Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/388
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 2017 in de zaak tussen
RTL Nieuws, te Hilversum, eiseres
(gemachtigden: [A] en [B] ),
en
de minister van Algemene Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk ingewilligd.
Bij besluit van 15 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en onder aanvulling van de motivering het primaire besluit gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 mei 2017. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Eiseres heeft op 29 maart 2016 verzocht om openbaarmaking van de documenten met betrekking tot het onderzoeksrapport “Evaluatie begroting van de Koning en onderzoek rationale van belastingvrijdom en hoogte grondwettelijke uitkeringen”, uitgevoerd en gepubliceerd door […] in juni 2015.
In het primaire besluit heeft verweerder overwogen dat onder de reikwijdte van het verzoek 120 documenten vallen. In beroep heeft eiseres het geschil beperkt tot acht documenten, te weten de documenten 19, 23, 29, 30, 32, 34, 56 en 60. Deze documenten zijn door verweerder gedeeltelijk openbaar gemaakt. Document 30 betreft een interne notitie; de overige documenten zijn memo’s gericht aan de onderzoekers ter voorbereiding van te houden interviews.
Met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank kennis genomen van de niet openbaar gemaakte passages in de hiervoor genoemde documenten. Eiseres heeft hiervoor toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Eiseres heeft allereerst aangevoerd dat verweerder ten onrechte groepen documenten op één hoop heeft gegooid en heeft volstaan met te algemeen geformuleerde motiveringen. Er ligt nu een brei voor en niet helder is welke weigeringsgrond op welke passage van toepassing is. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Verweerder heeft een overzichtelijke inventarislijst bij het bestreden besluit gevoegd met een omschrijving van alle documenten met daarbij per document de weigeringsgrond genoemd. In de documenten zelf is door middel van een kleurcodering inzichtelijk gemaakt welke weigeringsgrond van toepassing is op de desbetreffende passage. In het bestreden besluit heeft verweerder de weigeringen gemotiveerd. Naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS; zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1000) hoeft een bestuursorgaan niet per document of onderdeel daarvan te motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten, als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. In dat geval kan worden volstaan met een algemene motivering die betrekking heeft op al de op die grond geweigerde passages. De vraag of de door verweerder gegeven algemene motivering voor iedere geweigerde passages volstaat is een andere, die de rechtbank hierna zal beantwoorden. Daarbij zal de rechtbank ook aandacht besteden aan het door eiseres opgeworpen verschil tussen de opstellers van de memo’s en de relevantie daarvan.
Eiseres heeft aangevoerd dat de memo’s ten onrechte zijn geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat de memo’s ter voorbereiding van de interviews (documenten 19, 23, 29, 32, 34, 56 en 60) door ambtenaren zijn opgesteld ten behoeve van de onderzoekers met achtergrondinformatie over de standpunten van de te interviewen personen. Als bijlage is een lijst met vragen gevoegd die aan de te interviewen persoon gesteld zouden kunnen worden. Deze vragenlijsten worden niet openbaar gemaakt, omdat ze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De vragen betreffen suggesties en het is niet zeker dat de vragen ook daadwerkelijk zijn gesteld. Verder geldt dat voor zover de vragen wel zijn gesteld, zij informatie prijsgeven over het onderwerp van gesprek. Openbaarmaking druist, aldus verweerder, in tegen de aan de geïnterviewden toegezegde vertrouwelijkheid.
De rechtbank stelt allereerst vast dat alle weggelakte bijlagen bij de hiervoor genoemde memo’s vragenlijsten betreffen, met veelal gelijkluidende vragen, zoals door verweerder gesteld. Alle vragenlijsten zijn opgesteld door dezelfde ambtenaar, met uitzondering van document 56, en allemaal zijn deze gericht aan de onderzoekers. Nu in de genoemde stukken bij de ‘aanleiding’ staat vermeld dat in de bijlage algemene vragen geformuleerd worden en in sommige van de stukken staat dat er daarnaast ook meer specifieke vragen worden geformuleerd met betrekking tot de genoemde onderwerpen, kan de rechtbank de opmerking van eiseres ter zitting dat zij in het duister tast over wat voor memo’s het zijn, niet plaatsen. Het is ook duidelijk dat deze vragenlijsten zijn opgesteld als suggesties of aanbevelingen aan de onderzoekers ten behoeve van de interviews. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de vragenlijsten persoonlijke beleidsopvattingen van de opsteller van de memo bevatten, opgesteld met het oogmerk te dienen ter gedachtevorming voor de onderzoekers. Het betoog van eiseres dat de opsteller van de memo uit hoofde van zijn functie spreekt en het document heeft opgesteld namens een orgaan of lichaam, en daarom geen persoonlijke beleidsopvattingen meer kan bevatten, slaagt niet. Verweerder heeft zich hierover terecht op het standpunt gesteld dat artikel 11, eerste lid, van de Wob, juist bescherming biedt aan persoonlijke beleidsopvattingen die in de uitoefening van de functie worden geuit. Als eiseres gevolgd zou worden in haar opvatting, dan zou aan artikel 11, eerste lid, van de Wob geen betekenis meer toekomen. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat verweerder terecht artikel 11, eerste lid, van de Wob aan de weigering tot openbaarmaking van de vragenlijsten ten grondslag heeft gelegd.
Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet heeft gezocht naar ambtshalve beperkte verstrekkingsvormen. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat aangenomen wordt dat eiseres doelt op het bepaalde in artikel 11, tweede lid, van de Wob over verstrekking van informatie in niet tot personen herleidbare vorm. In dit geval acht verweerder het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering als de persoonlijke standpunten van ambtenaren en (externe) adviseurs worden betrokken in de publieke discussie. Er is dan ook, aldus verweerder, geen aanleiding voor toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob.
De rechtbank stelt vast dat de vragenlijsten zijn opgesteld door twee verschillende ambtenaren, waarvan de namen bekend zijn gemaakt, zodat de informatie niet anders dan in tot personen te herleiden vorm openbaar kan worden gemaakt. Toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob is daarmee niet meer aan de orde. Maar ook overigens heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat het belang van een goede en democratische bestuursvoering er niet mee gediend is dat persoonlijke standpunten van ambtenaren worden betrokken in de publieke discussie.
Vorenstaande betekent dat de rechtbank niet toekomt aan beoordeling van de vraag of verweerder terecht ook artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aan de weigering tot openbaarmaking van de vragenlijsten ten grondslag heeft gelegd.
In de documenten 19, 23, 29, 32, 34, 56 en 60 heeft verweerder op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob de e-mailadressen van de opstellers van de memo’s weggelakt. Ter zitting heeft eiseres aangegeven niet geïnteresseerd te zijn in deze e-mailadressen. In document 30 heeft verweerder op deze zelfde grond ook de naam en het telefoonnummer van de opsteller van de notitie weggelakt. Eiseres heeft hierover aangevoerd dat namen van ambtenaren niet weggelakt mogen worden. Ter zitting heeft zij daaraan toegevoegd dat dit zo is, omdat ambtenaren een legitimatieplicht hebben. Daarbij heeft eiseres verwezen naar jurisprudentie van het EHRM ter zake. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat het hier gaat om een willekeurige lagere ambtenaar en dat het belang van de bescherming van zijn/haar persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
Naar vaste jurisprudentie kan waar het gaat om beroepshalve functioneren van ambtenaren weliswaar slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dit ligt echter anders als het gaat om het openbaar maken van namen en contactgegevens van ambtenaren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder een zwaarder gewicht mogen toekennen aan het belang bij eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ambtenaar. De rechtbank acht daarbij van belang dat de ambtenaar wiens persoonsgegevens zijn geweigerd, zichzelf niet reeds uit hoofde van zijn/haar functie in de openbaarheid presenteert. Verder overweegt de rechtbank dat er geen algemene legitimatieplicht voor ambtenaren bestaat en in het geval een ambtenaar wel een legitimatieplicht heeft, deze verplichting zich niet uitstrekt tot de Wob. De legitimatieplicht van een ambtenaar heeft betrekking op het persoonlijke contact tussen een ambtenaar en een burger en niet valt in te zien waarom deze tevens de verplichting omvat zich in het kader van de Wob bekend te maken. De algemene verwijzing van eiseres naar jurisprudentie van het EHRM kan haar gelet op het voorgaande niet baten, en voorts niet omdat zij deze verwijzing niet nader heeft geconcretiseerd.
In het bijzonder over document 30 heeft eiseres aangevoerd dat het geen notitie opgesteld ten behoeve van intern beraad meer kan zijn, omdat hij is opgesteld door een ambtenaar van het ministerie van Financiën en vervolgens is doorgezonden aan de minister van Algemene Zaken. Het interne karakter van de notitie is daarmee verloren gegaan. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Het uitwisselen van notities tussen verschillende ministeries ontneemt niet per definitie het interne karakter aan de notitie, omdat deze binnen de kring van de overheid blijft. Het is wel mogelijk dat het karakter van een document dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad, door het doorzenden aan een ander bestuursorgaan verandert, maar dat gebeurt alleen als het document expliciet een andere status krijgt. Daarvan is in dit geval geen sprake. Van belang blijft in dit geval dan ook om vast te stellen met welk oogmerk de notitie is opgesteld. De notitie is opgesteld door een ambtenaar van het ministerie van Financiën, gericht aan de secretaris-generaal van dat ministerie ten behoeve van intern beraad. De weggelakte passages bevatten naar het oordeel van de rechtbank persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover in de weggelakte passsages feiten staan vermeld, zijn deze naar het oordeel van de rechtbank zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat verweerder openbaarmaking daarvan met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren. Verweerder heeft dan ook terecht artikel 11, eerste lid, van de Wob aan de weigering tot openbaarmaking van deze passages ten grondslag gelegd.
Op pagina 2 van document 30 en op pagina 1 van document 60 heeft verweerder passages onleesbaar gemaakt met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Verweerder heeft gemotiveerd dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob zich verzet tegen openbaarmaking vanwege de door de onderzoekers aan de geïnterviewden toegezegde vertrouwelijkheid. Het schenden van deze toezegging zou de geïnterviewden en de onderzoekers onevenredig benadelen. Voor de geïnterviewden is die benadeling erin gelegen dat zij mogelijk dingen hebben gezegd die zij niet hadden gezegd indien zij geweten hadden dat vertrouwelijkheid niet was gegarandeerd. Voor de onderzoekers is de benadeling erin gelegen dat bij openbaarmaking hen het verwijt kan worden gemaakt dat de toezegging van vertrouwelijkheid niet is nageleefd en daarmee samenhangend, toekomstig onderzoek door […] ernstig wordt bemoeilijkt. Na kennisneming van de passages is de rechtbank van oordeel dat verweerder openbaarmaking van deze passages op deze grond en met deze motivering terecht heeft geweigerd.
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. Praamstra, voorzitter, en mr. L.A. Banga en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juli 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.