Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 17/4989, UTR 17/5014 en UTR 17/5033
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 november 2018 in de zaken tussen
[eiseres 1] (zaaknummer: UTR 17/4989) en
[eiseres 2](zaaknummer: UTR 17/5014), eiseressen,
(gemachtigde: drs. S.A.N. Geerling)
[eiser] , eiser (zaaknummer: UTR 17/5033),
allen wonende te [woonplaats] , samen te noemen eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, verweerder
(gemachtigde: mr. C.M.E. Janssen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
T-Mobile Netherlands BV, te Den Haag, vergunninghoudster,
T-Mobile Netherlands BV, te Den Haag, vergunninghoudster,
(gemachtigde: mr. J.J. van der Lee).
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een antennemast met bijbehorende apparatuur ten behoeve van mobiele telecommunicatie en een hekwerk op het perceel tussen de [adres 1] en de [adres 2] in [woonplaats] (hierna: het perceel).
Bij besluit van 26 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben ieder afzonderlijk beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2018. Eiseressen zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Eiser is verschenen. Verweerder en vergunninghoudster hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 14 september 2016 heeft vergunninghoudster een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het plaatsen van een antennemast met een hoogte van 30 meter op het perceel. Op 16 november 2016 heeft vergunninghoudster de aanvraag aangevuld voor het bouwen van een hekwerk rond de apparatuurkasten bij de antennemast.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning met toepassing van de zogenoemde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid verleend.
Bij het bestreden besluit is de omgevingsvergunning gehandhaafd. Voor de motivering daarvan is verwezen naar het advies van de bezwarencommissie. Daarnaast heeft verweerder de in het advies van de bezwarencommissie genoemde fouten uit het primaire besluit die zien op de benaming van het geldende planologische regime en het horen van belanghebbenden hersteld.
Wettelijk kader
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het, voor zover hier van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een beheersverordening.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met de beheersverordening met toepassing van de in de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking.
Van toepassing is de beheersverordening “Leyen-Jan Steenlaan 2015” (de beheersverordening). Ingevolge de beheersverordening rust op de gronden waarop de antennemast is geprojecteerd de bestemming ‘Groen’.
Ingevolge artikel 4.2, aanhef en onder b, van de planregels mogen op of in de voor ‘Groen’ aangewezen gronden uitsluitend in de besluitvlakomschrijving passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd, waarvan de bouwhoogte niet meer mag bedragen dan 7 meter voor palen en masten. e.
Ingevolge artikel 12, aanhef en onder g, onder 1, van de planregels zijn burgemeester en wethouders bevoegd bij het verlenen van een omgevingsvergunning af te wijken van de regels van het plan, indien het betreft het plaatsen van masten ten behoeve van mobiele telecommunicatie, met een (bouw)hoogte van niet meer dan 50 meter als het om een vrijstaande antenne-installatie gaat.
3. Verweerder heeft op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo, in samenhang met artikel 12, aanhef en onder g, onder 1, van de beheersverordening de omgevingsvergunning verleend. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de beheersverordening behoort in dit geval tot de bevoegdheid van verweerder, waarbij hij beleidsvrijheid heeft. De rechtbank kan de door verweerder bij het afwegen van de betrokken belangen gemaakte keuzes slechts terughoudend toetsen. De rechtbank dient evenwel vol te toetsen of de belangenafweging op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en of deugdelijk is gemotiveerd waarom een bepaalde keuze is gemaakt.
Zaaknummers UTR 17/4989 en UTR 17/5014
Beheersverordening
4.1
Eiseressen voeren aan dat verweerder geen gebruik mocht maken van de in de beheersverordening geboden mogelijkheid om af te wijken van de daarin vastgestelde regels. Met het vaststellen van een beheersverordening wordt beoogd dat het bestaande gebruik van percelen en de bijbehorende bouw- en gebruiksmogelijkheden wordt geconsolideerd. Dat geldt met name voor gebieden waarvan uit planologische hoek geen dynamiek meer voorkomt. De bestaande feitelijke situatie is daarbij leidend. De voorgaande planologische regeling stond niet toe dat op het perceel gelijksoortige bouwwerken konden worden opgericht. Een beheersverordening staat afwijkingsmogelijkheden zoals hier zijn toegepast niet toe. Er is in dit geval geen sprake van een ondergeschikte planologische aanpassing die de bestaande structuren niet aantast. Om die reden had verweerder de omgevingsvergunning moeten weigeren.
4.2
Verweerder betoogt dat de invulling van het begrip ‘bestaand gebruik’ (mede) afhangt
van wat het voorgaande planologisch regime inhield.
In de vóór de huidige beheersverordening geldende beheersverordening De Bilt en het daarvoor geldende bestemmingsplan De Leyen/Jan Steenlaan 2000 waren al gelijksoortige afwijkingsmogelijkheden van kracht. ‘Bestaand gebruik’ heeft de gemeente bij het vaststellen van de huidige beheersverordening beschouwd en bedoeld als een vastlegging van hetgeen onder de voorgaande planologische regimes mogelijk was en niet als het vastleggen van het bestaande feitelijk gebruik.
4.3
Ingevolge artikel 3.38, eerste lid, van de Wro kan de gemeenteraad, onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld.
Ingevolge het vierde lid van voornoemd artikel kan bij de verordening worden bepaald dat, met inachtneming van de bij de verordening te geven regels, bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij de verordening aan te geven regels.
4.4
De beheersverordening bevat algemeen verbindende voorschriften, waartegen ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep kan worden ingesteld. Die bepaling staat niet in de weg aan exceptieve toetsing van de beheersverordening in het kader van de beoordeling van het beroep van eisers tegen het bestreden besluit.
4.5
Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.38 van de Wro (Kamerstukken II, 2005-2006, 28 916, nr. 26, blz. 4) is het instrument van de beheersverordening bedoeld om voor gebieden met een lage ruimtelijke dynamiek te kunnen voorzien in een passende planologische bescherming. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), betekent dit niet dat er geen enkele ontwikkeling in een dergelijk gebied mag plaatsvinden, maar dat ten opzichte van het bestaande gebruik ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening in beperkte mate ruimtelijke ontwikkelingen zijn toegestaan die ook reeds op grond van het voorheen geldende regime waren toegestaan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:53).
4.6
De rechtbank stelt vast dat de beheersverordening op grond van artikel 4.2, aanhef en onder b, ter plaatse palen en masten met een maximale hoogte van 7 meter toestaat. Op grond van artikel 12, aanhef en onder g, onder 1, van de planregels zijn burgemeester en wethouders bevoegd om in afwijking van de planregels een omgevingsvergunning voor een antennemast met een maximale hoogte van 50 meter te verlenen. De omstandigheid dat in de beheersverordening een afwijkingsbevoegdheid is neergelegd, waarvan het bestuursorgaan slechts onder de in artikel 12 genoemde Pro voorwaarden gebruik kan maken, brengt naar het oordeel van de rechtbank niet met zich dat de beheersverordening reeds daarom in strijd met artikel 3.38, eerste lid, van de Wro moet worden geacht. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat in het bestemmingsplan De Leyen/Jan Steenlaan 2000 in artikel 11, onder h, onder 1, van de planregels eveneens de bevoegdheid voor burgemeester en wethouders opgenomen was om vrijstelling te verlenen voor het plaatsen van masten ten behoeve van mobiele telecommunicatie met een maximale hoogte van 40 meter. Deze bevoegdheid is blijven bestaan op het moment dat de beheersverordening De Bilt van kracht werd. De rechtbank is van oordeel dat niet gezegd kan worden dat deze afwijkingsmogelijkheid een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt. De beheersverordening is daarom niet in strijd met artikel 3.38, eerste lid, Wro.
4.7
Verweerder heeft dan ook de beheersverordening terecht als toetsingskader bij de beslissing op de aanvraag gehanteerd. Nu de omgevingsvergunning een antennemast van 30 meter mogelijk maakt, is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van strijd met de beheersverordening. Het betoog slaagt niet.
Beleidsregels
5.1
Eiseressen voeren aan dat de beleidsregels ten aanzien van planologische afwijkingen bewust geen masten voor telecommunicatiedoeleinden toestonden in woonwijken. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseressen nader toegelicht dat het gaat om het binnenplanse afwijkingsbeleid van artikel 2.12 van de Wabo en dat verweerder daar ten onrechte van is afgeweken.
5.2
Met de toelichting van verweerder ter zitting gaat de rechtbank ervan uit dat eiseressen doelen op de ‘Beleidsregels artikel 2.12 Wabo Gemeente De Bilt 2014’. In dit beleid staat vermeld dat de wettelijke grondslag(en) of bevoegdheid waarop de regeling is gebaseerd artikel 2.12, lid 1, onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht betreft. Dit beleid ziet alleen op de zogenoemde kruimelgevallenregeling. Nu verweerder de omgevingsvergunning heeft verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1°, van de Wabo is het voornoemde beleid niet van toepassing. De beroepsgrond slaagt niet.
5.3
Daarnaast voeren eiseressen aan dat verweerder ten onrechte niet heeft geanticipeerd op het Antennebeleid Gemeente De Bilt 2017 (het Antennebeleid) terwijl de voorbereiding van dit beleid al is opgestart voordat het bestreden besluit is bekendgemaakt. De uitgangspunten van dit beleid maken dat verweerder geen omgevingsvergunning had mogen verlenen voor deze antennemast.
5.4
Dat verweerder ten tijde van het bestreden besluit bezig was met het voorbereiden van het Antennebeleid maakt nog niet dat dit beleid voorafgaand aan het van kracht worden daarvan al had moeten worden toegepast. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geen bijzondere omstandigheden gezien op grond waarvan toekomstig beleid had moeten worden toegepast. Daarbij speelt een rol dat tot het moment van inwerkingtreding van het nieuwe beleid niet is uitgesloten dat daarin onderdelen worden gewijzigd. Daarnaast is het vooruitlopen op nieuw beleid niet wenselijk in verband met de rechtszekerheid van andere partijen die een belang hebben in een zaak als deze. Het betoog slaagt niet.
Zaaknummers UTR 17/4989, UTR 17/5014 en UTR 17/5033
Alternatieve locaties en site-sharing
6.1
Eisers voeren voorts aan dat het perceel niet als de enige geschikte locatie kan worden aangemerkt. Verweerder had andere alternatieve locaties en de mogelijkheid tot site-sharing dienen te onderzoeken.
6.2
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dient verweerder de aanvraag te beoordelen zoals die is ingediend tenzij op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2707).
6.3
Verweerder stelt dat gezocht is naar alternatieve locaties maar dat die niet zijn gevonden. Vergunninghoudster heeft in haar reactie op het beroepschrift van eiser en ter zitting nader toegelicht dat met de bestaande opstelpunten te weinig datacapaciteit in de wijk kan worden geleverd en dat om die reden een nieuw opstelpunt nodig is. De capaciteit van de bestaande opstelpunten uitbreiden is dan ook geen optie volgens vergunninghoudster. Bij het plaatsen van een antenne moet aan veel technische randvoorwaarden worden voldaan. Het is belangrijk dat de opstelling midden tussen de gebruikers staat zodat de capaciteit van de antenne optimaal (rondom) kan worden benut. Plaatsing aan de rand van het te bedienen gebied brengt automatisch mee dat een of twee richtingen van de antenne niet of niet volledig kunnen worden benut. Plaatsing van een antenne op een bestaand gebouw heeft altijd de voorkeur omdat dit sneller kan worden gerealiseerd. Het enige gebouw dat mogelijk aan de voorwaarden voldeed is van de woningbouwvereniging SSW. SSW heeft echter aangegeven dat zij hieraan geen medewerking wil verlenen. Daarom is niet onderzocht of deze locatie geschikt was om een antenne op te plaatsen. De alternatieve locaties die eiser noemt in zijn beroepschrift voldoen niet aan de voorwaarden. Ook de reeds bestaande KPN-mast is niet geschikt voor medegebruik door vergunninghoudster omdat de mast niet hoog genoeg is om een tweede antenne boven de bomen uit te laten komen.
6.4
Gelet op de gegeven toelichtingen hebben verweerder en vergunninghoudster voldoende aannemelijk gemaakt dat er geen alternatieve locatie beschikbaar is voor het plaatsen van een antennemast, waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het betoog van eisers faalt.
Zorgvuldigheid van de belangenafweging
7.1
Vervolgens dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder, gelet op de daarbij betrokken belangen, in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het verlenen van de omgevingsvergunning. Eisers voeren aan dat verweerder zowel bij het bepalen van de locatie als bij het verlenen van de omgevingsvergunning onzorgvuldig is geweest. Daarnaast past de antennemast niet in het groene karakter van de woonomgeving van eisers.
7.2
Vaststaat dat eisers niet met toepassing van artikel 4:8 van Pro de Awb in de gelegenheid zijn gesteld hun zienswijzen naar voren te brengen naar aanleiding van de vergunningaanvraag. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat van concreet nadeel geen sprake is nu eisers tijdens de bezwarenprocedure alsnog in zijn gehoord.
7.3
De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat niet is gebleken dat eisers in hun belangen zijn geschaad, nu zij tijdig bezwaar hebben gemaakt en in bezwaar alsnog zijn gehoord. Ook is niet gebleken dat eisers overigens nadeel hebben ondervonden of dat de belangen van derden zijn geschonden. Verweerder heeft dan ook terecht aanleiding gezien het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren.
7.4
Hoewel de rechtbank begrijpt dat de antennemast impact heeft op de woon- en leefomgeving van eisers, kan dit niet leiden tot het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot verlening van de omgevingsvergunning heeft kunnen besluiten. De rechtbank acht het niet onredelijk dat verweerder een groter gewicht heeft toegekend aan het belang van vergunninghoudster en het algemeen belang bij een optimaal functionerend mobiel netwerk, dan aan het belang van eisers. De rechtbank neemt hierbij ook in aanmerking dat eisers wonen in een stedelijke omgeving en dat in een dergelijke omgeving rekening gehouden moet worden met een beperking dan wel verandering van bijvoorbeeld het uitzicht. De leefomgeving van eiseres wordt naar het oordeel van de rechtbank niet op een zo onacceptabele wijze aangetast door de komst van de antennemast dat verweerder de aanvraag om een omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren. De beroepsgrond slaagt niet.
Zaaknummer UTR 17/5033
Welstand
8.1
Voor zover eiser betoogt dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand overweegt de rechtbank dat uit de stukken blijkt dat het bouwplan is voorgelegd aan de commissie voor ruimtelijke kwaliteit van De Bilt (de welstandscommissie). De welstandscommissie heeft op 8 november 2016 geconcludeerd dat het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
8.2
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling behoeft het overnemen van een welstandsadvies in de regel geen nadere toelichting, tenzij de aanvrager of een derde-belanghebbende een tegenadvies heeft overgelegd van een andere deskundig te achten persoon of instantie. Dit is anders indien het advies van de welstandscommissie naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bestuursorgaan dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.
8.3
Nu eiser zijn standpunt niet nader heeft onderbouwd, ziet de rechtbank geen aanleiding te oordelen dat verweerder niet op het advies van de welstandscommissie mocht afgaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
9. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, voorzitter, en mr. N.M. Spelt en mr. G.C.W. van der Feltz, leden, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 november 2018.
de griffier is verhinderd voorzitter
de uitspraak mee te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.