ECLI:NL:RBMNE:2018:5892

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 17/5199, UTR 17/5291 en UTR 18/250

uitspraak van de meervoudige kamer van 29 november 2018 in de zaak tussen

Coöperatieve Producentenorganisatie Nederlandse Vissersbond U.A., te Emmeloord,

Vissersvereniging Zuid-West, te Stellendam, en

Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheergroep Delta Zuid U.A., te Yerseke,

eisers

(gemachtigde: mr. dr. A.A. Freriks),

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. P.J. Kooijman).

Procesverloop

Bij besluit van 25 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken als rechtsvoorganger van verweerder de toegang tot de gebiedsdelen Bollen van de Ooster en Bollen van het Nieuwe Zand van het Natura 2000-gebied Voordelta beperkt.

Bij besluit van 15 november 2017 (het bestreden besluit) is het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.

Eisers hebben afzonderlijk tegen het bestreden besluit beroepen ingesteld.

De rechtbank heeft de beroepen ter behandeling gevoegd.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2018. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door mr. drs. [A] . Namens de Nederlandse Vissersbond was verder aanwezig zijn secretaris [B] en namens de Vissersvereniging Zuid-West haar vice-voorzitter mr. [C] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door ing. [D] en dr. [E] .

De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst.

Verweerder heeft het bestreden besluit op 9 november 2018 bekrachtigd.

Partijen hebben geen gebruik gemaakt van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Het onderzoek is op 16 november 2018 gesloten.

Overwegingen

Mandateringsgebrek

1. De rechtbank heeft ambtshalve het volgende geconstateerd. Uit de ondertekening van het bestreden besluit van 15 november 2017 blijkt dat dit namens verweerder is genomen door mr. [F] , terwijl het primaire besluit van 25 oktober 2016 is genomen door de Staatssecretaris van Economische Zaken, als rechtsvoorganger van verweerder. Uit vaste rechtspraak volgt echter dat met het bepaalde in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet verenigbaar is dat een ambtenaar een door het bestuursorgaan zelf genomen besluit in bezwaar heroverweegt. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 30 maart 1999.^[1]Het bestreden besluit is dus genomen in strijd met voornoemd wetsartikel.

2. Verweerder heeft het bestreden besluit na de zitting bekrachtigd. Verder is aannemelijk dat er geen belanghebbenden zijn benadeeld en hebben eisers op de zitting nadrukkelijk verzocht om een inhoudelijke behandeling van hun beroepen. De rechtbank zal het gebrek daarom passeren.

Achtergronden

3. Het gebied Voordelta is aangewezen als Natura 2000-gebied, dat wordt beheerd door verweerder. Het natuurgebied bestaat uit ondiepe kustwateren voor de delta van Zuid-Holland en Zeeland. Een van de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied is het behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied van de zwarte zee-eend, met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 9.700 vogels (midwinteraantal). Op grond van natuurvergunningen die zijn verleend ten behoeve van de aanleg van de Tweede Maasvlakte bestond er daarnaast een compensatie-opgave ten aanzien van het leefgebied van de zwarte zee-eend. Om deze reden is in 2008 ten aanzien van de gebieden Bollen van de Ooster en Bollen van het Nieuwe Zand een toegangsbeperkingsbesluit genomen.

4. Het gebied Voordelta wordt gebruikt door garnalenvissers. Voor de garnalenvisserij in onder meer dit gebied zijn door de rechtsvoorganger van verweerder in december 2016 en in februari 2017 natuurvergunningen verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet natuurbescherming (Wnb).

5.Met het primaire besluit is het toegangsbeperkingsbesluit voor de gebieden Bollen van de Ooster en Bollen van het Nieuwe Zand uit 2008 gewijzigd. De eerder aangewezen rustgebieden zijn verplaatst en vergroot. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat het vergroten en wijzigen van deze rustgebieden nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor de zwarte zee-eend. Eisers zijn belangenorganisaties van garnalenvissers. Zij vinden dat hun leden door de wijziging van het toegangsbeperkingsbesluit ten onrechte in hun bedrijfsvoering worden beperkt en voeren in deze procedure aan dat deze verdergaande toegangsbeperkingen niet nodig zijn.

Toetsingsmaatstaf

6. De voor deze zaak relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

7. Het bestreden besluit is genomen op grond van artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of verweerder de toegang tot het Natura 2000-gebied Voordelta terecht heeft beperkt. Daarvoor toetst de rechtbank verweerders beoordeling die ertoe strekt dat de beperking nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Deze beoordeling is een andere dan die in het kader van de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, waarbij op grond van een passende beoordeling moet zijn verzekerd dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied niet kan verslechteren of dat er geen significant verstorend effect kan zijn op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. Voor de beoordeling van het ‘nodig zijn’ als bedoeld in artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb is naar het oordeel van de rechtbank niet vereist dat de activiteiten die door de beperking van de toegang worden voorkomen slechts dan in aanmerking mogen worden genomen als wetenschappelijk is aangetoond of anderszins buiten twijfel staat dat deze activiteiten significante gevolgen hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied. Artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb biedt de mogelijkheid maatregelen te treffen die bijdragen aan of noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de soorten en habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen. Verweerder heeft beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag of het nodig is dat de betreffende maatregelen worden genomen, waarbij zij acht moet slaan op het voorzorgsbeginsel dat mede ten grondslag ligt aan de toepassing van voornoemd artikel. Daarbij moet verweerder niet alleen uitgaan van activiteiten waarvan wetenschappelijke zekerheid bestaat dat deze onherstelbare schade zullen toebrengen aan natuurwaarden, maar moet zij ook activiteiten in de besluitvorming betrekken waarvan uit de beoordeling door deskundigen volgt dat schadelijke gevolgen op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden onzeker zijn, maar niet kunnen worden uitgesloten.

8. De rechtbank sluit hiermee aan bij de rechtspraak van de ABRvS over de toepassing van artikel 20, eerste lid, van de met ingang van 1 januari 2017 ingetrokken Natuurbeschermingswet 1998. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 14 december 2014.^[2]Uit de wetsgeschiedenis bij artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb blijkt dat is beoogd de strekking van de grondslag voor het beperken van de toegang tot Natura 2000-gebieden ongewijzigd te handhaven.^[3]

Relatie met natuurvergunningen

9. Ter onderbouwing van de beroepsgrond dat het wijzigen van het toegangsbeperkingsbesluit niet nodig is, hebben eisers onder meer gewezen op de voor de garnalenvisserij verleende natuurvergunningen. Zij voeren aan dat uit deze besluiten al volgt dat die activiteit niet leidt tot aantasting van de draagkracht van de Voordelta voor de zwarte zee-eend. De rechtbank ziet aanleiding om hier als eerste op in te gaan.

10.1.

De in december 2016 en februari 2017 verleende natuurvergunningen hebben vergelijkbare inhoudelijke overwegingen en dezelfde passende beoordeling maakt onderdeel uit van de vergunningaanvragen. Aan de verlening van de vergunningen ligt ten grondslag dat met de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat bij het uitvoeren van de aangevraagde activiteiten, rekening houdend met de relevante instandhoudingsdoelstellingen, geen aantasting zal optreden van de betrokken Natura 2000-gebieden, waaronder het gebied Voordelta. De vergunningen zijn in rechte onaantastbaar.

10.2.

In de vergunningen is over verstoring van vogels het volgende overwogen:^[4]

“
Zowel de eidereend als de zwarte zee-eend kennen een zeer groot verspreidingsgebied en deze soorten zullen zich met name concentreren op locaties met een hoger voedselaanbod zoals schelpdierbanken. Er is volgens de stellingen in de PB[passende beoordeling, rechtbank]
geen specifieke overlap tussen schelpdiervisserij en concentraties vogels. Tevens is in de voorgaande Nb-wet vergunning voor deze visserij als voorschrift vastgelegd dat grote groepen vogels binnen de betrokken Natura 2000-gebieden niet mogen worden verstoord. Gelet op het grote verspreidingsgebied van op zee voorkomende vogelsoorten en het geringe oppervlak dat hiervan op een bepaald moment wordt verstoord door garnalenschepen, is het niet te verwachten dat de garnalenvisserij grote effecten heeft op de draagkracht van Natura 2000 gebieden. Hierbij merk ik wel op dat het vanuit de relevante instandhoudingsdoelstellingen in relatie tot de resteffecten van deze verstoring noodzakelijk kan zijn om specifieke voorkomens van de zwarte zee-eend en secundair de eidereend, additioneel te beschermen vanwege met name de slechte staat van instandhouding van de zwart zee-eend. Waar relevant is/zal dit middels een TBB[toegangsbeperkingsbesluit, rechtbank]
gereguleerd worden.”

10.3.

Over de overlap van de garnalenvisserij met spisula- en ensisvisserij als mogelijke verstorende activiteiten is in de vergunningen het volgende overwogen:^[5]

“
In relatie tot de handkokkel-, spisula- en ensisvisserij ben ik van mening dat enige fysieke overlap aanwezig kan zijn met de spisula- en ensisvisserij. De spisulavisserij vindt momenteel evenwel niet plaats binnen de relevante Natura 2000 gebieden en de ensisvisserij is zeer beperkt van omvang en sorteert, met in acht name van de gestelde vergunningvoorschriften, geen significante effecten op de relevante instandhoudingsdoelen. De overlap in garnalenvisserij en ensisvisserij, welke enkel op grote ensisexemplaren vist, beslaat ruimtelijk een klein oppervlakte waardoor, ook cumulatief, op voorhand kan worden uitgesloten dat er wezenlijke aantasting van de instandhoudingsdoelen zal optreden.”

10.4.

In de vergunningen is verder als voorschrift opgenomen dat de garnalenvisserij moet worden uitgevoerd met inachtneming van eventueel na de vergunningverlening nog te nemen toegangsbeperkingsbesluiten. Daarover is in de vergunning vermeld:^[6]

“
In dit verband merk ik wel op dat het vanuit de te bereiken instandhoudingsdoelstelling voor de zwarte zee-eend het desalniettemin, vanuit het voorzorgsbeginsel en het nog niet bereikte doel qua draagkracht, noodzakelijk kan zijn om middels een daarop gerichte toegangsbeperking binnen de betrokken Natura 2000-gebieden, extra rust en bereikbaarheid van voedsel voor deze soort te realiseren.”

11. De rechtbank overweegt allereerst dat de passende beoordeling die aan de verleende vergunningen ten grondslag ligt, verwijst naar het in 2008 ingestelde toegangsbeperkingsbesluit en de noodzaak daartoe als gevolg van de vergunningverlening voor de aanleg van de Tweede Maasvlakte. In de passende beoordeling staat ook dat gedurende de looptijd van het voor het gebied nog vast te stellen beheerplan een nieuwe begrenzing van de rustgebieden zal worden vastgesteld.^[7]Hoewel de vergunningen voor de garnalenvisserij pas zijn verleend (kort) nadat het toegangsbeperkingsbesluit uit 2008 is gewijzigd met het primaire besluit, constateert de rechtbank op basis hiervan dat bij de vergunningverlening en in de daaraan ten grondslag gelegde stukken nog is uitgegaan van de oude situatie met het toegangsbeperkingsbesluit uit 2008.

12. Hoewel de natuurvergunningen zien op de garnalenvisserij, zijn vanwege mogelijke negatieve effecten door de overlap van verschillende vormen van visserij bij de beoordeling ook de spisula- en ensisvisserij betrokken. Op de zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat dit de enige potentieel verstorende activiteiten zijn in de deelgebieden waar deze zaak op ziet, de Bollen van de Ooster en de Bollen van het Nieuwe Zand. De twee vergunningen beslaan samen de gehele garnalenvisserij in – onder meer – de Voordelta. Partijen hebben toegelicht dat elders in het Natura 2000-gebied Voordelta ook sprake is van recreatie die verstorend is, maar dat dit niet speelt in deze deelgebieden die wat verder uit de kust liggen. De beoordeling van de vraag of het nodig is om de toegang tot deze gebieden beperken spitst zich daarom toe op de gevolgen van de garnalen-, spisula- en ensisvisserij.

13. Uit de verleende natuurvergunningen blijkt dat de passende beoordeling de zekerheid geeft dat de garnalenvisserij in de omvang zoals die is aangevraagd, de instandhoudingsdoelstellingen in het Natura 2000-gebied Voordelta niet zal aantasten. Deze zekerheid was er op het moment van de vergunningverlening – eind 2016, begin 2017 – en de vergunningen zijn in rechte onaantastbaar. Verder blijkt uit de beoordeling dat toen ook op voorhand kon worden uitgesloten dat spisula- en ensisvisserij de instandhoudingsdoelstelling wezenlijk zouden aantasten. De rechtbank komt op basis hiervan tot het oordeel dat de noodzaak voor het beperken van de toegang in de deelgebieden Bollen van de Ooster en Bollen van het Nieuwe Zand ontbrak toen verweerder het bestreden besluit nam. De hiervoor uiteengezette toetsingsmaatstaf houdt weliswaar in dat bij een onzekere – maar niet uitgesloten – negatieve invloed de toegang tot Natura 2000-gebieden kan worden beperkt, maar naar het oordeel van de rechtbank betekent dit ook dat als zeker is dat dergelijke invloed is uitgesloten, er geen noodzaak meer kan zijn voor toegangsbeperkingen enkel vanwege die specifieke activiteiten. De noodzaak voor het beperken van de toegang moet dan volgen uit andere activiteiten. In dit geval is daarvan echter niet gebleken.

14. Dat in de natuurvergunningen is vermeld dat het nodig kan zijn om in de toekomst een toegangsbeperkingsbesluit te nemen en dat als voorwaarde is gesteld dat de garnalenvisserij zich daar dan aan moet houden maakt het voorgaande niet anders. In het licht van het toetsingskader voor natuurvergunningen zoals dat is opgenomen in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (en daarvoor in artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998), moest verweerder op het moment van de vergunningverlening beoordelen of – kort gezegd – significante effecten op het Natura 2000-gebied konden worden uitgesloten. Die toets heeft ertoe geleid dat de vergunningen verleend konden worden in de situatie waarbij nog geen sprake was van verdergaande toegangsbeperkingsbesluiten. De genoemde overwegingen en voorwaarden in de natuurvergunningen hebben naar het oordeel van de rechtbank daarom niet het karakter van een beperking in de verlening van die vergunningen. Dat men zich aan een toegangsbeperkingsbesluit moet houden volgt bovendien rechtstreeks uit een dergelijk besluit, als dat in rechte stand houdt. Het in de natuurvergunningen vermelden van eventuele toekomstige extra beperkingen in de toegang kan in deze procedure dan ook niet een noodzaak voor het nemen van een toegangsbeperkingsbesluit onderbouwen.

15. Het oordeel van de rechtbank is, beknopt samengevat, dat de verleende natuurvergunningen en het ontbreken van andere verstorende activiteiten er in dit geval toe leiden dat het niet nodig is om de toegang tot de deelgebieden Bollen van de Ooster en Bollen van het Nieuwe Zand van het Natura 2000-gebied Voordelta verder te beperken. Verweerder heeft dat niet onderkend. De beroepsgrond slaagt.

Gevolgen gebrek

16. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, omdat het in strijd is met artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb. Verweerder heeft op de zitting verzocht de gelegenheid te krijgen om een eventueel gebrek in de besluitvorming te herstellen. De rechtbank heeft echter besloten hier geen gelegenheid voor te geven. Met de natuurvergunningen staat immers in rechte vast dat de garnalenvisserij op het moment van vergunningverlening geen effect had op de instandhoudingsdoelstelling van de zwarte zee-eend. Gegeven de datum van het in deze procedure bestreden toegangsbeperkingsbesluit kan verweerder in het licht van deze vergunningen niet nader onderbouwen dat een dergelijk effect toen toch niet uitgesloten kon worden. Pas op grond van wetenschappelijke informatie over de zwarte zee-eend die betrekking heeft op de periode van ná de verleende natuurvergunningen kan het beperken van de toegang in de toekomst nodig zijn, maar dat gaat het bereik van deze procedure te buiten. Gelet hierop heeft verweerder ook geen ruimte meer ten aanzien van het nemen van een nieuwe beslissing op de bezwaren van eisers. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen. Dat betekent dat het toegangsbeperkingsbesluit uit 2008 herleeft voor de deelgebieden Bollen van de Ooster en Bollen van het Nieuwe Zand.

17. Door deze afdoening komt de rechtbank niet meer toe aan de behandeling van de overige beroepsgronden die eisers hebben aangevoerd over de noodzaak van rustgebieden in relatie tot de huidige staat van het Natura 2000-gebied en zijn draagkracht voor de zwarte zee-eend.

18. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

19. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.503,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 501,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Omdat de beroepen gelijktijdig zijn behandeld, de gemachtigde van eisers in alle drie de zaken rechtsbijstand heeft verleend en haar werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn is sprake van samenhangende zaken, die voor de proceskostenvergoeding als één zaak worden aangemerkt.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;

vernietigt het bestreden besluit;

herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eisers te vergoeden;

veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.503,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. drs. R. in 't Veld en

mr. M.C. Brans, leden, in aanwezigheid van W.B. Lakeman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 november 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage

Wettelijk kader

Op 1 januari 2017 is de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) ingetrokken en is de Wet natuurbescherming (Wnb) in werking getreden.

Artikel 20 van Pro de Nbw 1998 gaf de Minister van Economische Zaken de bevoegdheid om de toegang tot (delen van) een Natura 2000-gebied te beperken.

Op grond van artikel 9.3, vierde lid, van de Wnb gelden beperkingen van de toegang tot een Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 20, eerste lid, van de Nbw 1998 als beperkingen als bedoeld in artikel 2.5, eerste lid.

Op grond van artikel 9.10, tweede lid, van de Wnb zijn de op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aanhangige bezwaarschriften die betrekking hebben op het nemen van een besluit krachtens de Nbw 1998 aanhangig in de staat waarin zij zich op dat moment bevinden en worden zij vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens deze wet behandeld.

Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb verbieden of beperken gedeputeerde staten de toegang tot een in hun provincie gelegen Natura 2000-gebied of een in hun provincie gelegen gedeelte van een Natura 2000-gebied, indien dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb berusten de in artikel 2.5 bedoelde bevoegdheden bij verweerder, ingeval een Natura 2000-gebied door haar wordt beheerd.

Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 bevatte een vergunningplicht voor projecten of andere handelingen die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.

Op grond van artikel 9.4, eerste en tweede lid, van de Wnb gelden vergunningen als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 gelden als vergunningen als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid en gelden voorschriften, verbonden aan vergunningen als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 als voorschriften als bedoeld in artikel 5.3, eerste lid.

Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.

Op grond van artikel 5.3, eerste lid, van de Wnb kunnen aan een vergunning voorschriften worden verbonden.

Vernietiging toegangsbeperkingsbesluit Natura 2000-gebied Voordelta wegens ontbreken noodzaak