Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 16/389, UTR 16/390, UTR 16/391 en UTR 16/1545
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 april 2017 in de zaak tussen
Sloepdelen B.V., te Amsterdam, eiseres
(gemachtigden: I. de Ploeg, M.F. Cox en mr. M.A. Schricker),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigden: mr. H.P. de Keijzer en F. van Kleef).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: Kanoverhuur Utrecht, te Utrecht (gemachtigden: B.T. Wildschut en N. Sefeld ), en Botenverhuur de Rijnstroom, te Utrecht (gemachtigde: mr. M.M. Breukers ).
Procesverloop
Bij besluiten van 1 september 2015 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan derde-partijen en aan SloepjehurenUtrecht exploitatievergunningen verleend voor elektrische verhuurboten type 2 (fluisterboten).
Bij besluiten van 7 december 2015 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Deze beroepen zijn geregistreerd onder nummers UTR 16/389 (besluit Kanoverhuur Utrecht), UTR 16/390 (besluit Botenverhuur de Rijnstroom) en UTR 16/391 (besluit Sloepjehuren Utrecht).
Bij besluit van 22 september 2015 heeft verweerder een verzoek van eiseres om handhavend optreden jegens derde-partijen en SloepjehurenUtrecht afgewezen.
Bij besluit van 3 februari 2016 heeft verweerder het bezwaar van eiseres hiertegen ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het besluit van 3 februari 2016 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer UTR 16/1545.
Het onderzoek ter zitting van de zaken met nummers UTR 16/389, UTR 16/390 en UTR 16/391 is begonnen op 15 september 2016.
Het onderzoek ter zitting van de zaak met nummer UTR 16/1545 is op 15 september 2016 begonnen en direct geschorst, omdat één lid van de meervoudige kamer, na een verzoek daarom van derde-partij Kanoverhuur Utrecht, te kennen heeft gegeven zich te willen verschonen.
Op 16 maart 2017 is het onderzoek ter zitting voortgezet door een meervoudige kamer in gewijzigde samenstelling. De beroepen zijn gevoegd behandeld. Eiseres, verweerder en derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
In maart 2013 is verweerder een aanbestedingsprocedure gestart voor de exploitatie van fluisterboten in de Utrechtse wateren. De aanbestedingsopdracht is gegund aan eiseres. Op 1 juli 2013 hebben eiseres en verweerder met elkaar een exploitatieovereenkomst gesloten die eindigt op 1 november 2020. Op 14 juli 2015 is de gewijzigde Havenverordening Utrecht in werking getreden. Op grond van artikel 2.4.2 van deze verordening zijn aan derde-partijen en SloepjehurenUtrecht vergunningen verleend voor de exploitatie van fluisterboten in de Utrechtse wateren.
De vraag die partijen met name verdeeld houdt is de vraag of met het sluiten van de exploitatieovereenkomst aan eiseres een exclusief recht is toegekend voor het exploiteren van fluisterboten in de Utrechtse wateren. Eiseres is van mening dat de exploitatieovereenkomst die zij met verweerder heeft gesloten in de weg staat aan het verlenen van exploitatievergunningen aan derden en dat de exploitatieovereenkomst een verplichting inhoudt voor verweerder om handhavend op te treden tegen illegale exploitatie van fluisterboten door derden. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de exploitatieovereenkomst niet in de weg staat aan het verlenen van de exploitatievergunningen aan derden en dat er geen verplichting tot handhaving bestaat.
Op grond van artikel 2.4.2 van de Havenverordening, zoals die luidt met ingang van 14 juli 2015, is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning van het college van burgemeester en wethouders een passagiersschip, verhuurboot (type 1 of 2), rondvaartboot (type 1 of 2) of bedrijfsvaartuig te exploiteren.
Op grond van artikel 4.4.1, eerste lid, van de Havenverordening wordt een vergunning geweigerd in geval van:
a. strijdigheid met de Havenatlas;
b. strijdigheid met een bestemmingsplan dat van kracht geworden is na de ingangsdatum van de Havenatlas;
c. de gestelde voorschriften en/of beperkingen aan de voorafgaande vergunning niet of niet volledig zijn nagekomen.
Het tweede lid bepaalt dat het college een vergunning naast de in het eerste lid genoemde redenen kan weigeren indien dit in het belang is van de goede regeling van de vlotte en veilige doorvaart, de openbare orde, het milieu of dit vanwege de overige doelen van de verordening noodzakelijk is.
Op grond van artikel 4.4.1, eerste lid, van de Havenverordening wordt een vergunning geweigerd in geval van:
a. strijdigheid met de Havenatlas;
b. strijdigheid met een bestemmingsplan dat van kracht geworden is na de ingangsdatum van de Havenatlas;
c. de gestelde voorschriften en/of beperkingen aan de voorafgaande vergunning niet of niet volledig zijn nagekomen.
Het tweede lid bepaalt dat het college een vergunning naast de in het eerste lid genoemde redenen kan weigeren indien dit in het belang is van de goede regeling van de vlotte en veilige doorvaart, de openbare orde, het milieu of dit vanwege de overige doelen van de verordening noodzakelijk is.
Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank concludeert dat de exploitatievergunningen aan derde-partijen en aan SloepjehurenUtrecht op 1 september 2015 zijn verleend conform de op dat moment geldende regelgeving. Dit betekent dat de beroepsgronden van eiseres zich feitelijk richten tegen de gewijzigde Havenverordening zelf. Alleen als eiseres er in deze procedure in slaagt de Havenverordening zelf met succes aan te vechten, kan mogelijkerwijs de conclusie volgen dat de verleende exploitatievergunningen geen stand kunnen houden.
Eiseres heeft onder verwijzing naar de door haar met verweerder gesloten exploitatieovereenkomst een beroep gedaan op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank zal hierna toetsen of eiseres een geslaagd beroep kan doen op deze beginselen. Als uitgangspunt geldt daarbij wel dat een civiele overeenkomst niet snel een democratisch tot stand gekomen algemeen verbindend voorschrift, zoals in dit geval de Havenverordening, aan de kant kan zetten.
In het kader van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel heeft eiseres aangevoerd dat zij erop mocht vertrouwen dat zij een exclusief recht had verkregen op de exploitatie van fluisterboten in de Utrechtse wateren en dat verweerder handhavend op zou treden tegen illegale verhuur door derden. De afspraak tot handhaving maakt immers onderdeel uit van de exploitatieovereenkomst, aldus eiseres.
De rechtbank overweegt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De vraag of daarvan in dit geval sprake is, is een andere dan die naar de uitleg van de exploitatieovereenkomst die tussen eiseres en verweerder is gesloten. Die uitleg is voorbehouden aan de civiele rechter die, met inachtneming van de rechtspraak die is ingezet met het Haviltex-arrest (HR 13 maart 1981, NJ 1981/635) de inhoud en strekking van de exploitatieovereenkomst beoordeelt. Het kan door die verschillende vragen voorkomen dat de civiele rechter bijvoorbeeld wel een bepaalde bedoeling in de overeenkomst leest, terwijl de bestuursrechter oordeelt dat er op datzelfde punt geen concrete, ondubbelzinnige toezegging is.
Wat er ook zij van de strekking van de civiele verhouding tussen partijen, aan eiseres is niet een concrete, ondubbelzinnige toezegging gedaan dat zij een exclusief recht verkreeg op de exploitatie van fluisterboten. Dat eiseres dit impliciet wel uit verschillende stukken en uitspraken heeft afgeleid, is naar het oordeel van de rechtbank zeer voorstelbaar, maar voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is dit onvoldoende. Aan eiseres is evenmin de concrete, ondubbelzinnige toezegging gedaan dat er tot het einde van de looptijd van de exploitatieovereenkomst geen wijziging van regelgeving zou komen die het verlenen van exploitatievergunningen aan derden mogelijk zou maken. Dit is cruciaal, omdat langs deze weg de verlening van de exploitatievergunningen aan derde-partijen en SloepjehurenUtrecht heeft plaatsgevonden. Het enige waarop eiseres mocht vertrouwen is de toezegging dat gehandhaafd zou worden in illegale situaties. Eiseres meent dat sprake is van een illegale situatie, maar dat is omdat zij in feite voorstaat dat haar handhavingsverzoek nu nog wordt beoordeeld naar de feiten zoals ze zich in 2013 en 2014 voordeden en naar de toen geldende regelgeving. Het karakter van een handhaving verzet zich daar echter tegen, omdat daarbij per definitie moet worden bekeken of er een overtreding is die voor de toekomst moet worden bestreden.
9. Het beroep op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel slaagt daarom niet.
10. In het kader van het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft eiseres aangevoerd dat door het verlenen van de vergunningen aan derde-partijen en SloepjehurenUtrecht een zeer ongelijk speelveld is ontstaan. Eiseres moet op grond van de exploitatieovereenkomst voldoen aan een groot aantal voorwaarden en regels. Bovendien betaalt zij jaarlijks een forse afdracht aan verweerder. Derde-partijen en SloepjehurenUtrecht hebben niet met deze voorwaarden te maken en betalen evenmin een afdracht.
10. Zoals hiervoor onder 4 is overwogen moet ook deze beroepsgrond beoordeeld worden als gericht tegen de Havenverordening. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan dus alleen slagen als de ongelijke behandeling besloten ligt in de Havenverordening zelf. De rechtbank oordeelt dat daarvan geen sprake is. Eiseres kan, net als ieder ander, een exploitatievergunning aanvragen op grond van de Havenverordening en deze zal aan haar verleend worden als zij aan de daarin gestelde voorwaarden voldoet. De Havenverordening zelf bevat dus geen bepalingen die een ongelijke behandeling van eiseres opleveren.
10. Wat hiervoor is overwogen, neemt niet weg dat de rechtbank zich kan verplaatsen in de beleving van eiseres dat zij niet gelijk en zelfs oneerlijk wordt behandeld, omdat zij vastzit aan een exploitatieovereenkomst die haar aan meer voorwaarden bindt dan anderen en bovendien een hogere financiële afdracht van haar verlangt. Eiseres zal echter civielrechtelijke stappen moeten ondernemen indien zij niet langer gebonden wil zijn aan deze overeenkomst. Dit laatste geldt ook voor de door eiseres aangevoerde beroepsgronden die gaan over het schenden van uit de exploitatieovereenkomst voortvloeiende verplichtingen door verweerder, zoals de verplichting tot het voeren van overleg met eiseres bij het uitbreiden van het aantal verhuurlocaties en het aanbieden van deze locaties aan eiseres. Beantwoording van de vragen of verweerder onrechtmatig heeft gehandeld jegens eiseres dan wel tekort is geschoten in de nakoming van de exploitatieovereenkomst en of daaruit een recht op schadevergoeding voortvloeit, zijn voorbehouden aan de civiele rechter.
10. De rechtbank overweegt vervolgens dat uit al het voorgaande ook voortvloeit dat er geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering, gelegen in de exploitatieovereenkomst tussen eiseres en verweerder, die aan het verlenen van de vergunningen aan derde-partijen en SloepjehurenUtrecht in de weg stond.
10. Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat verweerder een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt, nu zij onevenredig zwaar wordt getroffen in haar belangen. Zoals hiervoor is overwogen, voldoen de aanvragen van derde-partijen en SloepjehurenUtrecht om een exploitatievergunning aan de voorwaarden. Dit betekent dat verweerder de vergunningen niet mocht weigeren, omdat hij op dit punt geen beleidsvrijheid heeft. Het imperatieve karakter van de regelgeving laat geen ruimte voor een afzonderlijke belangenafweging. De beroepsgrond slaagt niet.
10. De rechtbank concludeert dat verweerder de bezwaren van eiseres tegen de verlening van de vergunningen aan derde-partijen en SloepjehurenUtrecht en het bezwaar tegen de afwijzing van haar handhavingsverzoek terecht ongegrond heeft verklaard.
16. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. G.A. Bouter-Rijksen en mr. R.J. Praamstra leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 april 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.