Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 17/2515 en UTR 17/3667
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 februari 2018 in de zaken tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. A. Barada),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, hierna: het college van GS
(gemachtigde: mr. H.S. Heite),
en tussen
voornoemde eiser,
(gemachtigde: mr. M.J. Smaling),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Montfoort, hierna: het college van B&W
(gemachtigde: mr. E. Hilkhuijsen),
waarbij als derde-partij aan het geding heeft deelgenomen:
[derde-partij], te [vestigingsplaats] .
[derde-partij], te [vestigingsplaats] .
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2016 (het primaire besluit 1) heeft het college van GS eisers verzoek om ontheffing als bedoeld van in artikel 33 van Pro de ‘Landschapsverordening provincie Utrecht 2011’ voor het dempen van een sloot op het perceel achter de [straatnaam] [nummeraanduiding] en [nummeraanduiding] in [woonplaats] , kadastraal bekend als [woonplaats] [letter-/nummeraanduiding] en [letter-/nummeraanduiding] (hierna: het perceel), afgewezen.
Bij besluit van 9 februari 2017 (het primaire besluit 2) heeft het college van B&W eiser gelast een overtreding van het geldende bestemmingsplan op het perceel binnen acht weken na inwerkingtreding van het besluit te beëindigen op straffe van een dwangsom van € 5.000, per week, tot een maximum van € 10.000,--.
Bij besluit van 31 maart 2017 heeft het college van B&W de begunstigingstermijn van het primaire besluit 2 verlengd tot en met november 2017.
Bij besluit van 9 mei 2017 (het bestreden besluit 1) heeft het college van GS het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Bij besluit van 26 juli 2017 (het bestreden besluit 2a) heeft het college van B&W het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft zowel beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 1 (zaaknummer 17/2515) als tegen het bestreden besluit 2a (zaaknummer 17/3667). Het college van GS en het college van B&W hebben verweerschriften ingediend.
Bij besluit van 30 oktober 2017 (het bestreden besluit 2b) heeft het college van B&W de begunstigingstermijn van het bestreden besluit 2a verlengd tot en met 1 april 2018, en de last gewijzigd in die zin, dat eiser de overtreding kan beëindigen door een geriefbosje aan te planten op het perceel.
De zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 28 november 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Het college van GS en het college van B&W hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar voorzitter [A] .
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op het perceel stond een zogenoemd geriefbosje en er liep een sloot. Eiser heeft het perceel in 2015 in eigendom gekregen en in maart 2016 het geriefbosje verwijderd en de sloot gedempt. Een geriefbosje wordt, als daarbij een ringsloot loopt, ook wel aangeduid als een pestbosje, omdat in dergelijke bosjes van oudsher koeien werden begraven waarvan aan werd genomen dat hun dood het gevolg was van een besmettelijke ziekte.
1.2
Op 16 mei 2016 heeft derde-partij het college van B&W verzocht om handhavend op te treden tegen het verwijderen door eiser van het geriefbosje en het dempen door eiser van de sloot. Na een inspectie van het perceel op 4 augustus 2016 heeft het college van B&W bij brief van 5 oktober 2016 eiser meegedeeld voornemens te zijn daartegen handhavend op te treden en hem daarbij in de gelegenheid gesteld het verwijderde geriefbosje binnen één maand opnieuw aan te planten en de sloot in oude staat terug te brengen. Op 8 november 2016 heeft opnieuw een inspectie van het perceel plaatsgevonden. Daarbij is geconstateerd dat het betreffende perceelvlak inmiddels was ingezaaid met gras voor agrarisch gebruik. Op 25 januari 2017 heeft eiser zijn zienswijze ingediend, waarna ook het college van B&W [naam adviesbureau] heeft ingeschakeld. Op 1 februari 2017 heeft [naam adviesbureau] gereageerd op de zienswijze van eiser. Naar aanleiding daarvan heeft het college van B&W het primaire besluit 2 genomen. Bij het bestreden besluit 2a, dat is gewijzigd met het bestreden besluit 2b, heeft het college van B&W onder verwijzing naar het advies van de Commissie van advies voor de Bezwaarschriften het primaire besluit 2 gehandhaafd.
1.3
Op 15 juni 2016 heeft eiser voor het dempen van de sloot een verzoek om ontheffing als bedoeld in artikel 33 van Pro de ‘Landschapsverordening provincie Utrecht 2011’ (hierna: de Landschapsverordening) ingediend bij het college van GS. Het college van GS heeft [naam adviesbureau] ingeschakeld om daarover advies uit te brengen. Op 30 november 2016 heeft [naam adviesbureau] geadviseerd het verzoek van eiser af te wijzen. Naar aanleiding daarvan heeft het college van GS het primaire besluit 1 genomen. In het naar aanleiding van het bezwaar van eiser, uitgebrachte advies van de Awb-adviescommissie van PS en GS van 23 maart 2017 is het college van GS geadviseerd om het primaire besluit 1 nader te motiveren. Vervolgens heeft [naam adviesbureau] op 22 april 2014 een aanvullend rapport opgesteld. Bij het bestreden besluit 1 heeft het college van GS onder een aanvullende motivering het primaire besluit 1 gehandhaafd.
2. Het college van GS heeft aan het bestreden besluit 1 - kort gezegd - ten grondslag gelegd dat het dempen van de sloot een onaanvaardbare aantasting oplevert van de ter plaatse aanwezige landschappelijke- en cultuurhistorische waarden.
3. Het college van B&W heeft aan de bestreden besluiten 2a en 2b ten grondslag gelegd dat de door eiser uitgevoerde werkzaamheden op, en zijn gebruik van, het betreffende perceelvlak in strijd zijn met de natuurbestemming uit het geldende bestemmingsplan en dat binnen die bestemming voor deze werkzaamheden een omgevingsvergunning vereist is. Volgens het college van B&W is er geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving had moeten worden afgezien. De overtreding kan volgens het college van B&W worden beëindigd door een nieuw geriefbosje aan te planten op het perceel.
Het beroep tegen de geweigerde ontheffing (zaaknummer 17/2515)
4. Eiser voert aan dat het dempen van de sloot geen onaanvaardbare aantasting oplevert van de landschappelijke- en cultuurhistorische waarden, omdat de sloot geen ringsloot is maar een dwarssloot. De sloot maakt daarom geen deel uit van een ‘pestbosje’, dat cultuurhistorisch wel waardevol zou zijn. Ter zitting heeft eiser gewezen op een topografische kaart uit 1978, waarop volgens hem duidelijk een dwarssloot is te zien. Ook wijst eiser erop dat de sloot niet is afgebeeld op de topografische kaarten van 1969 tot en met 1980, zodat de sloot in die periode klaarblijkelijk niet bestond, nadien (opnieuw) is gegraven en daarom niet historisch is. De sloot is bovendien niet opgenomen in de cultuurhistorische waardenkaart (CHW). Tot slot betoogt eiser dat het college van GS zijn agrarisch belang ten onrechte niet heeft meegewogen bij de beoordeling van zijn ontheffingsverzoek.
5.1
De rechtbank stelt voorop dat het op grond van artikel 9, eerste lid, van de Landschapsverordening onder meer verboden is om wateren geheel of gedeeltelijk te dempen of gedempt te houden. Op grond van artikel 33, tweede lid, van de Landschapsverordening verleent het college van GS ontheffing van dit verbod indien als gevolg van wat daarbij wordt toegestaan de natuurwetenschappelijke, landschappelijke, cultuurhistorische of archeologische waarden niet onaanvaardbaar worden geschaad.
5.2
De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat de sloot geen ringsloot is maar een dwarssloot. Uit het advies van 22 april 2017 van [naam adviesbureau] blijkt dat de sloot inderdaad niet voorkomt op de kaartbeelden van 1969 tot en met 1980. Luchtfoto’s uit 1977 en 1981 bevestigen daarentegen wel duidelijk de aanwezigheid van een geriefbosje omringd door een ringsloot op het perceel, zo blijkt uit het advies. Het geriefbosje vormt samen met de ringsloot een zogeheten ‘pestbosje’. Volgens [naam adviesbureau] wijst het niet voorkomen van dit pestbosje op het kaartbeeld gedurende een bepaalde periode niet per definitie op het verwijderen en daarna nieuw aanleggen daarvan, maar eerder op onzorgvuldigheden in het kaartbeeld. Pestbosjes werden meestal verwijderd ter verbetering van de agrarische exploitatie van het land, zodat het onwaarschijnlijk is dat het pestbosje op dezelfde locatie na 1980 weer zou zijn aangelegd. De rechtbank kan de redeneringen van [naam adviesbureau] volgen en gaat er daarom van uit dat de gedempte sloot een ringsloot was die onderdeel uitmaakte van een pestbosje. Eisers enkele verwijzing ter zitting naar de topografische kaart uit 1978 legt naar het oordeel van de rechtbank, tegenover het deugdelijk gemotiveerde deskundigenadvies van [naam adviesbureau] onvoldoende gewicht in de schaal, omdat in het licht van het voorgaande ook niet zonder meer kan worden geconcludeerd dat de feitelijke situatie op dat kaartbeeld juist is weergegeven. De beroepsgrond slaagt niet.
5.3
Naar het oordeel van de rechtbank is door het college van GS ook voldoende gemotiveerd dat de ringsloot als onderdeel van een pestbosje, landschappelijke- en cultuurhistorische waarde heeft en dat die waarden door de demping daarvan onaanvaardbaar worden geschaad. Pestbosjes zijn in de toelichting op de Landschapsverordening aangemerkt als ‘cultuurhistorische landschapselementen’, en de rechtbank kan ook de toelichting volgen die ter zitting namens het college van GS is gegeven op de provinciale structuurvisie en de Kernkwaliteitsgids. Daarin heeft de provincie onder meer het doel gesteld het karakter van de veenweidegebieden te behouden, waarbij pestbosjes specifiek worden genoemd als behorende tot het cultuurhistorische erfgoed. Ook uit de adviezen van [naam adviesbureau] blijkt van de aantasting van cultuurhistorische en landschappelijke waarden van het pestbosje. Dat het pestbosje met ringsloot niet is opgenomen in de CHW leidt niet tot een ander oordeel, omdat artikel 33 van Pro de Landschapsverordening een opname van het betreffende landschapselement in de CHW voor de toekenning deze waarden niet vereist. Het betoog van eiser slaagt niet.
5.4
Hoewel de rechtbank zich kan voorstellen dat het voor eiser efficiënter is om zijn land te bewerken met grote machines en dat daarbij een ringsloot mogelijk in de weg ligt, heeft het college van GS het agrarisch belang van eiser naar het oordeel van de rechtbank terecht niet meegewogen bij de beoordeling van zijn ontheffingsverzoek. Zoals onder 5.1 is overwogen, moet het college van GS op grond van artikel 33, tweede lid, van de Landschapsverordening ontheffing verlenen van het dempingsverbod als de natuurwetenschappelijke, landschappelijke, cultuurhistorische of archeologische waarden daardoor niet onaanvaardbaar worden geschaad. De tekst van artikel 33, tweede lid van de Landschapsverordening biedt geen ruimte voor de afweging van een agrarisch belang als dat van eiser. De beroepsgrond slaagt niet.
5.5
Voor zover eiser nog heeft aangevoerd dat de adviezen van [naam adviesbureau] onzorgvuldigheden en onjuistheden bevatten, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat aan deze adviezen en de daarin geformuleerde conclusies zodanige onjuistheden of onzorgvuldigheden ten grondslag liggen dat het college van B&W zich hierop niet heeft mogen baseren. Eiser heeft zijn stelling niet anderszins gepreciseerd en onderbouwd dan met de argumenten die onder 4. zijn genoemd. De rechtbank betrekt bij haar oordeel dat [naam adviesbureau] in het aanvullend advies van 22 april 2017 op deugdelijke en inzichtelijke wijze is ingegaan op de door eiser in bezwaar gestelde gebreken van het advies van 30 november 2016.
5.6
Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het college van GS naar het oordeel van de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het dempen van de ringsloot een onaanvaardbare aantasting oplevert van de ter plaatse aanwezige landschappelijke- en cultuurhistorische waarden. Het ontheffingsverzoek van eiser is dan ook terecht en op goede gronden afgewezen.
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het beroep tegen het handhavingsbesluit (zaaknummer 17/3667)
7. Het beroep van eiser heeft, gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2b, waarbij het bestreden besluit 2a is gewijzigd. Deze besluiten vormen samen de last onder dwangsom die in beroep ter toetsing voorligt.
8. Eiser voert aan dat de last onduidelijk is, omdat daaruit niet volgt hoe eiser de overtreding kan herstellen. Zowel de omvang, soort als hoogte van de aan te planten begroeiing is door het college van B&W ten onrechte niet omschreven, aldus eiser.
9.1
De rechtbank stelt voorop dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet moet zijn geformuleerd dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat hij of zij moet doen of nalaten om aan de last te kunnen voldoen. De rechtbank wijst bij wijze van voorbeeld op de uitspraak van 10 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4631. Het college van B&W heeft eiser in het primaire besluit 2, dat bij het bestreden besluit 2a is gehandhaafd, enkel gelast de overtreding van bepalingen van het geldende bestemmingsplan te beëindigen. Gelet op de omstandigheid dat het opleggen van de last onder dwangsom erop gericht was om de situatie op het perceel in de oorspronkelijke toestand te herstellen, had het op de weg van het college van B&W gelegen de last op dit punt nader uit te werken. Daarbij is van belang dat vanwege de aard van de overtreding - het geheel verwijderen van het pestbosje - zonder een dergelijke nadere uitwerking niet zonder meer duidelijk is wat van eiser werd verwacht met deze herstelsanctie. Als het gaat om gekapte bomen is in de meeste gevallen het herstellen van de oorspronkelijke situatie immers niet zomaar mogelijk. De rechtbank is met eiser dan ook van oordeel dat de omschrijving van de last in het bestreden besluit 2a onvoldoende duidelijk en concreet is, zodat sprake is van strijd met het rechtzekerheidsbeginsel. Eiser had gelet hierop een gegronde reden om beroep in te stellen tegen het bestreden besluit 2a. Dit heeft gevolgen voor de gevraagde proceskostenvergoeding, waar de rechtbank aan het einde van deze uitspraak op in zal gaan.
9.2
In het bestreden besluit 2b heeft het college van B&W de last gewijzigd, door hierin op te nemen dat eiser de overtreding moet beëindigen door een geriefbosje aan te planten op het perceel. Ter zitting is namens het college van B&W nog gewezen op het advies van [naam adviesbureau] van 30 november 2016. Daaruit volgt dat een reconstructie van het geriefbosje mogelijk is door nieuwe aanplant op dezelfde locatie, zodat de oorspronkelijke perceelvorm wordt hersteld. De begroeiing van het geriefbosje heeft, zo volgt verder uit het advies, vermoedelijk bestaan uit boomsoorten die zeer geschikt zijn als hakhout zoals de zwarte els, gewone es, wilg en populier. Deze bomensoorten groeien namelijk betrekkelijk snel en kunnen daardoor goed tegen regelmatig snoeien. De rechtbank is van oordeel dat de last, zoals gewijzigd bij het bestreden besluit 2b in samenhang met het advies van [naam adviesbureau] dat door het college van B&W aan de last ten grondslag is gelegd, voldoende duidelijk en concreet is. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
10. Eiser betoogt verder dat zijn agrarisch bedrijfsbelang onvoldoende is meegewogen bij het opleggen van de last. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat het voor hem ondoenlijk en bovendien inefficiënt is om zijn land te bewerken met grote machines, als daar een geriefbosje bij in de weg staat.
11.1
Vaststaat dat eiser het geriefbosje heeft verwijderd zonder de op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder b van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang met artikel 17.3.1 van de planregels van het geldende bestemmingsplan ‘1e herziening Landelijk Gebied 2012’, benodigde omgevingsvergunning. Het staat ook vast dat eiser het perceel na de verwijdering van het geriefbosje gebruikt in strijd met de uit artikel 17.1 van de planregels volgende natuurbestemming. Dit betekent dat het college van B&W bevoegd is om handhavend op te treden.
11.2
Het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden is, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in de regel gehouden om van deze bevoegdheid gebruik te maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dat kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in een concrete situatie moet worden afgezien.
11.3
Tussen partijen is niet in geschil dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie. Vaststaat dat het college van B&W niet wil meewerken aan legalisering van het verwijderde geriefbosje en agrarisch gebruik van het bestemmingsvlak en dat overigens hetzelfde geldt voor het college van GS ten aanzien van de gedempte ringsloot. De vraag die daarom voorligt is of het college van B&W zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van zodanig onevenredige gevolgen dat van handhaving in geval van eiser had moeten worden afgezien.
11.4
De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat zijn agrarisch belang onvoldoende is meegewogen bij oplegging van de last onder dwangsom. Volgens het college van B&W, zo blijkt uit het primaire besluit 2, zijn pestbosjes een karakteristiek onderdeel van de Lopikerwaard dat van oudsher door de landbouw is vormgegeven. Het belang tot behoud van de pestbosjes voor het landschapszicht en de historie, kan volgens het college van B&W daarom hand in hand gaan met een efficiënte en duurzame, agrarische bewerking van het land. De rechtbank concludeert daaruit dat het agrarisch belang van eiser wel door het college van B&W is meegewogen bij oplegging van de last. De beroepsgrond slaagt niet.
11.5
Wat eiser aanvoert biedt ook geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen dat het college van B&W van handhavend optreden had behoren af te zien. Eiser heeft zijn betoog over het agrarisch gebruik van het perceel niet onderbouwd met stukken waaruit blijkt van onevenredige (financiële) gevolgen voor zijn agrarisch bedrijf door het aanwezig zijn van het geriefbosje op het perceel. Naar het oordeel van de rechtbank is het feit dat eiser bij het bewerken van zijn land om het geriefbosje heen moet werken, hoe vervelend dat op zichzelf ook kan zijn, geen omstandigheid die handhavend optreden zodanig onevenredig maakt, dat daarvan had moeten worden afgezien. Daarbij betrekt de rechtbank dat het geriefbosje al op het perceel aanwezig was op het moment van aankoop van het perceel door eiser. De beroepsgrond slaagt niet.
12. Eiser doet tot slot een beroep op het gelijkheidsbeginsel en wijst op het door de heer [B] in 2002 verwijderde geriefbosje op het perceel achter de [adres] in [woonplaats] . Hiertegen is niet handhavend opgetreden. Het college van B&W heeft de heer [B] klaarblijkelijk toegestaan het geriefbosje op een andere locatie te herplanten. Eiser heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel, voor zover dit ziet op de heer [C] , naar aanleiding van de ter zitting gegeven toelichting van verweerder laten vallen, zodat dit geen verdere bespreking hoeft.
13.1
Namens het college van B&W is ter zitting toegelicht dat ook de heer [B] geen toestemming heeft gekregen om een geriefbosje te verwijderen, zodat daartegen handhavend zal worden optreden. Aldus is niet gebleken dat het college van B&W door middel van positieve besluitvorming medewerking heeft verleend aan het verwijderen van het geriefbosje op het perceel achter de [straatnaam] of dit heeft gedoogd. Van een vergelijkbaar geval waartegen het college van B&W niet handhavend optreedt, is dan ook geen sprake. Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.
13.2
Voor zover eiser met zijn beroep bedoelt dat de ongelijke behandeling ligt in de tijdspanne waarbinnen het college van B&W in zijn geval is overgegaan tot handhaving, in vergelijking met de heer [B] waar al sinds 2002 sprake is van een overtreding, oordeelt de rechtbank dat dat betoog niet kan leiden tot een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel. Het enkele tijdsverloop betekent immers niet dat het college van B&W nooit handhavend zal optreden.
14. Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft het college van B&W in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom gebruik gemaakt.
15. Het beroep is ongegrond.
16. Omdat het college van B&W de last naar aanleiding van het beroep van eiser heeft gewijzigd bij het bestreden besluit 2b en naar het oordeel van de rechtbank pas met die wijziging sprake is van een voldoende duidelijke en concrete last, ziet de rechtbank aanleiding om het college van B&W op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser in beroep redelijkerwijs heeft gemaakt. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,00 en een wegingsfactor 1). De rechtbank bepaalt ook dat het college van B&W het door eiser betaalde griffierecht van € 168,00 aan hem vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- veroordeelt het college van B&W in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.002,00;
- draagt het college van B&W op om het door eiser betaalde griffierecht van € 168,00 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M.H. van Ek, voorzitter, en mr. K. de Meulder en mr. G.C.W. van der Feltz, leden, in aanwezigheid van mr. N.K. de Bruin, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.