ECLI:NL:RBMNE:2016:7438 - Rechtbank Midden-Nederland - Bestuursrechtelijke toetsing aanvraag vervangende nieuwbo...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 16/1404

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2016 in de zaak tussen

Stichting Protestants Christelijk Onderwijs Utrecht, te Utrecht, eiseres
(gemachtigden: J.C. Broekhuis mr. J.B.M. Veenhuys),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder

(gemachtigde: mr. H.P. de Keijzer).

Procesverloop

Bij besluit van 18 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag voor de bekostiging van een onderwijsvoorziening afgewezen.

Bij besluit van 8 juni 2015 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

Het beroep met zaaknummer UTR 15/3701 is behandeld ter zitting van 9 november 2015. Verweerder heeft na de zitting zijn besluit van 8 juni 2015 ingetrokken en heeft toegezegd opnieuw op het bezwaar te beslissen. Eiseres heeft haar beroep ingetrokken.

Bij besluit van 28 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres opnieuw ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 september 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Tevens was voor eiseres aanwezig [A] , werkzaam als beleidsmedewerker onderwijshuisvesting bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

2. De rechtbank acht het volgende van belang voor de behandeling van het beroep.
Basisschool [naam basisschool] is sinds 1999 gehuisvest op de [adres] te [vestigingsplaats] en sinds 2001 ook op de locatie [adres] te [vestigingsplaats] . Deze laatste locatie is de hoofdlocatie. De locatie [straatnaam] is een tijdelijke discolocatie, waarmee ruimtegebrek in het hoofdgebouw van de school wordt opgevangen. De locatie [straatnaam] is gehuisvest in een gebouw dat wordt omschreven als “schoolwoningen”: het zijn woningen die zijn omgebouwd tot school.

3.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de voorziening aan de [straatnaam] niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen om goed onderwijs te kunnen geven en zij heeft op 29 januari 2014 daarom een aanvraag gedaan voor nieuwe huisvesting. Verweerder heeft die aanvraag aanvankelijk opgevat als een aanvraag voor permanente uitbreiding. Het toetsingskader voor uitbreiding is te vinden in de Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs 2012 (de Verordening), bijlage I, deel A onder punt 1.3. Omdat eiseres niet aan de daar genoemde criteria voldoet, is de aanvraag afgewezen.
Ter zitting van 9 november 2015 is gebleken dat het eiseres niet gaat om uitbreiding van de locatie, maar om vervanging van de tijdelijke schoolwoningen aan de [straatnaam] in de vorm van vervangende nieuwbouw bij de hoofdlocatie. Hiervoor gelden de voorwaarden van de bijlage I, deel A onder punt 1.2 van de Verordening. Verweerder heeft vervolgens toegezegd om de aanvraag alsnog zo op te vatten als eiseres bedoeld heeft en op het bezwaar van eiseres te beslissen. Het besluit op bezwaar van 8 juni 2015 is ingetrokken.

4. Verweerder heeft vervolgens opnieuw op het bezwaar van eiseres beslist en het bezwaar ongegrond verklaard, omdat de noodzaak voor vervangende bouw niet is gebleken. Verweerder heeft zich daarbij gebaseerd op de criteria die zijn neergelegd in de bijlage I, deel A onder punt 1.2 van de Verordening. Daarin staat opgesomd waaruit de noodzaak van vervangende bouw blijkt. De situatie van eiseres voldoet daar, aldus verweerder, niet aan. De voorziening is daarom afgewezen op grond van 100, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet op het primair onderwijs (Wpo). Er is verder onderzoek gedaan naar het voorstel van eiseres om de geplande nieuwbouw eerder dan in de gemeentelijke planning is voorzien, te realiseren. Dit voorstel is financieel niet haalbaar, volgens verweerder. Tot slot heeft verweerder verwezen naar artikel 100, eerste lid, sub e, van de Wpo en overwogen dat de gevraagde voorziening ook wordt geweigerd omdat er binnen het vastgestelde kostenplafond geen financiële ruimte is voor de gevraagde voorziening.

5. Verweerder heeft de vervangende nieuwbouw dus geweigerd op grond van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder b, c en e van de Wpo. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat de weigeringsgronden van artikel 100, eerst lid, aanhef en onder c en e, van de Wpo in dit geval niet ten grondslag hadden mogen worden gelegd aan het bestreden besluit en dat hij die weigeringsgronden laat vallen. Verweerder heeft de weigeringsgrond van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wpo wel gehandhaafd. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting erkend dat de locatie [straatnaam] niet ideaal is, maar dat deze locatie wel voldoet aan alle vereisten. De urgentie om op dit moment over te gaan tot nieuwbouw ontbreekt, omdat de school niet in slechte bouwkundige staat verkeert. Verweerder wil uiteindelijk ook vervangende nieuwbouw en heeft de nieuwbouw om die reden gepland in 2022.

6. De rechtbank stelt vast dat nu verweerder een deel van zijn motivering heeft laten vallen, alleen nog de weigeringsgrond van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wpo aan het bestreden besluit ten grondslag ligt. Dit artikel verwijst naar artikel 102, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wpo en de Verordening. Verweerder heeft niet toegelicht – ondanks dat hiernaar ter zitting expliciet is gevraagd – waarom hij de gevraagde nieuwbouw weigert op grond dit artikel. Verweerder heeft de bepalingen van de Verordening waaraan hij de aanvraag van eiseres heeft getoetst en heeft vastgesteld dat de locatie aan de [straatnaam] qua aard en omvang aan de vereisten voldoet, niet kunnen aanwijzen. De motivering van verweerder dat de school van eiseres niet in slechte bouwkundige staat verkeert, past niet bij de ingeroepen weigeringsgrond die de aard en omvang van het gebouw betreft, zoals verweerder – zo blijkt uit het proces-verbaal van de zitting – zelf ook heeft erkend. Een verdere toelichting waarom de locatie aan de [straatnaam] aan de daaraan te stellen vereisten voldoet ontbreekt dan ook. Dit betekent dan ook dat deze weigeringsgrond het bestreden besluit niet kan dragen.

7. Het voorgaande betekent dat het beroep van eiseres gegrond is. De rechtbank zal met het oog op de finale geschilbeslechting onderzoeken wat hiervan het gevolg moet zijn.

8.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit, als ook ter zitting, gesteld dat de kern van de afwijzing erin is gelegen dat het gebouw aan de [straatnaam] niet in een slechte bouwkundige staat verkeert en dat er daarom geen noodzaak bestaat om de aanvraag van eiseres nu al toe te wijzen.

9. De rechtbank stelt vast dat deze motivering weliswaar niet als een afwijzingsgrond in artikel 100, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wpo staat vermeld, maar wel in artikel 100, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wpo, in combinatie met het bepaalde in de bijlage I, deel A onder punt 1.2, aanhef en onder a, van de Verordening. Om een noodzaak tot vervanging aan te nemen moet, zo blijkt uit deze bepaling, sprake zijn van een slechte/matige conditie van het gebouw. Daarvan is in dit geval geen sprake, zo stelt verweerder. Eiseres heeft dit ter zitting ook erkend. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kan stellen dat er op dit moment geen noodzaak is voor nieuwbouw.

10. Eiseres heeft daartegenover gesteld dat het schoolgebouw aan de [straatnaam] niet aan de redelijkerwijs te stellen eisen inzake adequate onderwijshuisvesting voldoet. Het gaat om een tijdelijke dislocatie van de school die niet geschikt is voor onderwijs. Vanwege de toiletblokken in de schoolwoningen is de effectief beschikbare ruimte per klaslokaal slechts 33 m2, in een enkel geval 39 m2 en dat is te weinig. Er is feitelijk geen sprake meer van tijdelijkheid, want de schoolwoningen zijn al 17 jaar in gebruik. De situatie is, aldus eiseres, al jarenlang in strijd met de regelgeving. Ter zitting heeft eiseres betoogd dat de noodzaak om te verbouwen niet alleen gebaseerd mag zijn op de bouwkundige staat van het gebouw, maar dat ook de functionaliteit van de school een rol moet spelen. Hieraan is verweerder ten onrechte voorbijgegaan.

11. De rechtbank heeft begrip voor de wens van eiseres is om op korte termijn tot vervangende nieuwbouw te komen vanwege de beperkte functionaliteit van het gebouw. Echter, op basis van de regelgeving kan zij niet anders dan concluderen dan dat deze geen ruimte biedt om de functionaliteit van het gebouw te betrekken bij de vraag of er een noodzaak tot nieuwbouw bestaat. De bepalingen in de Verordening betreffen in dit verband enkel de bouwkundige staat van het schoolgebouw. Dat de schoolwoningen niet optimaal zijn om onderwijs te geven, wordt door verweerder erkend - en ook de rechtbank neemt dit op basis van de niet betwiste stellingen van eiseres aan - maar dat maakt niet dat daarmee sprake is van urgentie in de zin van de Verordening om op korte termijn tot vervangende nieuwbouw over te gaan. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt daarom niet.

12. Eiseres heeft verder gesteld dat verweerder heeft toegezegd een onderzoek te verrichten naar de mogelijkheid om tot vervangende nieuwbouw te komen. Tot op heden heeft verweerder nagelaten om dat onderzoek te doen. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij er van uitging dat het onderzoek dat verweerder heeft toegezegd zou zien op de bouwkundige staat van het gebouw, de indeling van het gebouw en het toekomstperspectief. Ten onrechte heeft verweerder geen onderzoek gedaan, aldus eiseres.

13.
De rechtbank stelt vast dat eiseres een aanvraag heeft ingediend bij verweerder. In een bestuursrechtelijke aanvraagsituatie, zoals hier aan de orde, ligt de bewijslast in beginsel bij eiseres. Het is dus aan haar om de noodzaak voor vervangende nieuwbouw aan te tonen. Artikel 7, tweede lid, onder c, van de Verordening schrijft voor hoe eiseres de noodzaak voor vervangende nieuwbouw moet onderbouwen. Zij had bij haar aanvraag een bouwkundig rapport moeten voegen, dat is opgesteld door een deskundige. De rechtbank wijst in dit verband op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2096), waarin eveneens is geoordeeld dat de aanvrager de noodzaak voor vervangende nieuwbouw met een deskundigenrapport moet onderbouwen.

Een onderzoek naar de indeling van het schoolgebouw en het toekomstperspectief, zoals eiseres graag had gezien, werpt verder geen ander licht op deze vraag, nu deze aspecten - zoals hiervoor al is overwogen - geen onderdeel uitmaken van het beoordelingskader van verweerder. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.

14. Eiseres heeft verweerder voorgesteld om de nieuwbouw van de locatie [straatnaam] eerder dan in de planning van de gemeente is vermeld, te realiseren, ten koste van een voorziening aan de [straatnaam] (een andere schoollocatie die onder het bestuur van eiseres valt). Het gaat dan om een uitruil van voorzieningen. Verweerder heeft dit onderzocht en deze mogelijkheid bij het bestreden besluit afgewezen, omdat de beoogde uitruil van voorzieningen niet kostenneutraal kan plaatsvinden. Verweerder heeft daaraan toegevoegd dat hij de financiering voor het Meerjarenperspectief Onderhuishuisvesting 2016- 2025 nog niet rond heeft.

15. Eiseres stelt zich in beroep op het standpunt dat verweerder het voorstel om tot een uitruil van voorzieningen te komen niet voldoende heeft gemotiveerd.

16. De rechtbank volgt eiseres niet in dit standpunt. Daargelaten dat de rechtbank niet is gebleken dat verweerder verplicht zou zijn om voorzieningen uit te ruilen, heeft verweerder in het bestreden besluit toegelicht dat het voorstel van eiseres voor haar financieel niet haalbaar is, omdat dit voorstel € 600.000,- aan meerkosten oplevert. Hiermee is naar het oordeel van verweerder in voldoende mate ingegaan op het voorstel tot uitruil van voorzieningen. Eiseres stelt hier alleen tegenover dat verweerders stelling over het ontbreken van financiering van het Meerjarenperspectief Onderwijshuisvesting 2016-2025 niet mag leiden tot een afwijzing van de uitruil. Dit gaat er echter aan voorbij dat verweerder niet verplicht is om voorzieningen uit te ruilen en dat hij heeft toegelicht dat de uitruil niet kostenneutraal kan plaatsvinden. Deze beroepsgrond slaagt niet.

17. Gelet op het feit dat verweerder het bestreden besluit niet voldoende heeft gemotiveerd, wordt dit besluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank ziet echter aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten, omdat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de noodzaak voor de nieuwbouw ontbreekt en de aanvraag dus geweigerd moet worden op grond van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wpo.

18. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, voorzitter, mr. H. Benek en mr. J.L.W. Broeksteeg, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2016.

griffier de voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage met relevante wet- en regelgeving

Artikel 100, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (Wpo):
Een voorziening in de huisvesting wordt slechts geweigerd, indien:
(…)

b. de gewenste voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van de aard en de omvang van de voorzieningen waarover de school reeds beschikt, voor zover deze uit de openbare kas zijn bekostigd, gelet op de normen, bedoeld in artikel 102, eerste lid, onderdeel b,

c. de gewenste voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van de te verwachten ontwikkeling van het aantal leerlingen of onderwijskundige ontwikkelingen, zulks met inachtneming van het bepaalde in artikel 102, eerste lid, onderdelen c en d,

(…)

e. het bekostigingsplafond, bedoeld in artikel 93, niet toereikend is voor de te verstrekken voorzieningen voor scholen als bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, b en c, van dat artikel, of

f. de gewenste voorziening anders dan op grond van de onderdelen b tot en met d niet noodzakelijk is.

Artikel 102, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wpo:
De gemeenteraad stelt bij verordening een regeling vast met betrekking tot de oppervlakte en de indeling van schoolgebouwen.

Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs Gemeente Utrecht 2012
Artikel 7 Inhoud Pro aanvraag; gelegenheid tot aanvullen aanvraag; niet behandelen onvolledige

aanvraag

1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat tenminste::

a. de naam en het adres van de aanvrager;

b. de dagtekening;

c. de naam van de school en, voor zover van toepassing, het gebouw ten behoeve waarvan de voorziening is bestemd;

d. welke voorziening wordt aangevraagd;

e. de onderbouwing van de noodzaak en de omvang van de gewenste voorziening;

f. de geplande aanvangsdatum van uitvoering van de voorziening.

2. In aanvulling op de in het eerste lid vermelde gegevens gaat de aanvraag vergezeld van:

(…)

c. een rapportage waaruit de bouwkundige noodzaak blijkt indien het een voorziening betreft bestaande uit nieuwbouw ter gehele of gedeeltelijke vervanging van een gebouw, uit onderhoud aan een gymnastiekruimte voor basisonderwijs of een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs of uit herstel van een constructiefout. Voor zover het de voorziening herstel van een constructiefout betreft dient een onderbouwde rapportage van een ter zake deskundig adviesbureau te worden bijgevoegd.

Bijlage I, deel A
1.2 Vervangende bouw

De noodzaak van vervangende bouw blijkt uit:

a. het in zo'n slechte/matige conditie zijn van voldoende en voldoende zwaarwegende gebouwelementen volgens de bouwkundige opname als bedoeld in artikel 7, tweede lid onder c, zodat onderhoud en/of aanpassingen geen redelijk resultaat opleveren (in kosten ten opzichte van de levensduurverlenging);

b1. het feit dat de te huisvesten groepen leerlingen aanwezig zijn (of zullen zijn) en dat voor een voor blijvend gebruik bestemde voorziening de prognose, die voldoet aan de vereisten uit bijlage II, aantoont dat gedurende tenminste vijftien jaren deze groepen leerlingen kunnen worden verwacht of

b2. het feit dat de te huisvesten groepen leerlingen aanwezig zijn en dat voor een voor tijdelijk gebruik bestemde voorziening, de prognose, die voldoet aan de vereisten uit bijlage II, aantoont dat gedurende tenminste twee jaren deze groepen leerlingen kunnen worden verwacht en

c. het afwezig zijn van een beschikbaar (komend) en geschikt of geschikt te maken gebouw alsmede van mogelijkheden om door medegebruik binnen 1000 meter hemelsbreed een passende huisvesting voor de school te realiseren. In geval van bijzondere omstandigheden kan het college besluiten af te wijken van deze verwijsafstand.

Verder kan per school maximaal naar twee locaties verwezen worden, waarvan één op uiterlijk 300 meter van het hoofdgebouw.

Daarnaast kan sprake zijn van vervangende bouw als:

a. vervanging per saldo geen meerkosten met zich meebrengt, zulks ter beoordeling van het college;

b. vervanging van een gebouw noodzakelijk is als gevolg van een herschikkingsoperatie;

c. vervanging in verband met ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening noodzakelijk is;

d. vervanging op basis van vastgesteld lokaal onderwijshuisvestingsbeleid noodzakelijk is.

Indien het voor de realisering van de vervangende bouw noodzakelijk is dat het oude gebouw moet worden gesloopt, vindt toekenning van sloopkosten plaats en zal de gemeente zorgdragen voor vervangende tijdelijke huisvesting