Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/1116
uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 mei 2017 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
AB Service Midden Nederland B.V. en AB Midden Nederland Uitzend B.V.,te Houten, verzoekers
(gemachtigden: mr. A.P. IJkelenstam en mr. L.J. Wildeboer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Gangabisoen Singh).
Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder AB Service Midden Nederland B.V. gelast om het gebruik van de woning op het adres [adres] (de woning) ten behoeve van een pension vóór 1 april 2017 te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden, onder verbeurte van een eenmalige dwangsom van € 10.000,-. Daarnaast is aan AB Service Midden Nederland B.V. een bestuurlijke boete opgelegd van € 7.500,- wegens het handelen in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 4.1.2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015 (de Huisvestingsverordening).
Verzoekers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij brief van 21 maart 2017 heeft verweerder de begunstigingstermijn voor de last onder dwangsom verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 april 2017. Namens verzoekers is verschenen, [A] , algemeen directeur van AB Service Midden Nederland B.V., bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [B] .
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. Daarnaast is voor het treffen van een voorlopige voorziening in dit stadium (tijdens de bezwaarfase) in beginsel alleen dan aanleiding wanneer het primaire besluit zodanig gebrekkig is dat het in de heroverweging naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet of niet volledig in stand zal kunnen blijven.
2. Het besluit is gericht aan de eigenaar van de woning, AB Service Midden Nederland B.V.. Het verzoek is mede ingediend door AB Midden Nederland Uitzend B.V.. Ter zitting heeft [A] toegelicht dat de in de woning gehuisveste werknemers werkzaam zijn bij AB Midden Nederland Uitzend B.V.. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter vooralsnog geen aanleiding om AB Midden Nederland Uitzend B.V. niet als belanghebbende bij het primaire besluit aan te merken.
3. Ter zitting hebben verzoekers het verzoek ingetrokken voor zover dit betrekking heeft op de opgelegde boete.
4. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is een spoedeisend belang aanwezig, omdat het verzoek is ingediend om verbeurte van de dwangsom te voorkomen.
5. Niet in geschil is dat de woning wordt gebruikt voor de huisvesting van (Poolse) arbeidsmigranten. Op 18 januari 2017 hebben inspecteurs van de afdeling Toezicht & Handhaving van de gemeente Utrecht een controle in de woning uitgevoerd. De bevindingen hiervan zijn neergelegd in een proces-verbaal. Het proces-verbaal vermeldt dat op het adres op dat moment 4 personen wonen en dat uit een verklaring van één van de bewoners en uit een eerder proces-verbaal blijkt dat er soms 8 à 9 personen in de woning verblijven. In dat laatste geval wordt volgens de verklaring van de bewoner een kamer gedeeld. Er staat op dit adres niemand ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP). Volgens de inspecteurs wordt de woning gebruikt als pension/logies en is de woning zonder de vereiste onttrekkingsvergunning niet meer in gebruik als woning.
6. Aan de last onder dwangsom heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het huisvesten van de arbeidsmigranten in strijd is met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, artikel 4.1.2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
7. Op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 4.1.2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening is het verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. De vergunningplicht geldt op grond van artikel 4.1.1. van de Huisvestingsverordening voor woonruimte met een WOZ-waarde lager dan
€ 305.000,-. De woning valt in deze categorie.
8. In beide regelingen is woonruimte omschreven als besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. In de toelichting bij artikel 4.1.2. van de Huisvestingsverordening staat dat onder het onttrekken aan de bestemming tot bewoning wordt verstaan het slopen of het gebruiken voor een ander doel dan permanente bewoning door een huishouden.
In artikel 1.1, onder 12, van de Huisvestingsverordening is het begrip huishouden gedefinieerd als een alleenstaande, of twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren.
In artikel 1.1, onder 12, van de Huisvestingsverordening is het begrip huishouden gedefinieerd als een alleenstaande, of twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren.
9. Verzoekers voeren aan dat geen sprake is van het onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. Onder verwijzing naar de Memorie van Toelichting bij (nu) artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 en een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 april 2011 (ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ3938) stellen verzoekers dat een woonruimte niet aan de bestemming tot bewoning is onttrokken als de woning voor een periode van langer dan zes maanden wordt verhuurd. De huidige bewoners wonen al langere tijd in de woning, variërend van 5 maanden tot enkele jaren. De huidige bewoners hebben zich in maart 2017 alsnog ingeschreven in de BRP, waarvan bewijzen zijn overgelegd.
10. Ter zitting heeft verweerder onder verwijzing naar de toelichting bij de Huisvestingsverordening uiteengezet dat de woning door het huisvesten van arbeidsmigranten aan de bestemming tot bewoning is onttrokken, omdat de arbeidsmigranten geen duurzame huishouding voeren.
11. Ten aanzien van de verwijzing door verzoekers naar de Memorie van Toelichting bij artikel 21 van Pro de Huisvestingswet overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Blijkens het algemeen deel van de toelichting is een onttrekkingsvergunning vereist in het geval een woonruimte aan de woonruimtevoorraad wordt onttrokken bij een functiewijziging van het gebruik en bij gebruik als tweede woning wanneer geen sprake is van inschrijving in wat nu de BRP is. Wanneer de woning wordt gebruikt voor bewoning en de bewoner schrijft zich in dan is er geen sprake van onttrekken. In de artikelsgewijze toelichting is aangegeven dat gemeenten op basis van artikel 21 bijvoorbeeld Pro kunnen sturen op het onttrekken van woningen als tweede woning of vakantiehuis door toeristen. Het omzetten van een gewone woning in een tweede woning kan worden aangemerkt als onttrekking. Gebruik voor (gemeubileerde) verhuur voor een periode van een half jaar of langer niet geldt als onttrekking.
12. Ter zitting heeft [A] toegelicht dat met de arbeidsmigranten een gebruikersovereenkomst is gesloten. Ter zitting is zo’n overeenkomst overgelegd. In deze overeenkomst is bepaald dat: ‘employer provides the employee with use of an undefined sleeping space with shared use of kitchen, bathroom en livingroom’. Deze overeenkomst is afhankelijk gesteld van de niet nader bepaalde duur van de uitzendovereenkomst en bevat dan ook geen bepaling over een verblijf van minimaal een half jaar in dezelfde woning. Het gaat in dit geval niet om het verhuren van een woning voor minimaal een half jaar, maar om het gebruik van slaapplekken in een woning. Van bewoning met een zeker duurzaam karakter, zoals bedoeld in de door verzoekers aangehaalde uitspraak van de rechtbank Amsterdam, is hier bij gebreke van een daartoe strekkende huurovereenkomst en inschrijving in de BRP geen sprake. In die zin gaat de verwijzing naar deze uitspraak niet op. Dat de op dit moment in de woning gehuisveste migranten zich alsnog hebben ingeschreven, doet aan het voorgaande niet af.
13. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat het huisvesten van de arbeidsmigranten in de woning niet valt aan te merken als duurzame/permanente bewoning door een huishouden. Weliswaar verblijven sommige arbeidsmigranten, zoals ook blijkt uit het proces-verbaal, feitelijk voor langere tijd in de woning, maar dit gebeurt niet op basis van een onderliggende (huur)overeenkomst. Van continuïteit in de samenstelling of van onderlinge verbondenheid van de bewoners, anders dan in de hoedanigheid van werknemer van de uitzendorganisatie, blijkt niet. Ook acht de voorzieningenrechter van belang dat nergens uit blijkt van de intentie voor de arbeidsmigranten om voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. De opmerking van verzoekers ter zitting dat de Huisvestingsverordening mogelijk verder gaat dan de Huisvestingswet wanneer wordt uitgegaan van bewoning door een huishouden, leidt vooralsnog niet tot een andere beoordeling, omdat ook de Huisvestingswet gelet op de definitie van woonruimte uitgaat van bewoning door een huishouden.
14. De voorzieningenrechter is van oordeel dat artikel 4.2.1, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening is overtreden. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om daartegen met bestuursdwang op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan dit niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarom van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
15. In het primaire besluit is ingegaan op de mogelijkheid van legalisering. Hierin staat dat als er een aanvraag was ingediend, verweerder het handhavingsbesluit daarop had kunnen afstemmen, maar dat geen onttrekkingsvergunning is aangevraagd. Vaststaat dat geen onttrekkingsvergunning is aangevraagd. Gelet hierop is de voorzieningenrechter met verweerder van oordeel dat geen zicht op legalisatie bestaat. Verzoekers hebben ook geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat verweerder in deze concrete situatie van handhavend optreden zou moeten afzien.
16. Voor zover aan de last onder dwangsom ook ten grondslag ligt dat het gebruik van de woning als pension in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Vleuten”, overweegt de voorzieningenrechter dat de woning is bestemd voor ‘Wonen’. Op grond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan zijn de op de plankaart voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor wonen met de daarbij behorende tuinen en erven en in samenhang daarmee voor de uitoefening van aan-huis-verbonden beroepen of -bedrijven. Volgens verweerder wordt de woning in strijd met het bestemmingsplan gebruikt als pension, terwijl verzoekers van mening zijn dat er in de woning wordt gewoond.
17. Het begrip wonen is niet gedefinieerd in de planregels. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat artikel 13 van Pro de planregels gelezen moet worden in samenhang met het begrip woning dat in artikel 1 is Pro gedefinieerd als een gebouw of een gedeelte van een gebouw, bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding. In het licht van de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (bijvoorbeeld de uitspraken van 26 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY5070 en 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3690) twijfelt de voorzieningenrechter of deze uitleg over het toegestane gebruik in rechte stand kan houden. Ook acht de voorzieningenrechter onvoldoende duidelijk waarom verweerder in dit kader het gebruik van de woning als pension aanmerkt, nu ter zitting is gebleken dat de arbeidsmigranten zelf hun maaltijden verzorgen. Verweerder kan dit in bezwaar nader motiveren.
18. Verzoekers betwisten dat sprake is van het exploiteren van een horecabedrijf. In het primaire besluit staat weliswaar dat een horecabedrijf (pension) wordt geëxploiteerd en dat daarvoor op grond van de Horecaverordening een exploitatievergunning is vereist, maar dit heeft blijkens het besluit, zoals verweerder ter zitting ook heeft bevestigd, niet ten grondslag gelegen aan de last onder dwangsom. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter geen grond om op het aangevoerde in te gaan.
19. De door verzoekers naar voren gebrachte gronden geven de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat het primaire besluit zodanig gebrekkig is dat het in de heroverweging naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet in stand zal kunnen blijven. Het verzoek wordt daarom afgewezen.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. Spelt, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2017.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.