Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 17/5236 en UTR 18/1113
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2018 in de zaken tussen
Aldi Culemborg B.V., te Culemborg, eiseres
(gemachtigden: mr. M.W. van Nijendaal en mr. T.F. Bakx),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum, verweerder
(gemachtigden: mr. J. Fedder, G. Merkenstein en mr. M. Zantkuijl).
Procesverloop
Bij besluit van 24 mei 2017 (het primaire besluit 1, de vergunning) heeft verweerder aan [bouwbedrijf] B.V. een vergunning verleend voor een wegafsluiting van het Noordse Bosje vanaf de Minister Hartsenlaan tot aan de inrit van de Aldi supermarkt op het Noordse Bosje te Hilversum en een opstelplaats voor vrachtverkeer van 30 m2.
Eiseres heeft tegen het primaire besluit 1 bezwaar gemaakt. Ook heeft zij de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummer UTR 17/2696). Bij uitspraak van 8 september 2017 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eiseres afgewezen.
Bij besluit van 26 september 2017 (het primaire besluit 2, het verkeersbesluit) heeft verweerder verkeersmaatregelen genomen ten aanzien van de weg Noordse Bosje te Hilversum met gelding tot en met 20 oktober 2017.
Bij besluit van 7 november 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Bij besluit van 5 februari 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Procesbelang
1. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eiseres procesbelang heeft bij de beoordeling van haar beroepen, nu de periode dat sprake was van een wegafsluiting al voorbij is. Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat, in een geval als hier aan de orde, procesbelang kan bestaan indien de belanghebbende schade stelt te hebben geleden ten gevolge van de bestuurlijke besluitvorming. [1] Dat die schade is geleden als gevolg van de bestuurlijke besluitvorming moet tot op zekere hoogte aannemelijk zijn gemaakt. Tussen partijen is niet in geschil dat de afgesloten weg de enige toegangsweg was voor auto’s naar het winkelpand van eiseres. Automobilisten moesten door de wegafsluiting omrijden via een alternatief opengestelde route. De stelling van eiseres dat haar winkelpand verminderd bereikbaar is geweest, acht de rechtbank daarom aannemelijk. Eiseres heeft gesteld dat zij hierdoor schade heeft geleden in de vorm van omzetdaling. Ter zitting heeft zij ter onderbouwing verwezen naar de omzetcijfers in een tabel en het vergelijk gemaakt met de omzetcijfers van het voorgaande jaar. De rechtbank vindt de getoonde cijfers op zichzelf een magere onderbouwing, nu onderliggende stukken ontbreken en de cijfers weinig inzicht geven in of, en in welke mate, de schade is te herleiden tot de wegafsluiting. De rechtbank ziet echter in alle gestelde omstandigheden aanleiding om nu voldoende aannemelijk te achten dat eiseres schade heeft geleden. Om die reden neemt de rechtbank aan dat eiseres procesbelang heeft bij de beoordeling van haar beroepen.
Over het verkeersbesluit (zaaknummer UTR 18/1113)
Over het verkeersbesluit (zaaknummer UTR 18/1113)
2. Verweerder heeft met het verkeersbesluit verkeersmaatregelen getroffen met gelding tot en met 20 oktober 2017, waaronder het door plaatsing van hekken met borden voor bestuurders tijdelijk gesloten verklaren van de weg Noordse Bosje tussen Minister Hartsenlaan tot aan de ontsluiting van het parkeerterrein naast de Aldi supermarkt. Verweerder heeft daarbij besloten af te wijken van zijn besluit van 30 augustus 2005, waarbij de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is verklaard.
3. Eiseres voert aan dat verweerder het verkeersbesluit ten onrechte heeft genomen, aangezien het niet op rechtsgevolg is gericht. Wat het verkeersbesluit beoogt te regelen is namelijk al geregeld met de vergunning. Ook anderszins heeft het verkeersbesluit geen enkel effect. Het verkeersbesluit is namelijk vanwege de uitgestelde inwerkingtreding eerst in werking getreden op 10 november 2017, zonder dat het terugwerkende kracht toekomt. Dat er geen sprake kan zijn van terugwerkende kracht volgt ook uit de doelen die het verkeersbesluit beoogt te dienen, waaronder het bieden van effectieve rechtsbescherming. De mogelijkheid van bezwaar en beroep ondervangt dit niet, aangezien rechtsbescherming tegen een verkeersbesluit alleen effectief is indien het voorafgaand aan het te nemen verkeersbesluit wordt geboden. Eiseres meent dan ook dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Dit gebrek kon verweerder niet passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien eiseres door het gebrek is benadeeld.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verkeersbesluit wel degelijk op rechtsgevolg is gericht. Het houdt geen herhaald besluit in, aangezien het rechtsgevolg van de vergunning een andere is dan het rechtsgevolg van het verkeersbesluit. Het verkeersbesluit is direct na publicatie in de Staatscourant op 28 september 2017 in werking getreden. Het gaat immers om een verkeersbesluit op grond van artikel 15, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994). Artikel 27 van Pro het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) en de daarin genoemde termijn van bekendmaking is, anders dan eiseres stelt, niet van toepassing. De inwerkingtreding heeft volgens verweerder ook met terugwerkende kracht plaatsgevonden. Dat niet expliciet in het verkeersbesluit is opgenomen dat sprake is van terugwerkende kracht doet daaraan niet af. Het is immers wel zo beoogd, wat volgt uit de overwegingen in het verkeersbesluit. Een verkeersbesluit was in dit geval ook noodzakelijk. Er was sprake van een tijdelijke fysieke wegafsluiting die in totaal de periode van vier maanden overschreed. Omdat sprake was van een urgente situatie kon in dit geval, gelet ook op het tijdelijk karakter van de verkeersmaatregelen, worden afgeweken van de voorgeschreven uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Bovendien waren de relevante belangen al voldoende inzichtelijk geworden, onder meer in het kader van de vergunningverlening. Voor zover sprake zou zijn van een gebrek kon verweerder dit passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 25 oktober 2017. [2]
5. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat het verkeersbesluit een op rechtsgevolg gericht besluit is. Met het verkeersbesluit heeft verweerder immers beoogd verkeersmaatregelen te treffen, zodat niet kan worden gesproken van een ten opzichte van de vergunning herhaald besluit.
6. De rechtbank volgt verweerder eveneens in het standpunt dat het verkeersbesluit in werking is getreden na publicatie ervan in de Staatscourant op 28 september 2017. Van uitgestelde inwerkingtreding als bedoeld in artikel 27 BABW Pro is geen sprake. Artikel 27 BABW Pro is immers alleen van toepassing op verkeersbesluiten als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Wvw 1994, terwijl het hier voorliggende verkeersbesluit een verkeersbesluit als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Wvw 1994 inhoudt. Het gaat hier immers om de plaatsing of verwijdering van verkeerstekens en onderborden waarmee een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd. Van een verkeersbesluit als bedoeld in het tweede lid van dat artikel is geen sprake.
7. Anders dan verweerder stelt komt het verkeersbesluit geen terugwerkende kracht toe. Dat sprake zou zijn van terugwerkende kracht is niet in het verkeersbesluit vermeld. De passages in het verkeersbesluit waar verweerder naar heeft verwezen zijn onvoldoende concreet voor een andere conclusie. Bovendien ziet de rechtbank ook niet in hoe een dergelijk verkeersbesluit over het plaatsen of verwijderen van iets met terugwerkende kracht in werking kan treden. Daarbij is verder van belang dat dit doorgaans strijd zou opleveren met het rechtszekerheidsbeginsel en afbreuk doen aan het met een verkeersbesluit beoogde doel effectieve rechtsbescherming te bieden. Gezien het voorgaande moet het er dus voor worden gehouden dat het verkeersbesluit gelding heeft gehad vanaf 28 september 2018.
8. De rechtbank volgt eiseres vervolgens in het betoog dat verweerder ten onrechte heeft afgezien van het toepassen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb. Afdeling 3.4 van de Awb is van toepassing op de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald. In dit geval heeft verweerder bij besluit van 30 augustus 2005 bepaald dat de uniforme voorbereidingsprocedure van toepassing is op verkeersbesluiten, dus ook op het hier voorliggende verkeersbesluit. Van de door verweerder gestelde bijzondere omstandigheden om van het besluit van 30 augustus 2005 af te wijken is niet gebleken. De rechtbank kan verweerder niet volgen in zijn betoog dat het passeren van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure noodzakelijk was omdat zo snel mogelijk een verkeersbesluit moest worden genomen en gepubliceerd, zodat zoveel mogelijk mensen geïnformeerd zouden kunnen worden over de verkeersmaatregel op een moment dat de verkeersmaatregel nog aan de orde was. Op het moment van het nemen van het verkeersbesluit was er geen geldende verkeersmaatregel aan de orde, slechts een vergunning. Voor zover al sprake zou zijn van een urgente situatie, dan had verweerder het voortbestaan daarvan zelf in de hand gelet op die verleende vergunning.
De rechtbank volgt eiseres verder in haar betoog dat het achterwege laten van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet kon worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. De verwijzing van verweerder naar de uitspraak van de ABRvS van 25 oktober 2017 leidt niet tot een andere conclusie. De ABRvS overweegt in die uitspraak namelijk dat het ten onrechte achterwege laten van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure kon worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat de belanghebbenden hierdoor niet waren benadeeld. De ABRvS vindt daarbij van belang dat de belanghebbenden op dezelfde wijze kennis hebben kunnen nemen van het ontwerpbesluit als wanneer de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zou zijn toegepast. Dat is hier niet aan de orde. Door het achterwege laten van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is eiseres immers effectieve rechtsbescherming, dat wil in dit geval zeggen rechtsbescherming vooraf, ontnomen. Verweerder heeft dit met het bestreden besluit 2 niet onderkend. De beroepsgrond slaagt.
9. Het bestreden besluit 2 is gelet op het voorgaande genomen in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit 2. De rechtbank ziet gelet op de fundamentele aard van het gebrek geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten. De rechtbank ziet wel aanleiding om zelf in de zaak te voorzien in die zin dat het primaire besluit 2 wordt herroepen. De rechtbank gaat daartoe over omdat sprake is van een fundamenteel en onherstelbaar gebrek.
Over de vergunning (zaaknummer UTR 17/5236)
10. Verweerder heeft met de vergunning [bouwbedrijf] B.V. in staat gesteld door plaatsing van onder meer hekken een fysieke wegafsluiting van het Noordse Bosje vanaf de Minister Hartsenlaan tot aan de inrit van de Aldi supermarkt een opstelplaats voor vrachtverkeer te realiseren, van 5 juni 2017 tot en met 20 oktober 2017.
11. Eiseres voert als belangrijkste grond aan dat verweerder gehouden was om voor de met de vergunning beoogde wegafsluiting een verkeersbesluit te nemen. Bij verlening van de vergunning was immers al duidelijk dat de beoogde wegafsluiting meer dan vier maanden in beslag zou nemen. Eiseres verwijst in dit kader naar artikel 15 van Pro de Wvw 1994. Verweerder heeft ook erkend dat een verkeersbesluit noodzakelijk was, maar heeft nagelaten de vergunning te herroepen. Dat verweerder na de vergunningverlening alsnog een verkeersbesluit heeft genomen betekent volgens eiseres niet dat de vergunning rechtmatig is verleend.
12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vergunning rechtmatig is verleend. Dat er pas na de vergunningverlening een verkeersbesluit is genomen heeft te maken met voortschrijdend inzicht en de omstandigheid dat sprake was van spoedeisend belang de vergunning te verlenen. Verweerder wijst er in dit verband op dat de vergunning wel is gepubliceerd, waarbij duidelijk is gemaakt dat de vergunning een looptijd heeft van 5 juni 2017 tot en met 20 oktober 2017. Hierdoor was voor eenieder duidelijk wat de bedoeling was van de vergunning. Ter zitting heeft verweerder nog toegelicht dat in die termijn rekening is gehouden met de bouwvakperiode, waardoor praktisch gezien sprake is van twee te onderscheiden periodes waarop de vergunning ziet.
13. De rechtbank overweegt dat uit de vergunning volgt dat beoogd is om een wegafsluiting te realiseren voor een periode van meer dan vier maanden. Verweerder heeft dit ter zitting erkend. Ook volgt dit uit de in de vergunning opgenomen datum van 20 oktober 2017. Uit de vergunning volgt niet dat er rekening is gehouden met de bouwvakperiode. Uit artikel 15, eerste lid, van de Wvw 1994, in samenhang gelezen met artikel 37 van Pro de BABW, volgt dat verweerder gehouden is een verkeersbesluit te nemen indien de omstandigheden die tot de tijdelijke maatregel leiden van langere duur zijn dan vier maanden. Van een dergelijk verkeersbesluit was op het moment van vergunningverlening geen sprake. De rechtbank verwijst in dit verband naar overweging 9. Evenmin voorziet de vergunning in een uitgestelde inwerkingtreding in afwachting van een te nemen verkeersbesluit. Gelet hierop was de vergunningverlening onrechtmatig. Dit heeft verweerder met het bestreden besluit 1 niet onderkend. De beroepsgrond slaagt.
14. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan de verdere bespreking van de beroepsgronden van eiseres gericht tegen het bestreden besluit 1.
15. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit 1. De rechtbank ziet gelet op de aard van het gebrek geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten. De rechtbank ziet wel aanleiding om zelf in de zaak te voorzien in die zin dat het primaire besluit 1 wordt herroepen. De rechtbank gaat daartoe over omdat sprake is van een fundamenteel en onherstelbaar gebrek.
Over de proceskosten
16. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.006,- (2 punten voor het indienen van twee bezwaarschriften, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 2 punten voor het indienen van twee beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting waar de twee beroepen gelijktijdig zijn behandeld, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 1 en het bestreden besluit 2;
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 1 en het bestreden besluit 2;
- herroept het primaire besluit 1 en het primaire besluit 2;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van in totaal € 666,- (€ 333,- per beroepszaak) aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.006,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. Praamstra, voorzitter, en mr. V.E. van der Does en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. J.P.A. ter Schure, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.