Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/4363
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 april 2018 in de zaak tussen
[eiser 1] ,
[eiser 2] ,
[eiser 3] ,
[eiser 4] ,
[eiser 5] en
[eiser 6]
te [vestigingsplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. Ch.P.A.T. van Goethem),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij]V.O.F., te [vestigingsplaats] , vertegenwoordigd door [A] .
[derde-partij]V.O.F., te [vestigingsplaats] , vertegenwoordigd door [A] .
Procesverloop
Bij besluit van 16 juni 2014 heeft verweerder derde-partij (vergunninghouder) een standplaatsvergunning verleend voor bepaalde tijd tot 31 augustus 2019.
Bij besluit van 21 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de standplaatsvergunning gewijzigd.
Bij besluit van 18 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 9 maart 2018 zijn door eisers nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2018. Eisers [eiser 1] en
[eiser 2] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en door mr. [B] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Namens de derde-partij zijn verschenen [A] en [C] .
Overwegingen
1. Bij besluit van 16 juni 2014 heeft verweerder vergunninghouder een standplaatsvergunning verleend voor bepaalde tijd tot 31 augustus 2019. De vergunning ziet op de verkoop van oliebollen, wafels, aardbeien, ijs, donuts en frisdrank ( [naam onderneming] ) op het [straatnaam] te [vestigingsplaats] . Aan deze vergunning is onder andere het voorschrift verbonden dat de standplaats uitsluitend kan worden ingenomen met een verkoopwagen of een kraam. Daarbij is een verkoopwagen gedefinieerd als een van wielen en banden voorziene, onmiddellijk verrijdbare wagen, bestemd voor detailhandelsverkoop. Daarbij is aangetekend dat een bouwwerk of een kiosk niet is toegestaan.
2. In januari 2017 heeft vergunninghouder verweerder verzocht om wijziging van de standplaatsvergunning door deze uit te breiden naar de verkoop van ijs, wafels, fruit, koffie en thee voor de periode van 1 maart tot medio september.
3. Eisers hebben gesteld dat bij dit wijzigingsverzoek tekeningen waren gevoegd voor een nieuw verkoopmiddel. Verweerder heeft deze tekeningen echter niet als op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op de zitting heeft verweerder erkend dat deze tekeningen bij de aanvraag zaten. De rechtbank neemt daarom als vaststaand feit aan dat de tekeningen die door eisers zijn overgelegd onderdeel van de wijzigingsaanvraag vormden.
4. In het primaire besluit van 21 februari 2017 heeft verweerder de vergunning van vergunninghouder met ingang van 1 februari 2017 gewijzigd door daarop de producten fruit, koffie en thee bij te schrijven en toe te staan dat de standplaats met een ander verkoopmiddel wordt ingenomen, waarbij is aangegeven ‘zomeruitstraling’. Verder is bepaald dat de overige bepalingen van de vergunning onverminderd van kracht blijven.
5. Vergunninghouder heeft vervolgens de standplaats ingenomen met een verkoopmiddel dat gelijkenis vertoont met het verkoopmiddel dat op de tekeningen staat die bij de wijzigingsaanvraag zaten. De rechtbank zal dat omschrijven als een verkoopmiddel met de uitstraling van een kiosk.
6. Eiser [eiser 1] heeft op 4 april 2017 bij verweerder een melding openbare ruimte gedaan over het verkoopmiddel dat de vergunninghouder in gebruik had genomen.
7. Op 18 april 2017 heeft eiser [eiser 1] een e-mail aan verweerder gestuurd met een verzoek om handhaving omdat de vergunninghouder de voorschriften niet naleeft door de standplaats met een kiosk in te nemen. In een andere e-mail van dezelfde datum stelt eiser [eiser 1] vragen over het verkoopmiddel dat door de vergunninghouder wordt gebruikt en dat volgens hem een bouwwerk is dat is ingericht als horecagelegenheid en waarvoor volgens hem een vergunning alcoholvrije dranken nodig is.
8. Op 2 mei 2017 heeft eiser [eiser 1] weer een e-mail aan verweerder gestuurd waarin hij, samengevat, aangeeft dat de vergunninghouder in overtreding is. Hij stelt vragen over het gebruikte verkoopmiddel en vraagt inzage in de verleende vergunning of de aanvulling op deze vergunning.
9. Op 10 mei 2017 is door eisers bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
10. In ieder geval op verzoek van één van de eisers heeft verweerder bij besluit van 18 juli 2017 handhavend opgetreden tegen het innemen van de standplaats met het verkoopmiddel met de uitstraling van een kiosk. Vergunninghouder is gelast onder dwangsom de overtreding op te heffen van onder andere het voorschrift van de standplaatsvergunning dat de standplaats alleen mag worden ingenomen met een kraam of verkoopwagen en niet met een bouwwerk of een kiosk.
11. Vergunninghouder heeft gevolg gegeven aan de last onder dwangsom en het verkoopmiddel met de uitstraling van een kiosk verwijderd. Het handhavingsbesluit is onherroepelijk geworden.
12. In het bestreden besluit heeft verweerder eisers (kennelijk) niet-ontvankelijk verklaard omdat het bezwaar te laat is ingediend en geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding. De reden voor de niet-ontvankelijkverklaring is dat eiser [eiser 1] niet binnen twee weken bezwaar heeft gemaakt nadat hij in april 2017 kennis kreeg van de gewijzigde standplaatsvergunning. Dat laatste blijkt uit de melding openbare ruimte en de e-mail van 18 april 2017. De andere eisers hadden net als eiser [eiser 1] kennis kunnen nemen van de gewijzigde vergunning.
Is het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard in verband met overschrijding van de bezwaartermijn?
13. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bezwaar van eisers ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat eisers niet op tijd bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit.
14. Eisers hebben bij bezwaarschrift van 10 mei 2017 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 21 februari 2017. Dat besluit is op 21 februari 2017 aan de vergunninghouder toegezonden en daarmee overeenkomstig artikel 3:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bekendgemaakt. De bezwaartermijn is geëindigd voordat eisers bezwaar hebben gemaakt tegen dat besluit.
15. Niet in geschil is dat verweerder eisers niet schriftelijk op de hoogte heeft gesteld van de wijziging van de vergunning en dat ten aanzien daarvan ook geen publicatie in een huis-aan-huisblad heeft plaatsgevonden.
16. Een belanghebbende, niet zijnde de aanvrager, die van het verlenen van een vergunning niet schriftelijk op de hoogte is gesteld terwijl van deze vergunningverlening ook geen publicatie in een huis-aan-huisblad heeft plaatsgevonden, dient binnen twee weken nadat hij van het bestaan van het besluit op de hoogte is geraakt zijn bezwaren kenbaar dient te maken.
17. De rechtbank volgt eisers in hun betoog dat verweerder uit de melding openbare ruimte en de e-mails van 18 april 2017 ten onrechte afleidt dat eiser [eiser 1] op de hoogte was van het primaire besluit. Uit de melding noch de tekst van de e-mails kan worden afgeleid dat eiser [eiser 1] bekend was met de gewijzigde standplaatsvergunning. De verwijzing in de e-mails naar de standplaatsvergunning ziet naar het oordeel van de rechtbank op de vergunning van 2014, omdat uit geen enkele zinsnede in de e-mails blijkt dat [eiser 1] bekend is met de gewijzigde vergunning.
18. Verweerder heeft op grond van de melding en de e-mail(s) dan ook ten onrechte geconcludeerd dat eiser [eiser 1] al in april 2017 op de hoogte was van de gewijzigde vergunning.
19. Verweerder heeft de bezwaren van de andere eisers ook kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat ‘ook zij kennis hadden kunnen nemen van de gewijzigde situatie en net als bezwaarde [eiser 1] op de hoogte hadden kunnen zijn van de gewijzigde vergunning’. De motivering van verweerder op dit punt berust op speculatie en is om die reden ontoereikend om het bezwaar van de andere eisers niet-ontvankelijk te verklaren.
20. Eisers hebben geloofwaardig gesteld dat zij op 8 mei 2017 bekend zijn geworden met de gewijzigde vergunning. Om die reden is het bezwaar tijdig omdat het is ingediend binnen twee weken nadat zij van het bestaan van het besluit op de hoogte zijn geraakt.
Tussenconclusie
21. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd.
22. De rechtbank zal verweerder niet opdragen om opnieuw op het bezwaar te beslissen, maar zal de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten. Het bezwaar van eisers is niet-ontvankelijk omdat zij geen belanghebbenden bij het primaire besluit zijn. De rechtbank staat hierna eerst stil bij de inhoud van het primaire besluit en daarna bij de vraag of het belang van eisers rechtstreeks bij het primaire besluit is betrokken. Ten slotte zal de rechtbank eisers beroepsgrond over de uniforme openbare voorbereidingsprocedure bespreken.
Wat is de inhoud van de gewijzigde standplaatsvergunning?
23. Eisers hebben in beroep naar voren gebracht dat de inhoud van de gewijzigde standplaatsvergunning te onbepaald is, omdat gesproken wordt van een “ander verkoopmiddel (zomeruitstraling)”.
24. De tekst van de gewijzigde standplaatsvergunning, gelezen in samenhang met de voorschriften, kan naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs niet anders worden opgevat dan dat de vergunninghouder een verkoopmiddel moet gebruiken dat voldoet aan de specificaties zoals die in de vergunningvoorschriften staan en al stonden. De omschrijving ‘ander verkoopmiddel (zomeruitstraling)’ kan redelijkerwijs niet anders worden opgevat dan als een ander verkoopmiddel dan de [naam onderneming] die in de vergunning van 2014 is beschreven. De voorschriften bij zowel de oorspronkelijke als de gewijzigde vergunning maken verder duidelijk dat de vergunninghouder de standplaats niet met een bouwwerk of een kiosk in mag nemen. In dat verband is ook van belang dat er geen goedgekeurde tekening van het verkoopmiddel met de uitstraling van een kiosk aan de gewijzigde vergunning is gehecht.
25. De stelling van eisers dat de vergunning te onbepaald is, omdat het de vergunninghouder kennelijk ruimte laat om een verkoopmiddel met de uitstraling van een kiosk te plaatsen en omdat verweerder niet ambtshalve maar alleen op verzoek te handhaving is overgegaan, treft geen doel. De keuze van verweerder om al dan niet ambtshalve tot handhaving over te gaan, volgt uit het handhavingsbeleid van verweerder en niet uit de inhoud van de gewijzigde standplaatsvergunning. Uit de last onder dwangsom die verweerder de vergunninghouder heeft opgelegd, kan voorts niet anders worden geconcludeerd dan dat verweerder, met eisers, van mening is dat het verkoopmiddel met de uitstraling van een kiosk niet voldoet aan de voorschriften van de standplaatsvergunning.
Zijn eisers belanghebbende bij de gewijzigde standplaatsvergunning?
26. Op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb definieert een belanghebbende als degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, moet een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
27. Eisers hebben toegelicht dat zij belanghebbende zijn bij het primaire besluit. Zij hebben verklaard dat hun belang niet ligt in de extra vergunde goederen. Zij vrezen dat het vergunnen van kiosken rond het plein bij [lacatie 1] leegstand en verkrotting van het winkelcentrum, en het ruim 400 meter verderop gelegen [locatie 2] , tot gevolg zal hebben. Kiosken kunnen immers tegen lagere kosten geëxploiteerd worden dan winkels waardoor ondernemers voorkeur voor een goedkope kiosk boven dure winkelruimte zullen krijgen. De verleende vergunning maakt het volgens eisers mogelijk dat het plein, waaraan de standplaats is gelegen, verrommeld en opgevuld wordt met meerdere kiosken waardoor het plein niet meer voor andere doeleinden gebruikt kan worden, omdat kiosken moeilijk verrijdbaar zijn. Eisers voorts investeren in hun ondernemingen en hebben belang bij de openbare ruimte om hun heen. Daarnaast speelt voor eisers [achternaam van eiser 1 en 2] als belang dat iedereen gelijk wordt behandeld en dat daarvan geen sprake is, omdat de vergunninghouder kennelijk een kiosk mag plaatsen zonder de vereiste omgevingsvergunning terwijl zij aan alle regels moeten voldoen bij de ontwikkeling van een horecapaviljoen aan het [locatie 2] .
28. Op grond van de gestelde belangen is de rechtbank van oordeel dat deze niet rechtstreeks bij het primaire besluit zijn betrokken, waarbij de rechtbank in het midden laat of de gestelde belangen voor alle eisers gelden. Anders dan eisers veronderstellen is aan de vergunninghouder niet vergund om de standplaats met een bouwwerk of kiosk in te nemen maar met een verkoopwagen of een kraam met ‘zomeruitstraling’. De rechtbank verwijst naar de overwegingen 23, 24 en 25 van deze uitspraak. De gestelde belangen berusten aldus op een onjuiste voorstelling over de inhoud van het primaire besluit. Eisers hebben geen belang gesteld bij de vergunde ‘zomeruitstraling’ van de verkoopwagen of kraam. De gestelde belangen zijn bovendien algemeen van aard, ook wat betreft het gestelde concurrentieaspect, en onderscheiden zich onvoldoende van de belangen van anderen. Eisers hebben wel verwoord welke zorgen zij hebben over het winkelgebied, maar zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij op enige wijze feitelijke gevolgen ondervinden van de gewijzigde vergunning.
29. De rechtbank concludeert dan ook dat eisers geen belanghebbenden zijn bij het primaire besluit en om die reden niet het rechtsmiddel van bezwaar kunnen gebruiken. Dat betekent dat verweerder het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat eisers geen belanghebbenden zijn.
Uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
30. Eisers hebben naar voren gebracht dat verweerder ten onrechte de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb niet heeft gevolgd.
31. Op grond van artikel 3:10 van Pro de Awb is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing op de voorbereiding van besluiten als dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald. Er is echter geen wettelijk voorschrift of een besluit van verweerder waaruit volgt dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is verklaard op de voorbereiding van besluiten over een standplaatsvergunning of de wijziging daarvan. In het bijzonder volgt uit de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Almere niet dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. Evenmin is gebleken dat verweerder deze procedure feitelijk heeft toegepast.
32. Eisers hebben erop gewezen dat het aanvraagformulier ‘Vaste standplaats’ van de gemeente Almere de mededeling bevat dat een bedrag in rekening wordt gebracht voor het publiceren van de vergunningaanvraag in “Almere Vandaag”. Uit die mededeling volgt echter niet dat verweerder feitelijk de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toepast.
33. Eisers beroepsgrond over de uniforme openbare voorbereidingsprocedure treft dan ook geen doel.
Slotoverwegingen.
34. De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder het bezwaar van eisers ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard in verband met overschrijding van de bezwaartermijn, maar ook dat verweerder het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk had moeten verklaren, omdat eisers geen belanghebbenden zijn bij het primaire besluit. De beslissing is dan ook dat het beroep gegrond is, maar dat de niet-ontvankelijkverklaring, op een andere grond, in stand kan blijven.
35. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Omdat het primaire besluit niet herroepen wordt, is er geen aanleiding om verweerder in de proceskosten van de bezwaarfase te veroordelen.
36. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.002,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, rechter, in aanwezigheid van
mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken
op 20 april 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.