Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/2709-T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2017 in de zaak tussen
Stichting Slachtofferhulp Nederland, te Utrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. G. Bosma),
en
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, namens deze, de plaatsvervangend secretaris-generaal, verweerder
(gemachtigden: mr. M.A.H. Gatzen en G.B.M. Schendstok).
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de door eiseres aangevraagde projectsubsidie “Netwerk voor herstel 2012-2014” vastgesteld op een bedrag van € 909.210,- en het in verband daarmee teveel betaalde voorschot van € 466.101,- van eiseres teruggevorderd.
Bij besluit van 23 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens was aanwezig [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Op 25 mei 2012 heeft eiseres een aanvraag ingediend tot het verlenen van een subsidie voor het project “Netwerk voor herstel 2012-2014” (het project). Bij besluit van 3 augustus 2012 heeft verweerder voor het project aan eiseres een subsidie verleend van € 552.146,-. Op 28 november 2013 heeft eiseres een aanvullende aanvraag ingediend tot het verlenen van een subsidie voor het project. Bij besluit van 17 december 2013 heeft verweerder voor het project aan eiseres een aanvullende subsidie verleend van € 823.165,-. Het totaalbedrag van de aan eiseres verleende subsidie voor het project komt daarmee op € 1.375.311,-. Op 2 juni 2015 heeft eiseres een aanvraag tot subsidievaststelling ingediend voor het project van € 990.033,-. Daarna is de besluitvorming gevolgd zoals hierboven weergegeven onder het procesverloop.
Eiseres voert aan dat verweerder bij de subsidievaststelling ten onrechte een bedrag van € 404.115,40 als het onzekere deel van de personeelslasten heeft aangemerkt en daarom over een te hoog bedrag een korting heeft toegepast. Eiseres is van mening dat zij de personeelslasten, behoudens een bedrag van € 76.977,-, op afdoende wijze en conform de ingediende aanvraag heeft verantwoord. Uit de aanvraag volgt namelijk dat bij de activiteit meldpunt seksueel misbruik, zijnde een telefonische hulplijn, gebruik zou worden gemaakt van de bestaande infrastructuur waarbinnen ook uitvoering wordt gegeven aan werkzaamheden voor de Minister van Justitie en Veiligheid. In het geval sprake is van een melding van seksueel misbruik, wordt er binnen die infrastructuur doorgeschakeld naar een medewerker met de specifieke onder het project vallende expertise. Die medewerker verricht echter ook andere – buiten het project gelegen - werkzaamheden, omdat de inzet voor het project anders te duur zou worden. Er komen immers niet constant meldingen binnen op het meldpunt seksueel misbruik, terwijl er toch een medewerker aanwezig moet zijn. Andersom komt het ook voor dat medewerkers die werkzaam zijn voor de Minister van Justitie en Veiligheid inspringen wanneer de medewerkers van het project telefonisch in gesprek zijn. Die andere medewerkers verrichten dan de eerste opvang en verwijzen zo nodig door. Uit de aanvraag volgt dat er specifiek voor het project 2 extra fte zou worden ingezet. Dat deze 2 fte ook daadwerkelijk de hulplijn hebben bezet, volgt volgens eiseres uit de planningsoverzichten. De oordeelsonthouding van de accountant ziet slechts op de verantwoording van het aantal uren, niet of de inzet daadwerkelijk heeft plaatsgevonden en of die inzet is gepleegd voor het project dan wel voor de Minister van Justitie en Veiligheid. Het is voor eiseres ook niet mogelijk om te verantwoorden welke medewerker op welk moment werkzaamheden heeft verricht voor het project, dan wel voor de Minister van Justitie en Veiligheid. Eiseres beschikt niet over een urenregistratie voor de betreffende periode. Eiseres is van mening dat zij daar ook niet over hoeft te beschikken, aangezien verweerder bij de subsidieverlening de eis van een urenregistratie niet expliciet heeft gesteld. Daarnaast was verweerder op het moment van subsidieverlening genoegzaam bekend met de wijze waarop het project zou worden ingericht en hoe de verantwoording zou plaatsvinden. Het ontbreken van een urenregistratie, waarmee het genoemde onderscheid tussen de inzet voor het project dan wel de Minister van Justitie en Veiligheid kan worden weergegeven, kan eiseres daarom niet nu nog worden tegengeworpen. Tot slot wijst eiseres op de subsidierelatie met de Minister van Justitie en Veiligheid, waarbij geen verdergaande administratie wordt gevraagd.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres een bedrag van € 404.115,40 niet op afdoende wijze heeft verantwoord, omdat over deze personeelslasten geen zekerheid kan worden gegeven of de medewerkers zijn ingezet voor het project dan wel voor de Minister van Justitie en Veiligheid. Eiseres heeft hiermee niet voldaan aan de in artikel 39, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 38, tweede lid, van de Kaderregeling VWS-subsidies (de Kaderregeling) neergelegde verplichting om de administratie op overzichtelijke en doelmatige wijze te voeren. Ter zitting heeft verweerder in dit verband toegelicht dat aan de inzet van medewerkers voor het project, behoudens het bedrag van € 76.977,-, op zichzelf niet wordt getwijfeld. Verweerder vindt dat de administratieve verplichtingen bij het aangaan van de subsidierelatie voldoende duidelijk zijn gesteld. Het feit dat verweerder akkoord is gegaan met de inrichting van het project betekent volgens verweerder niet dat niet hoefde te worden voldaan aan deze administratieplicht. Voor zover er onduidelijkheid bestond had het op de weg van eiseres gelegen om hierover informatie in te winnen. Aan de afspraken in de subsidierelatie die eiseres heeft met de Minister van Justitie en Veiligheid kon eiseres niet het vertrouwen ontlenen dat de beoordeling bij verweerder op dezelfde wijze zou plaatsvinden. Die subsidierelatie is gebaseerd op een andere subsidieregeling en bovendien is de Minister van Justitie en Veiligheid een ander bestuursorgaan. Verder meent verweerder dat de eis van een urenregistratie niet is gesteld. Wanneer sprake is van een oordeelonthouding van de accountant vraagt verweerder om de verantwoording op andere wijze te geven, bijvoorbeeld met een urenregistratie.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte een bedrag van € 404.115,40 als onzekere post heeft aangemerkt. Daartoe is van belang dat verweerder niet twijfelt aan de inzet van medewerkers die ten behoeve van het project heeft plaatsgevonden, behoudens de inzet van medewerkers tot een bedrag van € 76.977,-. Ter zitting heeft verweerder toegelicht het aannemelijk te vinden dat de werkzaamheden zijn verricht. Dat de inzet van 2 extra fte voor het project ook daadwerkelijk ten behoeve van het project is benut, blijkt naar het oordeel van de rechtbank ook voldoende uit de door eiseres overgelegde overzichten personele inzet en personeelskosten, en de schriftelijke toelichting daarop alsmede de toelichting ter zitting. Omdat de subsidie wordt verstrekt op basis van inzet, wordt al hierom voldaan aan de door verweerder genoemde vereisten van artikel 39, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 38, tweede lid, van de Kaderregeling. Dat sprake is van een oordeelsonthouding van de accountant, maakt het voorgaande niet anders. De oordeelsonthouding gaat immers niet over de inzet, maar slechts over de registratie van de gemaakte uren. De rechtbank kan verweerder verder niet volgen in zijn standpunt dat eiseres in haar verantwoording een onderscheid had moeten maken tussen de inzet ten behoeve van het project enerzijds en de inzet ten behoeve van de Minister van Justitie en Veiligheid anderzijds. Als aan de inzet ten behoeve van het project niet wordt getwijfeld, dan is deze eis immers overbodig en daarom ten onrechte gesteld. Bovendien mocht verweerder deze eis niet stellen, aangezien al bij de subsidieverlening bekend was dat eiseres, gelet op de inrichting van het project, de inzet van medewerkers niet op deze wijze zou kunnen verantwoorden. Eiseres heeft ter zitting nogmaals uiteengezet hoe de inrichting van het project praktisch is vormgegeven en gelet op die uitleg, die door verweerder ter zitting niet is bestreden, kan naar het oordeel van de rechtbank ook geen nadere verantwoording van eiseres worden verlangd. Gelet op het voorgaande had verweerder bij de subsidievaststelling uit moeten gaan van een onzekere post van € 76.977,-. De beroepsgrond slaagt.
Eiseres voert aan dat verweerder bij de vaststelling van de subsidie ten onrechte een korting van 20% heeft toegepast over het onzekere deel van de personeelslasten. Volgens eiseres bestaat er geen grondslag voor het toepassen van een dergelijke korting. Dat er sprake is van een interne gedragslijn, kan eiseres niet volgen. De interne gedragslijn is namelijk niet openbaar en kan ook niet worden opgemaakt uit eerdere vergelijkbare gevallen. De uitspraak waar verweerder naar heeft verwezen van deze rechtbank, van 16 juni 2016 (ECLI:NL:RBMNE:2016:3424), vindt eiseres geen vergelijkbaar geval. In die zaak was blijkbaar van doorslaggevend belang dat de betrokkene zich niet had gehouden aan de toezegging een urenregistratiesysteem te overleggen. In het geval van eiseres is van zo’n toezegging geen sprake. Verder volgt uit die uitspraak dat de korting in dat geval gebaseerd werd op een drietal tekortkomingen in de administratie, terwijl in het geval van eiseres slechts sprake is van één tekortkoming, namelijk de oordeelonthouding van de accountant.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het geval van eiseres terecht een korting van 20% is toegepast. Verweerder verwijst in dit kader naar zijn interne gedragslijn waaruit volgt dat een korting van 20% in dit geval passend is. Verder verwijst verweerder naar de door eiseres genoemde uitspraak van deze rechtbank van 16 juni 2016. In deze uitspraak onderstreept de rechtbank volgens verweerder dat de toepassing van een korting van 20% niet onevenredig is. Subsidies worden immers uit publieke middelen betaald en daarom mag het belang van een juiste toepassing van de subsidieregels zwaarder wegen dan de belangen van de subsidieontvanger. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat bij het bepalen van een korting in het geval van een oordeelsonthouding van de accountant niet wordt gekeken naar de onderliggende feiten die aan de oordeelsonthouding ten grondslag liggen. Wel wordt er volgens verweerder gekeken naar vergelijkbare gevallen.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd op grond waarvan een korting is toegepast van 20%. De enkele verwijzing naar een interne gedragslijn is hiervoor onvoldoende. Daarmee is immers die interne gedragslijn niet inzichtelijk gemaakt. De interne gedragslijn is evenmin inzichtelijk gemaakt met de verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 16 juni 2016. Uit die uitspraak volgt immers slechts dat in dat specifieke geval de door verweerder toegepaste korting van 20% niet onevenredig is. Dat het belang van een juiste subsidietoepassing in bepaalde gevallen zwaarder mag wegen en toepassing van een korting daarom in de rede ligt kan zo zijn, daarmee is nog niet een onderbouwing gegeven waarom in dit geval toepassing van het kortingspercentage van 20% aan de orde is. Verder heeft verweerder ter zitting desgevraagd toegelicht dat de korting wordt opgelegd op grond van de aanwezigheid van een oordeelsonthouding, ongeacht de onderliggende feiten, maar dat er wel wordt gekeken naar vergelijkbare gevallen. De rechtbank kan deze motivering, die tegenstrijdig aandoet, niet volgen. Het vergelijk kan immers alleen worden gemaakt door te beoordelen welke onderliggende feiten aan de oordeelsonthouding van de accountant ten grondslag liggen. Voor zover verweerder bedoeld heeft dat de interne gedragslijn inhoudt dat er bij een oordeelsonthouding altijd een korting van 20% volgt, is verweerder eraan voorbij gegaan dat aan een oordeelsonthouding verschillende omstandigheden ten grondslag kunnen liggen en verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom daar geen rekening mee wordt gehouden. Bij wijze van voorbeeld wijst de rechtbank op de omstandigheid dat aan een oordeelsonthouding een verschillende mate van onzekerheid in de te verantwoorden personeelslasten ten grondslag kan liggen. Ook aan deze omstandigheid is verweerder voorbij gegaan. De beroepsgrond slaagt.
De rechtbank is gezien het voorgaande van oordeel dat het bestreden besluit op een ondeugdelijke motivering berust. Omdat aan dit besluit een gebrek kleeft, zal de rechtbank verweerder op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in de gelegenheid stellen dit gebrek te herstellen, met inachtneming van dat wat in deze uitspraak is overwogen. Voor zover verweerder bij de subsidievaststelling over de resterende onzekere post van € 76.799,- nog een korting wil opleggen, dient hij die toepassing en het kortingspercentage nader te motiveren. Verweerder kan het gebrek herstellen met een aanvullende motivering, of met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van de hier voorliggende bestreden besluiten. Op grond van artikel 8:80a, eerste lid, van de Awb doet de rechtbank daarom een tussenuitspraak.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze uitspraak.
Verweerder deelt de rechtbank, op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om onnodige vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak, mede of hij overgaat tot herstel van het gebrek.
Indien verweerder gebruik maakt van de gelegenheid tot herstel van het gebrek, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren. In beide gevallen en indien verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dit laatste betekent dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. Praamstra, voorzitter, en mr. G.A. Bouter-Rijksen en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. J.P.A. ter Schure, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.