Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Almere
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 16 / 5409 en UTR 16 / 5420
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2017 in de zaken tussen
[eiser 1] (gemachtigde: mr. J. Zwiers), te [woonplaats] ,
[eiser 2] (gemachtigde: mr. G. Visser), te [woonplaats] ,
tezamen eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad , verweerder
(gemachtigde: mr. A.C.W.M. Maduro).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[vergunninghoudster], vergunninghoudster
[vergunninghoudster], vergunninghoudster
(gemachtigde: mr. M.C. Danel)
Procesverloop
Bij besluit van 19 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het kamergewijs verhuren van de woning op het perceel [adres 1] in [woonplaats] . Aan deze omgevingsvergunning heeft verweerder de voorwaarden gesteld dat er maximaal zes bewoners in de woning mogen wonen en dat er geen overmatige overlast voor de woon- en leefomgeving mag worden veroorzaakt.
Bij besluit van 20 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De beroepen van eisers zijn ter zitting van 24 april 2017 gevoegd behandeld. Eisers zijn verschenen. Eiser [eiser 1] heeft zich laten bijstaan door zijn gemachtigde. Verweerder en vergunninghoudster hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Vergunninghoudster is eigenaresse van de woning en het perceel aan de [adres 1] in [woonplaats] . Eisers zijn eigenaren en bewoners van beide buurtpercelen. Op 3 maart 2016 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend voor het kamergewijs verhuren van de woning op haar perceel. Daarna heeft verweerder de onder “Procesverloop” opgenomen besluiten genomen. Ter zitting is gebleken dat de kamers inmiddels worden verhuurd.
2.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het - kort gezegd - verboden om zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
2.2
Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo geeft een opsomming van de situaties waarin een omgevingsvergunning kan worden verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo staat dat een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik slechts kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
2.3
In artikel 4, van bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een opsomming gegeven van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, waarin een omgevingsvergunning kan worden verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. In het negende lid van artikel 4 staat Pro dat daarvoor binnen de bebouwde kom een omgevingsvergunning kan worden verleend als de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume van het binnen de bebouwde kom gelegen perceel niet worden vergroot.
2.4
Op grond van de plankaart van het geldende bestemmingsplan ‘Boeier-Karveel’ (het bestemmingsplan) ligt op het perceel van vergunninghoudster de bestemming [bestemming]
3.1
Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan, nu de woning vanwege de bestemming [bestemming] volgens de planregels uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden en de aanvraag het kamergewijs verhuren aan zes bewoners betreft. Ook is niet in geschil dat de aanvraag voldoet aan de vereisten van artikel 4, negende lid, van bijlage II, van het Bor. Tussen partijen is wel in geschil of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo neergelegde bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Daarbij spitst het geschil zich toe op de vraag of verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat hij overeenkomstig zijn beleidsregel heeft gehandeld of aanleiding had moeten zien om af te wijken van zijn beleidsregel. Ook is in geschil de vraag of de woning wel geschikt is voor kamerverhuur en of verweerder had moeten onderzoeken of er alternatieven voor de vergunningverlening zijn.
3.2
De rechtbank stelt voorop dat het besluit om aan een activiteit in afwijking van het bestemmingsplan al dan niet medewerking te verlenen een discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft waarbij de rechtbank terughoudend dient te toetsen. De rechtbank verwijst hiervoor bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7700.
3.3
Verweerder heeft ter nadere invulling van zijn bevoegdheid de ‘Beleidsregel kamerverhuur in Lelystad ’ (het kamerverhuurbeleid) vastgesteld. Onder 2.1 van het kamerverhuurbeleid heeft verweerder vermeld dat aanvragen met betrekking tot kamerverhuur in ieder geval inhoudelijk worden getoetst aan het ‘Beleid voor het afwijken van bestemmingsplannen’. Ten aanzien van planschade is in laatstgenoemd beleid opgenomen dat wanneer blijkt dat er sprake is van planschade die door de gemeente moet worden vergoed, dit een reden kan zijn om een aanvraag tot afwijken van een bestemmingsplan af te wijzen.
3.4
Onder 2.2 van het kamerverhuurbeleid heeft verweerder, naast de voorwaarden uit het ‘Beleid voor het afwijken van bestemmingsplannen’, de volgende voorwaarden gesteld aan het toestaan van kamerverhuur in afwijking van het bestemmingsplan:
Er moet sprake zijn van een woning/woonbestemming niet zijnde bedrijfswoningen;
Een pand wordt verkamerd zodanig dat zich maximaal zes bewoners in het pand kunnen huisvesten. Meer dan zes bewoners per kamerverhuurpand is niet toegestaan.
De afstand van het kamerverhuurpand waarop de aanvraag betrekking heeft, dient hemelsbreed minimaal 200 meter gelegen te zijn van een ander kamerverhuurpand, een gesplitste woning of een pand waarvoor reeds een omgevingsvergunning ten behoeve van kamerverhuur c.q. woningsplitsing is aangevraagd of verleend. De afstand wordt bepaald door meting van de afstand tussen de dichtst bij elkaar liggende gevelwanden. De aanvragen worden op volgorde van binnenkomst behandeld.
Ten aanzien van parkeren geldt het volgende: voor kamerverhuurpanden tot en met vijf bewoners gelden geen extra regels. Voor kamerverhuurpanden met zes bewoners geldt dat er minimaal één parkeerplaats op het eigen terrein aanwezig moet zijn of moet worden gerealiseerd. Indien parkeren in deze gevallen niet op het eigen terrein kan plaatsvinden dan dient de aanvrager aan te tonen dat binnen een redelijke loopafstand (circa 100 meter) de parkeerdruk niet boven de 70% uit komt op het maatgevende moment (periode met de hoogste parkeerdruk). De parkeerdruk dient aangetoond te worden door een parkeeronderzoek (uitgevoerd door een onafhankelijke instantie, dan wel door de gemeente). De kosten van dit onderzoek (€ 240 exclusief BTW bij uitvoering door de gemeente, prijspeil 2012) komen voor rekening van de aanvrager en worden apart in rekening gebracht. Als de uitkomst van het parkeeronderzoek negatief is (er is een hogere parkeerdruk aanwezig dan 70%) en er dus een onevenredige belasting van parkeren op de omgeving ontstaat, zal er geen omgevingsvergunning worden verstrekt
3.5
Onder 2.3 van het kamerverhuurbeleid is vermeld dat aan de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.22 van de Wabo aanvullende voorwaarden kunnen worden gesteld. Standaard wordt aan de omgevingsvergunning de voorwaarde gesteld dat er geen overmatige overlast voor de woon- of leefomgeving mag worden veroorzaakt.
4.1
Eiser [eiser 1] voert aan dat verweerder ten onrechte geen onderzoek heeft verricht naar de waardevermindering van de omliggende woningen en het eventuele recht op vergoeding van planschade. Dit terwijl verweerder die plicht wel in zijn beleid heeft opgenomen.
4.2
De rechtbank stelt vast dat in het kamerverhuurbeleid is opgenomen dat indien blijkt dat er sprake is van planschade die door de gemeente moet worden vergoed, dit een reden kan zijn om een aanvraag tot afwijken van een bestemmingsplan af te wijzen. Ten aanzien van de planschade heeft verweerder in zijn brief van 13 april 2016 aan eiser [eiser 1] al meegedeeld dat met de onderhavige vergunningverlening geen sprake is van een zodanige verslechtering van het planologische regime, dat eiser in een significant nadeligere positie komt. Volgens verweerder komen “kleine planologische afwijkingen” in de regel niet in aanmerking voor planschadevergoeding. Eiser [eiser 1] heeft dit niet gemotiveerd betwist, zodat de rechtbank geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat verweerder niet overeenkomstig zijn beleid heeft gehandeld. De beroepsgrond slaagt niet.
5.1
Eisers voeren aan dat niet wordt voldaan aan de in de beleidsregel opgenomen voorwaarde dat de woning hemelsbreed minimaal 200 meter gelegen moet zijn van een ander kamerverhuurpand. Binnen de genoemde afstand bevindt zich aan de [adres 2] het complex [complex] . Dat er sprake is van begeleid wonen, doet volgens eisers niet af aan het feit dat er kamers worden verhuurd. Ter onderbouwing wijzen eisers op een uitdraai van de website van [complex] , waaruit blijkt dat sprake is van drie groepswoningen voor 16 personen in het complex. Verder wordt een gedeelte van het complex op grond van een door verweerder verleende omgevingsvergunning in afwijking van de bestemming gebruikt voor anti-kraak. Ook ten opzichte van dit gedeelte wordt niet voldaan aan de geldende afstandseis, aldus eisers.
5.2
De rechtbank is van oordeel dat, nog daargelaten de vraag of de woning van vergunninghouder op meer dan 200 meter van het complex [complex] aan de [adres 2] is gelegen, verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het betreffende complex niet kan worden aangemerkt als een kamerverhuurpand als bedoeld in het kamerverhuurbeleid. De bestemming die op het perceel aan de [adres 2] rust is ‘Maatschappelijk’. Uit het door verweerder overgelegde emailbericht van 17 augustus 2016 blijkt dat het complex in gebruik is voor dagopvang en woonzorg en dus overeenkomstig de geldende bestemming. Dat de dagopvang en woonzorg binnen het complex - naar eisers stellen - kamergewijs is ingericht, betekent niet dat sprake is van kamerverhuur als bedoeld in het beleid.
Ten aanzien van het gedeelte van het complex dat wordt gebruikt voor anti‑kraak, overweegt de rechtbank dat verweerder daarvoor op 17 juni 2016 een (tijdelijke) omgevingsvergunning heeft verleend. Mocht het ‘anti-kraak wonen’ al aangemerkt moeten worden als kamerverhuur binnen 200 meter, dan kan deze later verleende vergunning niet afdoen aan de onderhavige vergunningverlening van 19 april 2016.
Ten slotte zijn geen bijzondere omstandigheden gesteld of gebleken op grond waarvan verweerder had moeten afwijken van zijn beleid ten aanzien van de afstandseis. De beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eisers voeren ook aan dat niet wordt voldaan aan de in het in het kamerverhuurbeleid opgenomen voorwaarde ten aanzien van parkeren. Volgens eisers is de parkeerdruk binnen en rondom de [adres 1] al beduidend hoger dan 70%. Aan de [adres 1] zijn momenteel maar 24 parkeerplekken beschikbaar voor 34 woningen. Dat kan worden volstaan met één parkeerplaats voor zes bewoners is door verweerder onvoldoende onderbouwd. Volgens eisers is een parkeeronderzoek temeer van belang, nu is gebleken dat de toekomstige bewoners van de woning geen studenten zullen zijn en zij dus waarschijnlijk allemaal een auto zullen bezitten.
6.2
De rechtbank overweegt ten aanzien van het parkeren als volgt. Uit het kamerverhuurbeleid volgt dat verweerder zich voor wat betreft het parkeren heeft gebaseerd op de CROW-normen. Aan kamerverhuurpanden tot en met vijf bewoners worden ten aanzien van parkeren geen aanvullende eisen gesteld, omdat de druk van het parkeren op de omgeving van kamerverhuurpanden tot en met vier bewoners vergelijkbaar wordt geacht met de druk van een gezin. In sommige kamerverhuurpanden zal geen van de bewoners een auto hebben, in andere kamerverhuurpanden wellicht twee of drie. Hetzelfde geldt voor gezinnen. Gezinnen met twee volwassen thuiswonende kinderen zullen soms drie of zelfs vier auto’s hebben, andere gezinnen ‘slechts’ een. Nu er bij gezinnen geen onderscheid wordt gemaakt naar type, heeft verweerder dat ook niet willen doen naar doelgroep kamerbewoners. Bovendien acht verweerder dit nauwelijks te handhaven; kamerbewoners hebben immers vaak tijdelijk en snel woonruimte nodig waardoor de bewoners van een pand vaak zullen wisselen. Bij kamerverhuurpanden met vijf bewoners is verweerder uitgegaan van de gemiddelde parkeerdruk van een gezin volgens de CROW-richtlijnen, te weten 1,8 auto, vermeerderd met de gemiddelde parkeerdruk van een kamer in een kamerverhuurpand, 0,6 auto. Dat komt neer op in totaal 2,4, afgerond twee auto’s per pand. De in het kamerverhuurbeleid opgenomen 100-meter (de rechtbank leest: 200-meter) afstandseis tussen de kamerverhuurpanden (ongeacht het aantal bewoners) zorgt daarbij voor spreiding van die parkeerdruk. Bij kamerverhuurpanden van zes bewoners betekent dat dus 1,8 + 0,6 + 0,6 = drie auto’s per pand. Nu het hierbij dus gaat om gemiddeld drie benodigde parkeerplaatsen, hanteert verweerder de regel dat kamerverhuurpanden van zes bewoners een parkeerplaats op eigen terrein moeten hebben en anders middels een parkeeronderzoek moeten aantonen dat er voldoende parkeerruimte in de omgeving aanwezig is. De rechtbank acht voornoemd beleid niet onredelijk.
6.3
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat wordt voldaan aan de in het kamerverhuurbeleid opgenomen voorwaarde dat voor kamerverhuurpanden met zes bewoners geldt dat er minimaal één parkeerplaats op het eigen terrein aanwezig moet zijn of moet worden gerealiseerd. Uit de vergunningaanvraag blijkt immers dat er één parkeerplaats aanwezig is op het perceel en eisers hebben dit ook niet betwist. Nu wordt voldaan aan de voorwaarde ten aanzien van parkeren, is een onderzoek naar de parkeerruimte in de omgeving niet vereist. In wat eisers naar voren hebben gebracht ziet de rechtbank ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de parkeerdruk aan de [adres 1] dusdanig hoog is dat verweerder in dit specifieke geval van zijn beleid had moeten afwijken. Uit de enkele stelling dat er 24 parkeerplekken zijn voor 34 woningen blijkt, zonder nadere onderbouwing, niet dat de onderhavige vergunning onevenredige gevolgen heeft voor de parkeerdruk. De beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Eisers stellen zich verder op het standpunt dat de vergunningverlening in strijd is met het door verweerder gevoerde beleid omdat op voorhand aannemelijk is dat sprake zal zijn van overmatige overlast gezien het type woning, de gehorigheid van de panden en het type bewoners. Ter zitting hebben eisers toegelicht dat zij reeds overlast hebben ervaren. Het brandalarm is een keer ’s nachts afgegaan zonder dat de bewoners van de woning wisten hoe zij dat uit moesten zetten, bewoners hebben fruit van de bomen van eisers geplukt tijdens hun afwezigheid, eisers kunnen de bewoners op de trap horen lopen, het toilet loopt regelmatig door, er ligt afval van de bewoners in de tuin en de post wordt regelmatig verkeerd bezorgd. Ook heeft de politie er al eens aan te pas moeten komen, aldus eisers.
7.2
De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder niet had mogen overgaan tot vergunningverlening vanwege de vrees voor overlast. Aan de vergunning is overeenkomstig het kamerverhuurbeleid de voorwaarde gesteld dat er geen overmatige overlast voor de woon- en leefomgeving mag worden veroorzaakt. Eisers hebben hun stelling dat overmatige overlast op voorhand kan worden aangenomen, niet aannemelijk gemaakt. De enkele stelling dat kamerbewoners voor (overmatige) overlast zullen zorgen, is daartoe onvoldoende. Verder heeft verweerder opgemerkt dat dat de inspecteur Toezicht van de afdeling dienstverlening tot op heden geen overlast bij de onderhavige woning heeft geconstateerd. Het optreden door de politie op 21 november 2016 had volgens verweerder betrekking op twee inbraken in andere panden aan de [adres 1] en houdt dus geen verband met de onderhavige vergunningverlening. Verder heeft de gemachtigde van vergunninghoudster ter zitting - onbetwist - toegelicht dat door vergunninghoudster in de buurt een flyer is rondgedeeld met daarop haar contactgegevens in geval van overlast. Ook vergunninghoudster heeft daarop geen meldingen van overlast ontvangen. Onder deze omstandigheden is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van, dat verweerder niet heeft gehandeld overeenkomstig zijn eigen beleid of dat hij vanwege onevenredige benadeling van de belangen van eisers van vergunningverlening door (overmatige) overlast had moeten afzien. De beroepsgrond slaagt niet.
8. De rechtbank is van oordeel dat ook de door eisers genoemde omstandigheden tezamen bezien (waardevermindering, parkeerdruk en gevreesde overlast) door verweerder niet hadden moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb, die maakt dat verweerder had moeten afwijken van zijn beleid.
9.1
Eiser [eiser 2] betoogt verder dat verweerder onvoldoende inzicht heeft gegeven in de geschiktheid van de woning voor bewoning door zes bewoners.
9.2
De rechtbank stelt voorop dat voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik, geen toetsing aan het Bouwbesluit en de eisen voor brandveiligheid vereist is. Toetsing hieraan vindt slechts plaats bij bouwwerkzaamheden waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, hetgeen hier niet aan de orde is. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de ABRvS van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2058. Overigens heeft verweerder met het inspectierapport van 19 april 2016 genoegzaam aangetoond dat de woning voldoet aan de eisen van het geldende Bouwbesluit. Een van de aspecten in het inspectierapport is ‘overbewoning’, waarbij de woonfunctie niet mag worden bewoond door meer dan één persoon per 12 vierkante meter. Uit het inspectierapport blijkt dat hieraan wordt voldaan. Ook is de woning in zindelijke staat en doen zich geen bouwvalligheden voor. De rechtbank kan het inspectierapport volgen en stelt vast dat eisers geen advies van een deskundige hebben overgelegd ter bestrijding van het inspectierapport of hun beroepsgronden anderszins nader hebben onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
10.1
Eiser [eiser 1] heeft tenslotte aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet een tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan heeft verleend, nu een vergunning voor onbepaalde tijd onevenredige gevolgen heeft voor de omwonenden.
10.2
De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak van de ABRvS, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX9724, volgt dat bij de beoordeling of een omgevingsvergunning dient te worden verleend, het plan zoals dat is ingediend het uitgangspunt vormt. Als het plan op zichzelf aanvaardbaar is, kan aan alternatieven slechts medewerking worden verleend als op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Naar het oordeel van de rechtbank is daar in onderhavig geval niet van gebleken. De beroepsgrond slaagt niet.
11. De conclusie van het voorgaande is dat wat eisers hebben aangevoerd niet tot het oordeel leidt dat verweerder niet overeenkomstig zijn kamerverhuurbeleid heeft gehandeld dan wel aanleiding had moeten zien vanwege bijzondere omstandigheden af te wijken van zijn kamerverhuurbeleid. Ook is niet gebleken dat de woning van vergunninghoudster ongeschikt is voor kamerverhuur of dat op voorhand sprake is van een gunstiger alternatief. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid, bij afweging van alle betrokken belangen, gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
12. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J.W. Verhaagh, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. de Bruin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.