Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 16/4060
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 januari 2018 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. M.H.J. van Driel en mr. T. Groot),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Gangabisoensingh).
Procesverloop
Bij besluit van 26 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een reclame-uiting op het dak van het pand aan de [adres] te [vestigingsplaats] afgewezen.
Bij besluit van 5 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2017. Eiseres is vertegenwoordigd door [A] , bijgestaan door haar gemachtigde mr. T. Groot. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen de Commissie Welstand en Monumenten (de Welstandscommissie) nader advies te vragen. De met partijen gemaakte afspraken zijn neergelegd in een verkort proces-verbaal.
Bij brief van 11 oktober 2017 heeft verweerder de rechtbank geïnformeerd. Eiseres heeft hierop bij brief van 27 oktober 2017 gereageerd.
Vervolgens heeft een tweede onderzoek ter zitting plaatsgevonden op 27 november 2017. Eiseres is vertegenwoordigd door [A] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is, op verzoek van de rechtbank, verschenen drs. M.P. van der Wiel, secretaris van de Welstandscommissie.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op het dak van het pand aan de [adres] te [vestigingsplaats] (het pand) bevindt zich een niet bedrijfsgebonden reclamedoek. Het pand is (thans) eigendom van [bedrijfsnaam] . Eiseres is met de eigenaar overeengekomen om het reclame-object op het dak van het pand te exploiteren. Vervolgens heeft eiseres aan verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om het bestaande reclamedoek te vervangen door een LED-scherm. In dit kader heeft de Welstandscommissie op 14 februari 2012 en op 19 november 2013 advies uitgebracht. In het laatstgenoemde advies heeft de Welstandscommissie ingestemd met het principe van een LED-scherm met niet bedrijfsgebonden reclame. Op 25 februari 2015 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. De aanvraag behelst de vervanging van het huidige reclamedoek door een LED-scherm met niet bedrijfsgebonden reclame, het plaatsen van twee schermen rug aan rug in een hoek van ongeveer 30 graden, het vervangen van de huidige staalconstructie door een verzinkte constructie, waarbij de constructie dezelfde afmetingen krijgt als de huidige constructie en de oppervlakte van het scherm even groot wordt als de oppervlakte van het huidige doek. Op 21 april 2015 heeft de Welstandscommissie negatief geadviseerd, waarna verweerder het primaire besluit heeft genomen. In bezwaar heeft eiseres een aantal nieuwe ontwerpen voorgelegd. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning gehandhaafd.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en met de redelijke eisen van welstand. Verweerder is niet bereid om gebruik te maken van zijn bevoegdheid een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, omdat zowel de afdeling Stedenbouw als de Welstandscommissie negatief hebben geadviseerd.
3. Op grond van artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen onder meer geweigerd in het geval de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
4. Het perceel is in het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘ […] ’ (het bestemmingsplan) bestemd als ‘Centrum-2’ en ‘Waarde - Beschermd stadsgezicht’.
5. Op grond van artikel 5.1, onder a, van de planregels zijn de voor ‘Centrum-2’ aangewezen gronden, op de daarbij aangegeven plaatsen, bestemd voor onder meer de doeleinden publieksgerichte dienstverlening en zakelijke dienstverlening.
Op grond van artikel 5.2.3 van de planregels mogen binnen deze bestemming bouwwerken, geen gebouwen zijnde ten dienste van deze bestemming worden gebouwd met inachtneming van een aantal specifieke bepalingen.
Bestemmingsplan
6. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat het reclamescherm op het dak van het pand past binnen het bestemmingsplan. Onder verwijzing naar de definitie van het begrip dienstverlening in artikel 1.38 en het bepaalde in artikel 5.2.3 van de regels van het bestemmingsplan, stelt zij dat met de plaatsing van het reclamescherm andere bedrijven de mogelijkheid wordt geboden om ter plaatse reclame-uitingen te tonen maar dat de dienstverlening zich eventueel ook kan richten op het publiek. Het gebruik van het reclamescherm kan daarom volgens eiseres worden aangemerkt als zakelijke dan wel als publieke dienstverlening en past daarmee binnen de doeleindenomschrijving van artikel 5.1 van de planregels.
7. Gelet op het bepaalde in artikel 5.2.3 van de planvoorschriften moet worden beoordeeld of het reclamescherm ‘ten dienste van deze bestemming’ wordt gebouwd. Het begrip ‘ten dienste van deze bestemming’ kan naar het oordeel van de rechtbank in het licht van het bepaalde in artikel 5.1 van de planregels niet anders worden uitgelegd dan dat het reclamescherm dienstbaar moet zijn aan de doeleinden die conform artikel 5.1 van de planregels in het pand zijn gerealiseerd. Er dient dan ook een relatie te zijn tussen het bouwwerk (het reclamescherm) en de functies die binnen de bestemming in het pand zijn toegestaan. In het onderhavige geval ontbreekt een dergelijke relatie, omdat sprake is van een niet bedrijfsgebonden reclamescherm en er daarmee geen verband is met de functie(s) die in het pand aanwezig is (zijn). De omstandigheid dat de Welstandscommissie in een advies van 19 november 2013 heeft aangegeven geen bezwaar te hebben tegen een niet bedrijfsgebonden reclame-uiting leidt niet tot een ander oordeel. Het betreft hier immers uitsluitend een advies van de Welstandscommissie, terwijl voor de vraag of de aangevraagde activiteit binnen het bestemmingsplan past, het bestemmingplan leidend is. De rechtbank is dan ook met verweerder van oordeel dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
Welstand
8. Eiseres voert verder aan dat verweerder het advies van de Welstandscommissie van 21 april 2015 niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen, omdat het advies gebreken vertoont. Volgens eiseres is het advies onduidelijk en zijn de daarin gehanteerde criteria niet terug te voeren op de Welstandsnota. Bovendien heeft de Welstandscommissie in eerdere adviezen positief geadviseerd over een LED-scherm op de betreffende locatie.
9. Het is vaste rechtspraak dat verweerder, hoewel hij niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8987).
10. De Welstandscommissie heeft in haar advies van 21 april 2015 onder meer overwogen dat reclamevoering op dit dak niet is uitgesloten, maar dat gezien de opvallende locatie en de uitzonderingspositie een zeer passend en zorgvuldig vormgegeven element een voorwaarde is. Volgens de Welstandscommissie voldoet het voorgestelde element daar niet aan en bezit het ook niet de vereiste zelfstandige kwaliteit. Het scherm dringt zich zowel door de driehoekige plattegrond met twee schuingeplaatste schermen als de omvang (extra groot door de plaatsingsconstructie) op aan het stadsbeeld. Het scherm is op geen enkele wijze geïntegreerd met de architectuur van het onderliggende gebouw en door het extreem uitkragende karakter houdt het ook geen rekening met zijn omgeving.
11. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Welstandscommissie hiermee voldoende geconcretiseerd om welke redenen het ontwerp van het reclamescherm niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Het is inherent aan de welstandstoets dat welstandsbezwaren niet in verregaande mate geconcretiseerd worden. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de Welstandscommissie een onjuiste invulling heeft gegeven aan de geldende welstandscriteria die zijn neergelegd in de Welstandsnota 2004 (geactualiseerd in juni 2015). Het gegeven dat de Welstandscommissie in 2013 heeft ingestemd met het principe van een niet bedrijfsgebonden LED-scherm - ook verweerder gaat uit van een dergelijke toezegging - betekent niet dat alle niet bedrijfsgebonden LED-schermen op deze locatie zijn toegestaan. Over de maatvoering en vormgeving heeft de Welstandscommissie geen toezeggingen gedaan. De in 2013 gedane toezegging strekt dan ook niet zover dat de Welstandscommissie niet anders kon dan positief adviseren over de aanvraag van eiseres. Mede in aanmerking genomen dat eiseres geen deskundig tegenadvies heeft overgelegd, is de rechtbank van oordeel dat verweerder het advies van 21 april 2015 aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. De beroepsgrond slaagt niet.
12. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de indiener van een bouwplan in de gelegenheid gesteld moet worden om het ontwerp aan te passen, teneinde de welstandsbezwaren weg te kunnen nemen. De Welstandscommissie had om die reden haar nader overgelegde voorstellen bij de besluitvorming in de bezwaarfase moeten betrekken en daarnaast ook concreet moeten aangeven op welke wijze tegemoet kon worden gekomen aan de welstandsbezwaren. Eiseres verwijst ter onderbouwing van dit standpunt onder meer naar de uitspraak van de ABRS van 2 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:554) en van de voorzitter van de ABRS van 9 november 2000 (Module Bouwregelgeving 2000/380).
13. Uit de vaste rechtspraak van de ABRS (onder meer de uitspraak van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7253) volgt dat het bevoegd gezag gerechtigd is, en in bepaalde gevallen zelfs verplicht is, om de indiener van een aanvraag om omgevingsvergunning voor bouwen in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag zodanig te wijzigen of aan te vullen dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de vergunning worden weggenomen. Daarbij zal het moeten gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor geen nieuwe omgevingsvergunningaanvraag is vereist.
14. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het advies van de Welstandscommissie, zoals hiervoor onder 10. genoemd, dat de welstandsbezwaren betrekking hebben op het ontwerp van het reclamescherm in zijn geheel (maatvoering, vormgeving en plaatsing op het dak). Het wegnemen van deze in het welstandsadvies genoemde beletselen vergt een heel nieuw ontwerp. Van wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor geen nieuwe omgevingsvergunningaanvraag is vereist, is daarom geen sprake. Verweerder was dan ook niet gehouden eiseres in de gelegenheid te stellen haar aanvraag aan te vullen en evenmin om concreet aan te geven op welke wijze het ontwerp moest worden aangepast om tot een positief welstandsadvies te komen. De beroepsgrond slaagt niet.
Ontheffingsbevoegdheid
15. Nu het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan kan medewerking daaraan slechts worden verleend door toepassing van één van de afwijkingsmogelijkheden van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De beslissing om al dan niet met toepassing van dit artikelonderdeel omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van verweerder, waarbij verweerder beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing daarom terughoudend moet toetsen. Dat wil zeggen dat de bestuursrechter zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om daarvoor in dit geval omgevingsvergunning te weigeren.
16. Tussen partijen is niet in geschil en de rechtbank stelt ook vast dat op grond van artikel 4, derde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) omgevingsvergunning kan worden verleend, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
17. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd gebruik te maken van zijn afwijkingsbevoegdheid. Verweerder legt de negatieve welstands- en stedenbouwkundige adviezen aan deze weigering ten grondslag.
18. Zoals de rechtbank hiervoor onder 11. heeft overwogen, heeft verweerder het welstandsadvies van 21 april 2015 aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook, mede gelet op het negatieve welstandsadvies, in redelijkheid kunnen weigeren van zijn afwijkingsbevoegdheid gebruik te maken.
19. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan de beantwoording van de vraag hoe de -na de aanvraag- op 6 juli 2017 vastgestelde Reclameverordening gemeente Utrecht 2017 en de daarop gebaseerde Richtlijnen digitale en/of bewegende reclamevormen gemeente Utrecht zich verhouden tot de onderliggende aanvraag van eiseres.
20. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M.H. van Ek, voorzitter, en mr. N.M. Spelt en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. M.S.D. de Weerd, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 januari 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.