Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/1541-T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 10 april 2017 in de zaak tussen
[eiseres] V.O.F., te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.R. Vossen),
en
Achmea Zorgkantoor N.V, thans Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V., verweerder
(gemachtigden: mr. C. Hartman en mr. I. Punt).
Procesverloop
Bij besluit van 3 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft Agis Zorgverzekeringen N.V. het verzoek van eiseres om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Bij besluit van 6 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft Achmea Zorgkantoor N.V. het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 14 september 2015 heeft een enkelvoudige kamer van deze rechtbank het beroep ter zitting behandeld. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger van vof] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. C. Hartmann.
De rechtbank heeft bij brief van 2 november 2015 schriftelijke vragen gesteld aan verweerder. Verweerder heeft een reactie ingediend. Eiseres heeft hierop gereageerd.
Bij brieven van 25 april 2016 heeft de rechtbank per abuis verzocht om toestemming om uitspraak te doen zonder verdere zitting.
Bij brieven van 5 oktober 2016 heeft de rechtbank aan partijen bericht dat het beroep is verwezen naar een meervoudige kamer van deze rechtbank.
Het onderzoek ter zitting bij de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 8 december 2016. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger van vof] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiseres heeft op grond van de Wob verzocht om het volgende:
alle beschikbare informatie omtrent (de aanleiding van) het verzoek van verweerder aan verschillende zorginstellingen, waaronder in ieder geval zorginstelling [zorginstelling] , om opnieuw verantwoording af te leggen over de besteding van het persoonsgebonden budget (pgb) in de afgelopen maanden of jaren, een opgave van de betrokken zorginstellingen en afschriften van brieven die in verband hiermee aan de verschillende zorginstellingen dan wel budgethouders zijn verstuurd (volgens eiseres zou de aanleiding voor dit verzoek zijn dat zorginstellingen vaste bedragen voor de daadwerkelijk geleverde uren zorg in rekening hebben gebracht bij de budgethouders, in plaats van de feitelijke kosten);
informatie over wat verweerder aan de [zorginstelling] heeft meegedeeld over het hanteren van een zogenoemd zorgarrangement, de zienswijze van verweerder hierover en documentatie waaruit blijkt dat verweerder deze werkwijze en facturatiewijze al dan niet heeft goedgekeurd en waarom (volgens eiseres wordt bij de cliënten van een instelling die een zorgarrangement hanteren, zoals de [zorginstelling] , een vast bedrag per week of maand in rekening gebracht voor niet nader geconcretiseerde zorglevering in een zorgwoning en betalen de cliënten de kosten vanuit hun pgb);
informatie over de vraag of verweerder al dan niet ook (cliënten van) de [zorginstelling] heeft verzocht opnieuw verantwoording af te leggen over de besteding van het pgb in verband met het feit dat er vaste bedragen in rekening zijn gebracht en, indien van toepassing, correspondentie met de [zorginstelling] daarover. Indien zulks niet is verzocht, verzoekt eiseres om informatie over de vraag waarom dit zo is en of dit alsnog zal worden gedaan.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het Wob-verzoek van eiseres ziet op informatie die de persoonlijke levenssfeer van de individuele budgethouders raakt. Openbaarmaking van die informatie weegt volgens verweerder niet op tegen het belang van bescherming van de individuele budgethouders. Verweerder heeft het verzoek van eiseres daarom afgewezen op grond van de artikelen 10, eerste lid, aanhef en onder d, en tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit verder op het standpunt gesteld dat er geen algemene beleidsafspraken zijn gemaakt met de [zorginstelling] of andere zorginstellingen. Verweerder heeft verder geen aanleiding gezien om de correspondentie die in individuele gevallen is gevoerd aan eiseres te verstrekken, aangezien het om standaardbrieven gaat.
3. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit niet op alle bezwaren is ingegaan en het besluit daarom niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Eiseres heeft er op gewezen dat niet is verzocht om gegevens van individuele budgethouders, maar om correspondentie tussen verweerder en zorginstellingen, waaronder zorginstelling [zorginstelling] , over het verzoek om opnieuw verantwoording af te leggen over de besteding van pgb’s. Eiseres acht het, mede gelet op het antwoord van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op vragen van Kamerlid Leijten over het pgb, de [zorginstelling] en vastgoed (Kamerstukken II, 2014/15, Aanhangsel, 139), niet aannemelijk dat er geen beleidsafspraken zijn gemaakt met instellingen zoals de [zorginstelling] . Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat verweerder kennelijk een belangenafweging heeft gemaakt, terwijl daar wat betreft de toepassing van artikel 10, eerste lid, van de Wob geen ruimte voor is, en dat verweerder niet nader heeft gemotiveerd waarom de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob van toepassing is, terwijl hiertegen concreet bezwaar is gemaakt.
4. Met de brief van 24 december 2015 heeft verweerder op de schriftelijke vragen van de rechtbank van 2 november 2015 gereageerd. Verweerder heeft voorts vermeld dat eiseres het Wob-verzoek ter zitting bij de enkelvoudige kamer van deze rechtbank heeft gespecificeerd en dat het verzoek eigenlijk is gericht op de brieven die verweerder aan zorginstellingen zou hebben verstuurd waarin de zorginstellingen zouden zijn verzocht opnieuw verantwoording af te leggen over de besteding van pgb’s. Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat deze correspondentie tussen verweerder en zorginstellingen niet bestaat en daarom niet kan worden overgelegd. Verweerder heeft zich alleen gericht tot individuele budgethouders, en niet tot zorginstelling [zorginstelling] . Subsidiair is verweerder van mening dat de gevraagde informatie niet ziet op een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob, omdat het opvragen van stukken bij zorgaanbieders niet voortkomt uit door verweerder gehanteerd beleid. Alleen in het geval van eiseres is verweerder hiertoe overgegaan, omdat eiseres naar aanleiding van een gesprek met verweerder zelf heeft aangegeven informatie te willen aanleveren om voorlopige onderzoeksresultaten te weerspreken, aldus verweerder.
5. Eiseres heeft in reactie hierop aangevoerd dat de door haar gevraagde informatie wel degelijk betrekking heeft op de bestuurlijke taken van verweerder. Het gevraagde ziet immers onder meer op het beleid van verweerder en de wijze waarop dat beleid wordt uitgevoerd. Eiseres betwist voorts dat er geen correspondentie is tussen verweerder en de zorginstellingen. Eiseres weet dat verweerder per e-mail heeft gecorrespondeerd met zorginstelling [zorginstelling] over de verantwoording van pgb’s en dat er een terugbetaling heeft plaatsgevonden. De pgb’s werden door [zorginstelling] beheerd en moeten dus ook door [zorginstelling] zijn terugbetaald. Het kan volgens eiseres niet anders dan dat hierover is gecommuniceerd. Eiseres heeft verder aangevoerd dat verweerder het Wob-verzoek te beperkt heeft opgevat. Het gaat eiseres niet alleen om de correspondentie tussen verweerder en zorginstellingen, maar ook om informatie over zorgarrangementen. Verweerder heeft eiseres verweten dat zij de geleverde zorg zou hebben gefactureerd op basis van een planning vooraf in plaats van de feitelijk geleverde zorg. Volgens eiseres werken meer zorginstellingen, waaronder de [zorginstelling] , op deze wijze. Gelet op eerdergenoemde Kamervragen van Kamerlid Leijten, waarin wordt gesproken over zorgkantoren en wooninitiatieven, kan het niet anders dan dat verweerder met zorginstellingen heeft gecorrespondeerd over de wijze van verantwoording bij wooninitiatieven en het gedogen van bepaalde verantwoordingen. De stelling van verweerder dat er geen correspondentie met zorginstellingen is, acht eiseres daarom niet geloofwaardig. Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat verweerder zich in deze procedure niet behulpzaam heeft opgesteld en uitsluitend gefocust lijkt te zijn op afwijzing van het Wob-verzoek. Dit is volgens eiseres in strijd met artikel 3, vierde lid, van de Wob.
6. De rechtbank stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat verweerder, Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V., rechtsopvolger is van Achmea Zorgkantoor N.V., die op haar beurt rechtsopvolger is van Agis Zorgverzekeringen N.V.
7. Verweerder is op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) belast met, kort gezegd, het op aanvraag verstrekken van pgb’s. Verweerder is in dat opzicht met openbaar gezag bekleed en moet daarom worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank verwijst in dit kader naar de memorie van toelichting bij de Wlz (Kamerstukken II, 2013/14, 33 891, nr. 3, p. 38). De Wob is zodoende in beginsel op verweerder van toepassing.
8. De rechtbank is van oordeel dat de door eiseres gevraagde informatie moet worden aangemerkt als informatie over een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob. De gevraagde informatie gaat immers over de werkwijze van verweerder met betrekking tot het verstrekken van pgb’s en het in verband daarmee beoordelen en controleren van pgb-aanvragen. Alle handelingen die verweerder in dit kader verricht, waaronder ook de correspondentie die hij hierover met derden voert, hebben betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid. Dat, zoals verweerder heeft aangevoerd, het geen beleid is om zorginstellingen te benaderen, maakt dit niet anders. Het begrip “bestuurlijk” moet immers ruim worden opgevat en houdt in: het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het betreft derhalve zowel het externe optreden van verweerder, als de interne organisatie. De rechtbank verwijst in dit kader naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), bijvoorbeeld de uitspraken van 3 oktober 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BB4735) en 9 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:659).
9. Wat betreft de omvang van het Wob-verzoek is de rechtbank van oordeel dat eiseres terecht heeft aangevoerd dat verweerder het Wob-verzoek te beperkt heeft opgevat. Verweerder heeft in zijn brief van 24 december 2015 vermeld dat hij uit de toelichting van eiseres tijdens de zitting bij de enkelvoudige kamer heeft begrepen dat het verzoek zich eigenlijk richt op de brieven die verweerder aan de zorginstellingen zou hebben toegezonden over het opnieuw verantwoorden van de besteding van pgb’s. Gelet op het Wob-verzoek van eiseres, zoals weergegeven onder 1, alsook op hetgeen eiseres hierover heeft aangevoerd, acht de rechtbank deze stelling van verweerder onjuist. Zoals eiseres heeft aangevoerd, betreft de correspondentie aan zorginstellingen over het opnieuw verantwoorden van de besteding van pgb’s slechts een onderdeel van het Wob-verzoek. Het Wob-verzoek ziet daarnaast ook op (interne en externe) documenten over de [zorginstelling] , het gebruik van zorgarrangementen en het hanteren van vaste bedragen in plaats van feitelijke kosten. Verweerder heeft dit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderkend. In zoverre is sprake van een gebrek.
10. Wat betreft de correspondentie met de zorginstellingen over het verzoek opnieuw verantwoording af te leggen over de besteding van pgb’s, overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder heeft ter zitting bij de meervoudige kamer, in aanvulling op zijn stelling dat er geen correspondentie is met zorginstellingen omtrent het verzoek om opnieuw verantwoording af te leggen over de besteding van pgb’s, toegelicht dat er wel contact is geweest met zorginstelling [zorginstelling] , maar dat [zorginstelling] daarbij optrad als gemachtigde voor een budgethouder. Er is geen contact geweest met [zorginstelling] in de hoedanigheid van zorginstelling. Verweerder heeft ook verklaard dat het zijn taak is om pgb-aanvragen van individuele budgethouders te controleren en hij zich daarom in het algemeen richt tot de individuele budgethouder, en niet tot de zorginstelling. Gelet hierop, alsook op de positie van verweerder binnen het kader van de Wlz, acht de rechtbank het geloofwaardig dat verweerder, anders dan de correspondentie met eiseres, niet beschikt over correspondentie over de besteding van pgb’s met zorginstellingen in hun hoedanigheid van zorgaanbieder. Hoewel eiseres in deze procedure verschillende keren heeft aangekondigd met nader bewijs te zullen komen dat dit anders is, heeft eiseres het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. In zoverre slaagt het beroep niet.
11. Ten aanzien van de overige onderwerpen van het Wob-verzoek, waaronder de [zorginstelling] en het hanteren van een zorgarrangement, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft ter zitting bij de meervoudige kamer verklaard dat de [zorginstelling] een zogenoemd wooninitiatief zijn, waar gemeenschappelijke ruimtes zijn waar alle budgethouders gebruik van maken. Daarbij is moeilijk vast te stellen welk gedeelte van de geleverde zorg aan welke budgethouder moet worden toegekend. Daarom geldt er een aparte werkwijze. Verweerder heeft desgevraagd verklaard dat er geen correspondentie met de [zorginstelling] aanwezig is. Ook is er voor de medewerkers van verweerder geen werkbeschrijving aanwezig waarin is vermeld hoe pgb-aanvragen van budgethouders van de [zorginstelling] moeten worden beoordeeld. Volgens verweerder blijkt uit de wet- en regelgeving, jurisprudentie en het hiervoor bedoelde antwoord op de Kamervragen hoe de medewerkers van verweerder hier mee om moeten gaan. Verweerder heeft ook verklaard dat er voorwaarden gelden om te worden aangemerkt als wooninitiatief en dat landelijk is afgestemd dat de [zorginstelling] een wooninitiatief zijn. Volgens verweerder is het goed voorstelbaar dat hier stukken van zijn. Verweerder heeft verder verklaard dat hij niet geheel kan uitsluiten dat er in het geheel geen stukken beschikbaar zijn over de wooninitiatieven. Zo zouden er bijvoorbeeld e-mails kunnen zijn waarin medewerkers een dossier van een budgethouder van de [zorginstelling] bespreken.
12. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank niet aannemelijk dat verweerder in het geheel niet beschikt over documenten met betrekking tot de [zorginstelling] en het hanteren van zorgarrangementen. Gezien het feit dat afstemming heeft plaatsgevonden over het aanmerken van de [zorginstelling] als wooninitiatief, en voor de [zorginstelling] - zoals ook blijkt uit het antwoord op eerder genoemde Kamervragen - een meer algemene verantwoordingswijze geldt, kan het bijna niet anders dan dat hierover documenten bestaan. Ook gelet op het feit dat er Kamervragen zijn gesteld over pgb’s en de [zorginstelling] , acht de rechtbank niet aannemelijk dat er in het geheel geen stukken zijn waaruit blijkt dat hierover, intern dan wel extern, overleg heeft plaatsgevonden. Ook acht de rechtbank niet aannemelijk dat medewerkers van verweerder niet op enige wijze, bijvoorbeeld via een interne richtlijn of werkbeschrijving, zijn geïnformeerd over de manier waarop pgb-aanvragen van individuele budgethouders van de [zorginstelling] moeten worden beoordeeld. Aangezien verweerder bovendien ter zitting heeft verklaard dat niet geheel valt uit te sluiten dat voornoemde documenten bestaan, maar verweerder in het bestreden besluit dan wel anderszins niet inzichtelijk heeft gemaakt of en op welke wijze binnen de organisatie (dan wel, voor zover van toepassing, bij zijn rechtsvoorgangers) naar deze documenten is gezocht, is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar het bestaan van deze documenten. Het standpunt van verweerder dat hij niet beschikt over de verzochte documenten, is dan ook onvoldoende onderbouwd. Ook in zoverre is daarom sprake van een gebrek.
13. Zoals hiervoor onder 9 en 12 is overwogen, is het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand gekomen en niet deugdelijk gemotiveerd en derhalve in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is van oordeel dat dit gebrek zich in beginsel leent voor herstel en ziet dan ook aanleiding om verweerder daartoe de gelegenheid te geven met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. Het herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder (nader) onderzoek doen naar het bestaan van de in de onderdelen 2 en 3 van het Wob-verzoek vermelde stukken, waarbij verweerder inzichtelijk dient te maken op welke wijze dit onderzoek is verricht. Indien uit het onderzoek blijkt dat er stukken aanwezig zijn, dient verweerder deze stukken ofwel alsnog openbaar te maken, ofwel openbaarmaking hiervan gemotiveerd te weigeren. Voor zover van toepassing dient verweerder per document, dan wel per onderdeel van het document, te vermelden welke weigeringsgrond(en) hierop van toepassing is/zijn. Daar waar bij verweerder onduidelijkheid bestaat over het Wob-verzoek, dient verweerder zich te wenden tot eiseres met een verzoek om specificatie. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak. De rechtbank sluit hiermee aan bij de beslistermijn van artikel 6, eerste lid, van de Wob.
14. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder verdere zitting uitspraak doen op het beroep.
15. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, voorzitter, en mr. T. Pavićević en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 april 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.