Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 16/3607
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juni 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: L.W. Dubbelaar),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leusden, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. T.N. Sanders).
Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot aanwijzing van een zestal panden in de gemeente Leusden tot gemeentelijk monument afgewezen.
Bij besluit van 22 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door mr. drs. [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten. Bij brief van 15 december 2015 heeft eiseres verweerder verzocht de panden aan de [adres] , [adres] , [adres] , [adres] , [adres] en [adres] , alle gelegen te [woonplaats] , aan te wijzen als gemeentelijk monument.
De eigenaren van deze panden hebben op enig moment aan verweerder laten weten niet in te stemmen met aanwijzing van hun panden tot gemeentelijk monument. Vervolgens heeft verweerder de onder “Procesverloop” vermelde besluiten genomen.
2. Met het bestreden besluit handhaaft verweerder zijn standpunt de genoemde zes panden niet als gemeentelijk monument aan te wijzen. Daarbij is de grondslag van het bestreden besluit in heroverweging aangepast, in die zin dat verweerder op zich wel bevoegd is om een aanvraag tot aanwijzing als gemeentelijk monument in behandeling te nemen, maar dat deze bij gebreke aan instemming van de eigenaren van de panden niet kan worden gehonoreerd.
3. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Erfgoedverordening Leusden 2012 (verordening) kan verweerder, al dan niet op aanvraag van een belanghebbende, een monument aanwijzen als gemeentelijk monument. Op grond van het tweede lid kan verweerder alleen een monument aanwijzen als gemeentelijk monument met instemming van de eigenaar.
4. Verweerder heeft beleidsvrijheid bij de aanwijzing van een zaak als beschermd gemeentelijk monument. Die vrijheid vindt haar begrenzing in de verordening en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechter toetst de (afwijzing van de aanvraag om) aanwijzing terughoudend; ter beoordeling staat of verweerder in redelijkheid, bij afweging van de betrokken belangen, tot de (afwijzing van de aanvraag om) aanwijzing heeft kunnen komen.
5. Eiseres voert primair aan dat verweerder ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt door het bestreden besluit af te laten hangen van de instemming van de eigenaren van de zes panden.
6. De rechtbank stelt vast dat verweerder zich op het standpunt stelt dat hij op grond van de verordening de panden niet kan aanwijzen als gemeentelijk monument. Het ontbreken van instemming van de eigenaren is een imperatieve weigeringsgrond, waardoor er volgens verweerder geen ruimte is voor een belangenafweging. Nu de eigenaren niet instemmen met de aanwijzing heeft verweerder met het bestreden besluit het verzoek van eiseres tot aanwijzing afgewezen.
7. Gelet op de verordening, volgt de rechtbank verweerder hierin. Artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. De imperatieve weigeringsgrond over de instemming van eigenaren is een dergelijke beperking en verweerder is hieraan gebonden. Dat betekent dat er voor verweerder geen ruimte bestond voor een belangenafweging op grond van artikel 3:4 van Pro de Awb en dat hij dit terecht achterwege heeft gelaten. Dit is een andere situatie dan in de door eiseres aangehaalde uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 december 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:17162, waarbij sprake was van een instemmingsvereiste in een beleidsregel. Het bestuursorgaan had in dat geval wel de beleidsvrijheid om het pand aan te wijzen, maar had zichzelf via beleidsregels gebonden om bij de in dat kader te verrichten belangenafweging de wens van de eigenaar de doorslag te laten geven. Daarom bestond in dat geval, anders dan hier, ruimte voor een belangenafweging. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Eiseres voert subsidiair verder aan dat verweerder de bepaling van artikel 3, tweede lid, van de verordening buiten toepassing had moeten laten, omdat artikel 3:4 van Pro de Awb een belangenafweging voorschrijft.
9. De rechtbank kan dat niet anders opvatten dan een verzoek tot onverbindendverklaring van de betreffende bepaling in verband met strijd met hogere wetgeving. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) toetst de rechter indirect lagere regels aan hogere. Deze zogeheten exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek bekend behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechtbank verwijst hierbij naar de recente uitspraak van de ABRS van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:741.
10. Op grond van artikel 3:1 van Pro de Awb is artikel 3:4 van Pro de Awb ook van toepassing op de totstandkoming van de verordening. De vraag is of hierbij sprake is geweest van een zichtbare belangenafweging. Uit het raadsvoorstel van 26 mei 2015 tot wijziging van de verordening en uit de toelichting bij de verordening, blijkt dat de raad van de gemeente Leusden aan de ene kant de belangen van de eigenaren en aan andere kant het belang van de bescherming en het behoud van monumenten in de gemeente heeft betrokken. In het raadsbesluit is overwogen dat aan de procedure tot aanwijzing van gemeentelijke monumenten de visie ten grondslag ligt dat geen aanwijzing van bovenaf wordt opgelegd, maar dat op zoek wordt gegaan naar draagvlak voor de aanwijzing op basis van vrijwilligheid. Namens verweerder is op de zitting toegelicht dat hieraan de ervaring ten grondslag ligt dat het behoud van monumenten beter gewaarborgd is bij eigenaren die kunnen instemmen met een aanwijzing. In de toelichting bij de verordening is uitgebreid ingegaan op het belang van de bescherming en het behoud van monumenten. De afweging van deze belangen heeft geleid tot de vaststelling van de verordening, met daarbij het opnemen van het instemmingsvereiste. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten dat de raad, als lagere regelgever, dit niet in redelijkheid heeft kunnen doen. Gesteld noch gebleken is verder dat de verordening in strijd is met een andere hogere regel of een algemeen rechtsbeginsel.
11. De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat de betreffende bepaling in de verordening wel verbindend is. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 3, tweede lid, van de verordening alleen een monument kan aanwijzen als gemeentelijk monument met instemming van de eigenaar. Als deze instemming ontbreekt, wordt het verzoek tot aanwijzing afgewezen en is er geen ruimte voor een belangenafweging. Gelet op het ontbreken van instemming van de eigenaren van de zes panden, heeft verweerder de aanvraag van eiseres terecht afgewezen.
12. Ter zitting heeft eiseres de overige gronden van beroep ingetrokken, in het geval dat het beroep op onverbindendheid van de betreffende bepaling in de verordening niet slaagt. Nu deze situatie zich hier voordoet, behoeven deze gronden geen bespreking.
13. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en
mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. M. Knoop, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juni 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.