of het voortschrijdend inzicht bij verweerder, dat voor het archiefstuk 733613 een beperking van de openbaarheid geboden is van 75 jaar, een omstandigheid is als wordt bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de AW.

10. Uit de Memorie van Toelichting bij artikel 15 van Pro de AW (Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 22 866, nr. 3, blz. 9 en 28) blijkt dat deze wetsbepaling inhoudelijk overeenkomt met de regeling in de artikelen 7a en 7b van de Archiefwet 1962 (AW 1962). Verwezen wordt naar de Memorie van Toelichting bij die wetsartikelen (Kamerstukken II, vergaderjaar 1986-1987, 19859, nr. 3, blz. 11-13). Hierin is – voor zover thans van belang – het volgende opgenomen:

“(…)

b. Afstemming van de Archiefwet 1962 op de WOBWet openbaarheid van bestuur, toevoeging rechtbank).

De op grond van de Archiefwet naar een archiefbewaarplaats overgebrachte bescheiden zijn in het algemeen stukken ouder dan 50 jaar, dan wel eerder krachtens art. 19 van Pro het Archiefbesluit overgebrachte stukken. De doelstelling van de openbaarheid in het kader van de archiefwetgeving is gelegen in de beschikbaarheid ten behoeve van historisch onderzoek. Dit noopt tot een mate van openbaarheid die zeker niet minder mag zijn dan die van de WOB. Integendeel, de Archiefwet dient een nog grotere mate van openbaarheid van overheidsdocumenten te verzekeren dan aanwezig is in de fase waarin de stukken nog betrekking hebben op het actuele doen en laten van de overheid.

(…)

Voor wat betreft de afstemming van de Archiefwet 1962 en de WOB op het punt van de aan de openbaarheid te stellen beperkingen werd in het kader van de uitvoering van de motie-Van der Sanden in mei 1981 advies gevraagd aan de Archiefraad over een concept-wetsvoorstel, dat was gebaseerd op de voorstellen van de Commissie Nota Archiefbeleid. Kernpunt van dit concept was het voorstel de gronden voor beperking van de openbaarheid in beide wetten geheel gelijk te maken. De Raad acht blijkens zijn advies van 18 december 1981, nr. 235, de aanpassing van de Archiefwet 1962 aan de algemene regeling van de WOB slechts verantwoord, indien deze leidt tot een grotere openbaarheid dan de Archiefwet 1962 thans reeds mogelijk maakt. De Archiefwet 1962 voorziet in artikel 7 in Pro de mogelijkheid tot het stellen van beperkingen aan de openbaarheid van archiefbescheiden. De beperking is bij de overbrenging ongeclausuleerd mogelijk. Na de overbrenging kan zij alleen worden ontleend aan het niet nader gedefinieerde criterium «wanneer het algemeen belang dit dringend vereist», hierna te noemen «algemeen belang».

(…)

(…) moet worden bedacht dat het historisch karakter van het materiaal bij het afwegen van de belangen een extra gewicht legt op het belang van de openbaarheid. Slechts bij uiterste noodzaak zal aan het bijzondere belang dat tot geheimhouding strekt de doorslag kunnen worden gegeven. Voor de volledigheid zij opgemerkt dat een te stellen beperking het resultaat dient te zijn van een toetsing van het te beschermen belang aan het publieke belang van de openbaarheid van de archiefbescheiden. Het individuele belang van eventuele raadplegers speelt geen rol. Met de voorgestelde regeling wordt voldaan aan de verlangens van de Archiefraad naar grotere openbaarheid van archiefbestanden en naar minder vergaande beperkingen daarvan vóór de overbrenging van bescheiden.

(…)”.

11. Uit de hiervoor geciteerde passages uit de Memorie van Toelichting bij de artikelen 7a en 7b van de AW 1962 volgt dat het uitgangspunt van de AW is dat archiefbestanden zoveel mogelijk openbaar dienen te zijn. Slechts op bijzondere gronden, die thans limitatief zijn opgesomd in artikel 15, eerste lid, van de AW, is beperking van die openbaarheid mogelijk. Deze beperkingen kunnen in beginsel alleen worden gesteld bij de overbrenging van archiefbescheiden. Dit lijdt slechts uitzondering indien zich ná het tijdstip van overbrenging omstandigheden hebben voorgedaan, die ten tijde van de overbrenging zouden hebben geleid tot beperkingen aan de openbaarheid als ze op dat tijdstip bekend zouden zijn geweest.

12. In de onderhavige zaak is reeds afgeweken van het uitgangspunt van de openbaarheid door bij de overbrenging van het archiefstuk 733613 daaraan een beperking van de openbaarheid vast te stellen voor de duur van 50 jaar. Volgens verweerder is het archiefstuk 733613 ten tijde van de overbrenging niet afzonderlijk beoordeeld en is om die reden niet onderkend dat voor dit archiefstuk een langere beperking van de openbaarheid noodzakelijk was. De omstandigheden die ertoe hebben geleid dat deze termijn is verlengd tot 75 jaar, zijn erin gelegen dat nader onderzoek heeft uitgewezen dat de inhoud van het archiefstuk makkelijk te herleiden is tot een specifieke persoon. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser in dit verband terecht aangevoerd dat de inhoud van het archiefstuk 733613 op zichzelf niet is veranderd. De omstandigheden als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de AW kunnen dus alleen daarin zijn gelegen dat verweerder in 2014 alsnog onderzoek ‘op documentniveau’ heeft verricht. Eén en ander leidt echter ten hoogste tot de slotsom dat verweerder ten tijde van de overbrenging onzorgvuldig heeft gehandeld dan wel dat er een vergissing is begaan door toentertijd zonder nader onderzoek naar de afzonderlijke archiefstukken (ook) aan het archiefstuk 733613 een beperking van de openbaarheid te stellen van 50 jaar in plaats van 75 jaar. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan aan de voorwaarde van artikel 15, tweede lid, van de AW. De ruimere uitleg van dit wetsartikel die verweerder heeft bepleit, verdraagt zich niet met het in rechtsoverweging 11 genoemde beginsel van openbaarheid. Dat er geen wettelijke verplichting bestaat om bij de overbrenging onderzoek ‘op documentniveau’ uit te voeren, maakt het voorgaande niet anders.

13. Reeds op grond van het voorgaande is het beroep gegrond. Partijen verschillen echter ook van mening over de vraag of op 11 februari 2015 aan eiser in beginsel inzage had moeten worden verstrekt in het archiefstuk 733613 omdat dat archiefstuk op dat moment openbaar was. Verweerder heeft zich ter zake hiervan op het standpunt gesteld dat op 11 februari 2015 het verzoek om verlenging reeds was ontvangen, zodat het niet in de rede lag om op dat moment inzage te verstrekken in het archiefstuk.

14. Op grond van artikel 3:40 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) treedt een besluit niet in werking voordat het is bekendgemaakt. Dit betekent dat de rechtsgevolgen van een besluit niet kunnen intreden voordat het besluit bekend is gemaakt. In de onderhavige zaak is de termijn van beperking van de openbaarheid van het archiefstuk 733613 verstreken op 31 december 2014. Het besluit waarin de termijn werd verlengd tot 75 jaar was op 11 februari 2015 nog niet genomen, maar dateert van 17 februari 2015, is op 26 februari 2015 gepubliceerd in de Staatscourant en op 27 februari 2015 in werking getreden. Naar het oordeel van de rechtbank is het rechtsgevolg van het primaire besluit, te weten de beperking van de openbaarheid van het archiefstuk 733613 voor een termijn van 75 jaar, pas ingetreden op 27 februari 2015. Aan dit besluit is geen terugwerkende kracht verleend. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het archiefstuk 733613 op 11 februari 2015 openbaar was, zodat eiser in beginsel inzage had moeten worden verstrekt in dit archiefstuk. Aan de vraag of het al dan niet in de rede lag om inzage te verstrekken, komt in dit verband geen betekenis toe.

15. Ook op grond van hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 13 en 14 moet het beroep gegrond worden verklaard. Een bespreking van de overige beroepsgronden kan achterwege blijven. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Op grond van artikel 1 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) komen de verletkosten voor vergoeding in aanmerking. Eiser heeft deze kosten begroot op € 125,- (reistijd en tijd ter zitting). De rechtbank leidt uit het door eiser ter terechtzitting ingediende formulier proceskosten af dat eiser voor het bijwonen van een zitting een tarief van € 100,- per uur hanteert. Zonder nadere onderbouwing, die ontbreekt, moet echter worden geoordeeld dat eiser met deze enkele vermelding van zijn uurtarief de hoogte van zijn verletkosten niet met gegevens of bescheiden heeft onderbouwd. Met inachtneming van de uitspraak van de ABRvS van 21 maart 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV9511) bepaalt rechtbank daarom de door verweerder te vergoeden verletkosten op € 8,75 (1 ¼ uur x het minimumbedrag ad € 7,- per uur).

18. Voor wat betreft de door eiser in de bezwaarfase gemaakte kosten overweegt de rechtbank als volgt. Eiser heeft in totaal een bedrag van € 1.075,- opgevoerd aan proceskosten in de bezwaarfase. Deze kosten hebben blijkens de bijlage bij het formulier proceskosten betrekking op het indienen van een bezwaarschrift (5 uur à € 95,-, in totaal een bedrag van € 475,-) en op het bijwonen van de hoorzitting (6 uur à € 100,-, in totaal € 600,-). Verweerder heeft een bedrag van € 980,- reeds aan eiser vergoed. Eiser heeft de rechtbank verzocht verweerder te veroordelen in de vergoeding van het restantbedrag ad € 95,-. De rechtbank overweegt dat eiser ook de proceskosten in bezwaar niet nader met gegevens of bescheiden heeft onderbouwd, zodat hij slechts in aanmerking komt voor vergoeding van een bedrag van (11 uur à € 7,-- per uur) € 77,-. Nu verweerder reeds een bedrag van € 980,- aan eiser heeft vergoed, ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder te veroordelen tot betaling van het restantbedrag van € 95,-.

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van het afschrift van deze
uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze
uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 8,75.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.G. Nicholson, rechter, in aanwezigheid van
mr. J. Habermann, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2015.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.