Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: SBR 17/4910
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juni 2018 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] ,
[eiser 3] en [eiseres 4] ,
[eiser 5] en [eiser 6] ,
[eiser 7] en [eiser 8] ,
[eiser 9] en [eiseres 10] ,
[eiser 11] en [eiser 12]
[eiser 13] en [eiser 14], allen te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. G.A.E.M. van Zinnicq Bergmann),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Soest, verweerder
(gemachtigde: mr. N. Kok en mr. R. Banning).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de gemeente Soest,
gemachtigde J.F. van der Straten.
gemachtigde J.F. van der Straten.
Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de gemeente Soest (vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het gebouw “ [naam gebouw] ” ( [naam gebouw] ) voor de vestiging van een cultuurhuis op het perceel [adres] te [vestigingsplaats] (het perceel). Hangende de bezwaarprocedure heeft verweerder bij besluit van 7 augustus 2017 een tweede omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de rechterzijgevel van het gebouw.
Bij besluit van 18 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen beide omgevingsvergunningen ongegrond verklaard.
Eisers hebben vervolgens beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2018. Eisers [eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 5] , van [eiseres 10] en [eiser 11] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij is, zonder bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 21 maart 2017 heeft vergunninghouder als eigenaar van het perceel een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend ten behoeve van de verbouwing van [naam gebouw] . Vergunninghouder wenst de interne verdeling van het gebouw te wijzigen. Ook wenst hij de gevels te wijzigen. Volgens de aanvraag wil vergunninghouder [naam gebouw] gebruiken voor ‘overige gebruiksfuncties’, bibliotheek en cultuurhuis.
Vervolgens heeft verweerder de besluiten genomen zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
1.2
Bij het primaire besluit van 1 juni 2017 heeft verweerder de aanvraag toegewezen met dien verstande dat de werkzaamheden met betrekking tot de wijzigingen aan de rechterzijgevel en de achtergevel en het uitbreiden van de luifel aan de achtergevel vergunningvrij zijn bevonden. Wat betreft de wijzigingen in de voorgevel heeft verweerder het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit van 19 mei 2017 verwoord in het primaire besluit als voorwaarde. De op 7 augustus 2017 verleende tweede omgevingsvergunning ziet op het verplaatsen van de hoofdingang van de voorgevel naar de rechterzijgevel.
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat een cultuurhuis past binnen de bestemming ‘maatschappelijke doeleinden’. Het maakt volgens verweerder niet uit of het een commerciële of ideële exploitatie betreft. Het bouwplan voldoet aan de bepalingen van het Bouwbesluit 2012, van de bouwverordening van de gemeente Soest, van het bestemmingsplan Soesterberg en aan de redelijke eisen van welstand. Verweerder heeft zich hierbij gebaseerd op het advies van de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Soest van 28 september 2017.
3. Eisers hebben aangevoerd dat verweerder bij de besluitvorming onzorgvuldig heeft gehandeld. Ter zitting hebben zij dit nader geconcretiseerd door te stellen dat volgens hen sprake is van onbehoorlijk bestuur. Zij menen dat de verschillende afgegeven vergunningen voor (de exploitatie van het) cultuurhuis onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, waardoor verweerder ze niet gefaseerd had mogen verlenen. Eisers wijzen in dit kader naar de onderhavige omgevingsvergunning voor bouwen, naar de exploitatie- en terrasvergunning en de vergunning die op grond van de Drank- en Horecawet is afgegeven om alcohol te mogen schenken. Door de vergunningen wel apart te verlenen is er volgens eisers sprake van misleiding en strijd met het motiveringsbeginsel. Misleiding omdat vanaf het begin af aan volledige informatie over wat verweerder uiteindelijk in [naam gebouw] wil toestaan wordt achtergehouden. Strijd met het motiveringsbeginsel omdat de door eisers naar voren gebrachte argumenten tegen de gehele vergunningverlening niet los van elkaar kunnen worden gezien en besproken, terwijl dit door de fasering wel gebeurd. Door gefaseerd te vergunnen heeft verweerder zich volgens eisers schuldig gemaakt aan onbehoorlijk bestuur.
4. Op grond van artikel 2.7 van de Wabo draagt de aanvrager van een omgevings-vergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project.
Op grond van het eerste lid van artikel 1.1 van de Wabo is een onlosmakelijke activiteit gedefinieerd als een activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo.
Op grond van het eerste lid, onder a, van artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
5. Op grond van vaste jurisprudentie, zoals de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1015, dient het bestuursorgaan te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. Alleen indien één feitelijke handeling is aangevraagd, die bestaat uit meerdere vergunningplichtige activiteiten als bedoeld in de Wabo, is sprake van onlosmakelijke samenhang in de zin van artikel 2.7 van de Wabo en moet de aanvraag al die vergunningplichtige activiteiten omvatten.
6.1
De rechtbank ziet in de aanvraag en bijbehorende stukken geen aanknopingspunten voor het oordeel dat met de activiteit ‘bouwen’ ook andere op grond van de Wabo vergunningplichtige activiteiten zijn aangevraagd. Blijkens het aanvraagformulier is alleen de activiteit ‘bouwen’ aangevraagd. Ook de vergunning zelf en het bestreden besluit bevatten alleen overwegingen en voorschriften betreffende het bouwen aan en in [naam gebouw] .
6.2
De rechtbank stelt vast dat de andere door eisers genoemde vergunningen niet worden verleend op basis van de Wabo, maar op basis van andere wet- en regelgeving. Het gaat in dit geval om de Algemene Plaatselijke Verordening Soest en de Drank- en Horecawet. Er bestaat in dat geval naar het oordeel van de rechtbank op grond van artikel 2.7 van de Wabo geen verplichting de aanvraag tot bouwen aan te vullen met de aanvragen van op andere grondslag te verlenen vergunningen.
6.3
Gelet op het voorgaande hoeft de aanvraag op grond van artikel 2.7 van de Wabo niet te worden aangevuld. Verweerder heeft moeten beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend en was op grond van de Wabo noch op grond van enige andere wettelijke bepaling verplicht om op de verschillende hier aan de orde zijnde vergunningen tegelijkertijd dan wel in een besluit te beslissen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met het verlenen van de onderhavige omgevingsvergunning dan ook niet onbehoorlijk gehandeld. Het betoog slaagt niet.
7. Eisers hebben vervolgens betoogd dat de feitelijke en beoogde activiteiten van vergunninghouder op het perceel niet passen binnen de geldende bestemming. Verweerder heeft weliswaar de omgevingsvergunning verleend op basis van de omschrijving in de aanvraag die past in het bestemmingsplan, maar eisers vrezen dat de werkelijke exploitatie onder andere een grootschalige en commerciële vorm van horeca zal zijn, die in strijd is met het bestemmingsplan. Het schenken van alcohol en het hebben van een terras past volgens eisers niet binnen de bestemming. Verder betwijfelen eisers of het gebruik van [naam gebouw] als cultureel gedefinieerd kan worden, nu niet is bepaald wat de doelgroep van het cultuurhuis is. Ter ondersteuning van hun betoog hebben eisers onder meer gewezen op online en schriftelijke persberichten van de Soester Courant, waarin het voornemen tot vergunningverlening op grond van de Drank- en Horecawet is gepubliceerd en waarin melding wordt gemaakt van een buurtrestaurant in [naam gebouw] . Ook hebben eisers gewezen op het Visiedocument van de exploitanten, waarin staat omschreven dat het cultuurhuis ziet op participatie, activatie, ontmoeting en dat het een koffiehuis en café zal hebben met een terras. Tot slot hebben eisers gewezen op de exploitatievergunning, waarmee de exploitatie van een dorpshuis, generatiehuis en horecabedrijf wordt toegestaan.
8. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat het door hem toegestane en door vergunninghouder beoogde gebruik conform de bestemming ‘maatschappelijk’ is. Volgens verweerder gaat het onder andere om het aanbieden van cursussen, lezingen, trainingen, workshops en knutselgroepen alsmede om de vestiging van een bibliotheek. Na een boekbespreking of lezing kunnen de bezoekers een drankje drinken in het café, zolang het gebruik hiervan onder de beschrijving van “voor het gebruik ondergeschikte kantine” valt. Het maakt daarbij volgens verweerder niet uit of het café commercieel geëxploiteerd wordt of niet. Feesten en partijen zijn niet toegestaan. Volgens verweerder is het uitgesloten dat er een permanent buurtrestaurant wordt gevestigd. Met de gebruikte term ‘buurtrestaurant’ wordt niets anders bedoeld dan een culturele uitwisseling door middel van hapjes en drankjes en dit valt onder de bestemming ‘maatschappelijke doeleinden’. Verweerder heeft verder toegelicht dat met de exploitanten van [naam gebouw] afspraken zijn gemaakt. Zo moeten zij een alternatieve locatie zoeken als er meer dan 100 bezoekers worden verwacht. Ook mag er maximaal vier keer per jaar een activiteit worden georganiseerd voor meer dan 85 bezoekers en er moet in dat geval een alternatief worden geboden voor het parkeren.
9. In artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo staan de situaties opgesomd waarin de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen moet worden geweigerd. De in dit artikel vermelde weigeringsgronden zijn limitatief en imperatief van aard. Dit betekent dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd als de bouwactiviteit in strijd is met één of meer genoemde toetsingsgronden, zoals het bestemmingsplan, en dat de omgevingsvergunning moet worden verleend, indien geen sprake is van één van deze weigeringsgronden.
10. Het perceel ligt in een gebied waarop het bestemmingsplan “Soesterberg” (het bestemmingsplan) van toepassing is. Op het perceel rust de bestemming ‘maatschappelijk’, het heeft tevens de dubbelbestemming ‘waarde-archeologie lage verwachting’. Op grond van artikel 14.1 van de planvoorschriften zijn de voor ‘maatschappelijk’ aangewezen gronden bestemd voor:
a. maatschappelijke voorzieningen op het gebied van religie, verenigingsleven, cultuur, onderwijs, opvoeding, kinderopvang voor kinderen van 0 tot en met 12 jaar, recreatie, gezondheids-en revalidatiezorg, ouderenzorg en –huisvesting, alsmede openbare dienstverlening, met de daarbij behorende:
b. ondergeschikte kantine en sportfaciliteiten ten dienste van de maatschappelijke functie;
c. parkeervoorzieningen met bijbehorende ontsluitinsgverhardingen;
d. tuinen, erven en instellingsterreinen;
e. overige voorzieningen, zoals groenvoorzieningen, water en speel- en sportvoorzieningen.
Op grond van artikel 14.3 van de planvoorschriften moet op de gronden die zijn bestemd als ‘maatschappelijk’ worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid conform de gemeentelijke parkeernormen, zoals vastgelegd in de Beleidsnota parkeernormen en parkeerfonds (1e herziening) van 18 februari 2010.
11. In de aanvraag om omgevingsvergunning heeft vergunninghouder vraag 8 van het onderdeel “Bouwen” (“Geef aan waar u het bouwwerk voor gaat gebruiken”) als volgt beantwoord: “bibliotheek en cultuurhuis”
12. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van
2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2876, moet bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming van het perceel kan worden gebruikt, maar ook of het bouwwerk met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Tot strijd met de bestemming moet worden geoordeeld als redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
13. De rechtbank stelt vast dat het in de aanvraag door vergunninghouder vermelde gebruik past binnen het in het eerste lid van artikel 14.1 van de planregels toegestane gebruik. Mede gelet op de door verweerder gegeven toelichting op het door hem toegestane en door vergunninghouder beoogde gebruik van [naam gebouw] heeft de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat [naam gebouw] zal worden gebruikt op een wijze die strijdig is met de in het bestemmingsplan neergelegde bestemming. De omstandigheid dat het gebruik en de doelgroep van [naam gebouw] heel breed kan zijn, betekent niet dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat [naam gebouw] na de verbouwing zal worden gebruikt voor activiteiten die strijdig zijn met de bestemming. De rechtbank wordt in haar oordeel gesteund door de bouwtekeningen, behorend bij de verleende omgevingsvergunning. Uit die bouwtekening blijkt immers dat in het gebouw, naast de 120m² voor de bibliotheek, een centrale hal van 108m², een zaal van 30m², een zaal van 32m², een zaal van 45m² met podium (die laatste drie kunnen door middel van een mobiel paneelwand met elkaar worden verbonden) en een keuken van 27m² met daaraan een kleine hoekige bar die uitkomt in de centrale hal, zijn vergund. De rechtbank ziet hier geen aanknopingspunten voor de vestiging van grootschalige horeca. Het bouwplan lijkt in overeenstemming met de bestemming te zijn, omdat op basis daarvan een ondergeschikte kantine, die ten dienste staat van de maatschappelijke functie, aanwezig mag zijn. In de bestemming is niet bepaald dat het verboden is zwak alcoholhoudende dranken te schenken. De bij eisers bestaande vrees dat de locatie zal worden gebruikt voor onder meer grootschalige commerciële horeca dan wel permanent buurtrestaurant, acht de rechtbank gelet op vorenstaande dan ook onvoldoende om aan de nemen dat [naam gebouw] zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Daarbij merkt de rechtbank op dat, indien na ingebruikname mocht blijken dat het pand toch wordt gebruikt in strijd met hetgeen het bestemmingsplan toestaat, eisers verweerder dan kunnen verzoeken daartegen handhavend op te treden. Verweerder heeft terecht vastgesteld dat de aangevraagde activiteiten passen binnen het bestemmingsplan. Het betoog van eisers slaagt dan ook niet.
14. Omdat uit het voorgaande volgt dat er geen reden is om aan te nemen dat vergunninghouder activiteiten wil ontplooien waarvan op voorhand al duidelijk is dat die afwijken van wat is aangevraagd, zal de rechtbank de hierna te bespreken beroepsgrond van eisers beoordelen aan de hand van het gebruik zoals dat in de aanvraag staat en dus past in het bestemmingsplan.
15. Ten aanzien van parkeren hebben eisers aangevoerd dat verweerder met de vergunningverlening is uitgegaan van een verkeerde en achterhaalde parkeernorm. Verkeerd omdat het niet reëel is dat voor een cultuurhuis minder parkeerplaatsen dan een kinderdagverblijf (de vorige bestemming van het gebouw) nodig zijn. Kinderen worden immers slechts gehaald en gebracht terwijl een cultuurhuis, waarin ook de bibliotheek zit, de hele dag door wordt bezocht. Achterhaald omdat de parkeerdruk in de buurt hoog is. Dit komt onder andere doordat de nabijgelegen [naam school] veel meer leerlingen heeft dan voorheen. Eisers vrezen niet alleen voor wildparkeren als gevolg van te weinig parkeerplekken, ook zijn zij bang dat hun eigen veiligheid en die van hun kinderen in het geding is.
16. De rechtbank overweegt dat het bestemmingsplan voorschrijft dat moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid conform de gemeentelijke parkeernormen zoals vastgelegd in Beleidsnota de parkeernormen en parkeerfonds, 1e herziening, van 18 februari 2010, die per 12 februari 2014 is vervangen door de Nota parkeernormen auto en fiets Soest,
2e herziening (Nota Parkeernormen). Voor een kinderdagverblijf is daarin een norm van vier parkeerplaatsen per 100m² bruto vloeroppervlakte (bvo) bepaald. Voor een cultureel centrum, waaronder de rechtbank een cultuurhuis schaart, geldt een minder strenge norm van drie parkeerplaatsen per 100m² bvo. Voor een bibliotheek geldt een norm van 0,9 parkeerplaatsen per 100m² bvo.
17. Op basis van de Nota Parkeernormen heeft verweerder gesteld dat de parkeernormen voor een cultureel centrum en een bibliotheek opgeteld minder zijn dan de parkeernorm die gold voor het vorige gebruik van het gebouw, als kinderdagverblijf en bibliotheek. Verweerder meent daarom dat met de parkeerplaatsen in het openbare gebied kan worden voldaan aan de parkeernorm die geldt voor het nu vergunde bouwplan. De rechtbank kan deze redenering volgen. Dit betekent dat naar het oordeel van de rechtbank wordt voldaan aan de eis van artikel 14.3 van de planvoorschriften.
18. In navolging van vaste rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van
2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2924, overweegt de rechtbank dat bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening behoort te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Wat er ook zij van een hoge parkeerdruk als gevolg van het leerlingenaantal van de [naam school] , dit gegeven kan naar het oordeel van de rechtbank geen rol spelen bij de parkeernorm als gevolg van het bouwplan.
19. Nu in dit geval geen sprake is van strijd met het geldende bestemmingsplan en verder niet is gebleken dat één van de overige in artikel 2.10 van de Wabo genoemde weigeringsgronden zich voordoet, moet worden geoordeeld dat hier sprake is van een gebonden beschikking en verweerder daarom gehouden was de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. In de besluitvorming van verweerder is dus geen ruimte voor een belangenafweging, zodat de door eisers genoemde belangen van het tegengaan van wildparkeren en veiligheid geen rol kunnen spelen. De beroepsgrond slaagt niet.
20. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Eversteijn-Delcliseur, rechter, in aanwezigheid van
J. Hordijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juni 2018.
griffier rechter
de griffier is niet in de gelegenheid
deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.