Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: 17/1516
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juli 2017 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M.A. Schricker),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren, verweerder
(gemachtigde: mr. F. van de Kamp en T. Bol).
Procesverloop
Bij besluit van 12 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om het illegaal geplaatste chalet/bouwwerk (het chalet) op het perceel [perceel] te [woonplaats] (het perceel) binnen 12 weken na verzending van het besluit te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 1.000,- per constatering per week, met een maximum van € 10.000,-.
Bij besluit van 23 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld van haar echtgenoot, [A]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres is sinds 2002 eigenaresse van het perceel. Bij brief van 20 oktober 2014 heeft verweerder haar medegedeeld voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen vanwege de op het perceel aanwezige chalet die zonder omgevingsvergunning is gebouwd. Op 16 december 2014 heeft eiseres haar zienswijze bij verweerder ingediend. Vervolgens is verweerder gekomen tot de onder ‘Procesverloop’ vermelde besluitvorming.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit tot oplegging van een last onder dwangsom gehandhaafd. Ter onderbouwing van dit besluit verwijst verweerder naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 6 februari 2017. Het chalet is zowel in strijd met het geldende bestemmingsplan “Eerste herziening Plassengebied” als met het bestemmingsplan “Plassengebied Loosdrecht 2013”, dat op 17 november 2016 in werking is getreden. Het chalet is in zijn huidige vorm en omvang pas na 2005 gebouwd zodat het overgangsrecht niet van toepassing is. Tevens is er geen zich op legalisatie.
3.1
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
3.2
Op de plankaart behorende bij het bestemmingsplan “Eerste herziening Plassengebied” (het bestemmingsplan), dat gold ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom, zijn de gronden waarop het bouwwerk is gesitueerd bestemd als ‘natuurgebied met extensieve recreatie’. Op grond van artikel 24.1 van de bestemmingsplanvoorschriften mogen op de op de plankaart als ‘natuurgebied met extensieve recreatie’ bestemde gronden alleen recreatiewoningen worden gebouwd als dat op de plankaarten nader is aangeduid. Ten tijde van het bestreden besluit was het (nieuwe) bestemmingsplan “Plassengebied Loosdrecht 2013” reeds in werking getreden. Onder dit nieuwe bestemmingsplan hebben de gronden waarop het perceel gesitueerd is de bestemming ‘natuur’ met een op de plankaart ingetekende functieduiding ‘recreatie’. Ook hier mogen alleen recreatiewoningen worden gebouwd als dat op de plankaarten is aangeduid.
4. Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank stelt vast, dat voor het perceel geldt dat de plankaarten niet van een nadere aanduiding ‘recreatiewoning’ zijn voorzien. Dit betekent dat op het perceel geen recreatiewoning of chalet is toegestaan. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is het chalet in de huidige vorm zonder een bouwvergunning opgericht. De rechtbank stelt vast dat naar aanleiding van de toelichting van verweerder ter zitting niet langer door eiser wordt bestreden dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Niet in geschil is dat eiseres als overtreder van deze wettelijke voorschriften kan worden aangemerkt.
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.1
Eiseres heeft aangevoerd dat er zicht op legalisatie bestaat omdat de situatie ter plekke jarenlang is gedoogd door verweerder. Niet alleen is daarom bij eiseres de verwachting ontstaan dat niet gehandhaafd zou gaan worden, ook meent zij dat verweerder het chalet had moet intekenen op de betreffende plankaarten van het nieuwe bestemmingsplan “Plassengebied Loosdrecht 2013” teneinde deze in overeenstemming te brengen met de werkelijke situatie.
6.2
Verweerder heeft ter zitting in reactie hierop gesteld dat van zicht op legalisatie geen sprake is omdat verweerder niet mee wil werken aan het verlenen van een omgevingsvergunning dan wel aan het aanpassen van het nieuwe bestemmingsplan “Plassengebied Loosdrecht 2013”.
6.3
De rechtbank stelt vast dat het chalet niet alleen strijdig is met het bestemmingsplan op de datum in geding maar ook met het nieuwe bestemmingsplan, het chalet is wederom niet ingetekend op de plankaarten. Daaruit leidt de rechtbank af, en dit wordt bevestigd door verweerders reactie op dit punt, dat verweerder de onderhavige situatie niet heeft willen legaliseren. Een verplichting tot intekenen van een gedoogsituatie, zoals eiser meent dat die aanwezig is, bestaat alleen wanneer de gemeente die situatie daadwerkelijk wenst te legaliseren. Daarvan is in dit geval geen sprake.
Onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) (bijvoorbeeld van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:48) op dit punt, benadrukt de rechtbank dat in het onderhavige geval pas concreet zicht op legalisatie bestaat, wanneer ten tijde van het bestreden besluit een ontvankelijke aanvraag is ingediend en het bevoegd gezag bereid is hierop positief te beslissen. Uit de uitspraak van de ABRvS van 21 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1805) volgt verder nog dat concreet zicht op legalisatie ontbreekt als het bevoegd gezag niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is tussen partijen niet in geschil dat geen aanvraag is ingediend en dat verweerder niet bereid is een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen. Ook in zoverre is er geen zicht op legalisatie en is verweerder terecht overgegaan tot handhaving. Deze beroepsgrond slaag niet.
7.1
Eiseres brengt vervolgens naar voren dat door verweerder op het perceel riolering is aangebracht waaraan eiseres een bijdrage heeft geleverd. Tevens heeft verweerder diverse gemeentelijke heffingen (waaronder onroerendezaaksbelasting, afvalstoffenheffing, rioolrecht en forensenbelasting) opgelegd die door eiseres zijn betaald. Eiseres stelt dat het handhavend optreden van verweerder onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen door verweerder. Doordat eiseres flink heeft geïnvesteerd en verweerder financieel voordeel heeft gehad van de verschillende aan eiseres opgelegde heffingen, heeft verweerder bij zijn belangenafweging ten onrechte zijn beleid laten prevaleren.
7.2
De rechtbank constateert dat de genoemde kosten en opbrengsten niet het gevolg zijn van het handhavend optreden van verweerder, maar van het bouwen door eiseres in strijd met het bestemmingsplan. Hierom zijn deze niet van belang voor de vraag of handhaving, gelet op de gevolgen daarvan, onevenredig is. Daarnaast oordeelt de rechtbank dat verweerder op juiste gronden in het laten voortzetten en het voortdurend laten uitbreiden van de bebouwing van de bestemming ‘natuurgebied met extensieve recreatie’ op het onderhavige perceel, geen aanleiding ziet in de overtreding te berusten en af te zien van handhaving. Verweerder heeft in redelijkheid doorslaggevende betekenis mogen toekennen aan het naleven van de regels en het voorkomen van precedentwerking en daarmee aan het algemeen belang bij handhavend optreden en de beginselplicht tot handhaving.
8.1
Tenslotte heeft eiseres gesteld dat het handelen van verweerder zoals weergegeven onder 7.1 in strijd is met het vertrouwensbeginsel, als gevolg waarvan van optreden in de concrete situatie moet worden afgezien.
8.2
Onder verwijzing naar de vaste rechtspraak van de ABRvS hieromtrent (bijvoorbeeld de uitspraak van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2971), waaruit volgt dat het voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend, oordeelt de rechtbank dat daarvan in dit geval niet is gebleken. Zoals ook uit een eerdere uitspraak van de rechtbank in een soortgelijke zaak volgt, welke uitspraak is bevestigd door de ABRvS (op 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1387) hoeft verweerder bij het verplichten tot het aanleggen van riolering en het door hem of namens hem heffen van belastingen niet te onderzoeken of het betreffende bouwwerk legaal is opgericht. Daar mag verweerder in beginsel van uitgaan. Daarbij komt dat er voor het heffen van belastingen, zoals rioolheffing en onroerendezaaksbelasting, andere regels gelden dan voor de afweging of voor een bouwwerk een (omgevings)vergunning kan worden verleend. Deze toetsingskaders staan los van elkaar. Van een concrete ondubbelzinnige toezegging is dan ook geen sprake.
Tot slot is het vaste jurisprudentie van de ABRvS dat het niet meteen handhavend optreden tegen een geconstateerde overtreding van planvoorschriften, niet tot gevolg heeft dat de bevoegdheid tot handhavend optreden wordt prijsgegeven of dat de overtreder gerechtvaardigd mocht vertrouwen dat van handhavend optreden werd afgezien. Bij alle door eiseres genoemde omstandigheden moet niet uit het oog worden verloren dat deze gevolgd zijn op het handelen van eiseres, namelijk het zonder omgevingsvergunning bouwen van een chalet op een plek waar dat in strijd is met het bestemmingsplan. Het had op de weg van eiseres gelegen om een vergunning aan te vragen vóór de bouw van het chalet.
9. De beroepsgrond met betrekking tot de begunstigingstermijn is ter zitting door eiseres ingetrokken omdat met verweerder is afgesproken dat de begunstigingstermijn loopt tot zes weken na de uitspraak van de ABRvS inzake de procedure over het nieuwe bestemmingsplan “Plassengebied Loosdrecht 2013” (met nummer 201608378/1/R1).
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, rechter, in aanwezigheid van
mr. M. Eversteijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.