Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 16/3426 en UTR 18/3873
uitspraak van de meervoudige kamer en de voorzieningenrechter van 12 maart 2019 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.G.J. Maas-Cooymans)
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. R.T. de Grunt).
Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2016 heeft verweerder voorschrift 5.14 uit de omgevingsvergunning van 18 juni 2013 (de revisievergunning) van eiseres gewijzigd.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
Bij besluit van 10 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de door eiseres aangevraagde wijziging van voorschrift 5.14 ingewilligd, de aangevraagde wijziging van voorschrift 8.4A van de vergunning geweigerd en ambtshalve aan voorschrift 8.4A een nieuw lid toegevoegd.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna:
StAB) heeft een deskundigenverslag uitgebracht. Eiseres heeft haar zienswijze daarop naar
voren gebracht.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2019. Namens eiseres zijn verschenen [A] en [B] , beiden werkzaam bij eiseres, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [C] ( [functie van C] ) en [D] ( [functie van D] ), allen werkzaam bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. Namens de StAB zijn verschenen mr. drs. [E] en ing. [F] .
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres heeft een inrichting voor op- en overslag van vloeibare brandstoffen op de locatie [adres] in [vestigingsplaats] . Bij besluit van 18 juni 2013 is aan eiseres een revisievergunning verleend. In voorschrift 8.4 van de revisievergunning staat dat tankputten en bovengrondse atmosferische verticale cilindrische opslagtanks bestemd voor de opslag van klasse 1 en klasse 3 vloeistoffen moeten voldoen aan, voor zover hier van belang, hoofdstuk 5 van de richtlijn Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS) 29. Hoofdstuk 5 van de op dat moment geldende richtlijn PGS 29:2008 bevat in de voorschriften 39 en 40 verplichtingen over vloeistofkerendheid van de tankputbodem.
2. Bij besluit van 6 juni 2016 heeft verweerder voorschrift 5.14 van de revisievergunning gewijzigd, waartegen eiseres beroep heeft ingesteld. Bij besluit van 19 juni 2017 heeft verweerder voorschrift 8.4 van de revisievergunning gewijzigd, waarbij het voorschrift de aanduiding 8.4A heeft gekregen. Op 17 augustus 2017 heeft eiseres bij verweerder verzocht om wijziging van de geldende vergunningvoorschriften 5.14 en 8.4A. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Ter zitting heeft verweerder het besluit van 6 juni 2016 ingetrokken en heeft eiseres het tegen dat besluit ingestelde beroep ingetrokken.
4. Met het bestreden besluit heeft verweerder geweigerd om de verwijzing in voorschrift 8.4A naar de voorschriften 39 en 40 van de PGS 29:2008 te vervangen door voorschrift 2.3.9 van de PGS 29:2016, versie 1.1, omdat binnen de tankput bodembedreigende activiteiten plaatsvinden. Ter plaatse van de tankput is geen bodembeschermende voorziening aanwezig die leidt tot een verwaarloosbaar bodemrisico zoals als uitgangpunt in de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming 2012 (NRB) staat verwoord. Daarnaast stelt verweerder dat ook op grond van voorschrift 2.3.9 van de PGS 29:2016, versie 1.1 een vloeistofkerende tankputbodem vereist is. Verder heeft verweerder met het bestreden besluit ambtshalve een lid aan voorschrift 8.4A toegevoegd waarin de implementatietermijn voor het aanbrengen van een vloeistofkerende tankputbodem is vastgelegd.
5. Voorschrift 8.4A luidt na de wijziging met het bestreden besluit als volgt:
a. Tankputten en bovengrondse atmosferische verticale cilindrische opslagtanks bestemd voor de opslag van klasse 1 en klasse 3 vloeistoffen, moeten voldoen aan:
- de hoofdstukken 6 en 8;
- paragrafen 4.3, 4.5.2, 4.7, 5.1 t/m 5.5, 5.7 5.8, 7.2, 7.7, 10.1 t/m 10.5, 11.3 en 11.4 van de richtlijn PGS 29 (2008), voor zover in de voorschriften verbonden aan deze vergunning daarvan niet is afgeweken.
De netto tankputcapaciteit van de tankput dient tenminste 7.152 m³ te bedragen.
In afwijking van het hiervoor onder a. gestelde, moet uiterlijk op 1 juli 2019 aan de uit voorschrift 39 en voorschrift 40 van de PGS 29:2008 voortvloeiende verplichting tot het realiseren van een vloeistofkerende tankputbodem zijn voldaan.
6. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd om voorschrift 8.4A van de vergunning te wijzigen en ten onrechte lid c aan voorschrift 8.4A heeft verbonden. De aan de weigering ten grondslag liggende motivering deugt niet volgens eiseres, omdat de tankput een calamiteitenvoorziening is en de NRB niet van toepassing is op calamiteiten.
De NRB ziet alleen op de normale bedrijfsvoering van een inrichting en voorzienbare incidenten. Uit oogpunt van de NRB bestaat bij eiseres geen noodzaak tot het aanbrengen van een vloeistofkerende tankputbodem.
7. De rechtbank stelt voorop dat de NRB in de bijlage bij de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) is opgenomen als Beste Beschikbare Technieken (BBT) document. Met dit document dient verweerder rekening te houden bij de beoordeling van de aanvraag.
8. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat tussen partijen niet in geschil is dat de tankput als calamiteitenvoorziening niet onder de werking van de NRB valt. Verweerder vindt dat overvullingen van de tanks en lekkages voorzienbare incidenten zijn die zich tijdens de reguliere bedrijfsvoering kunnen voordoen en dat op deze bodembedreigende activiteiten in de tankput de NRB wel van toepassing is.
9. Het deskundigenverslag gaat in op de NRB. Uitgangspunt van de NRB is om bij bodembedreigende bedrijfsactiviteiten binnen een inrichting een verwaarloosbaar risico te bereiken. Voor verschillende activiteiten die volgens verweerder in de tankput plaatsvinden is de deskundige nagegaan of deze in de tankput plaatsvinden of zich kunnen voordoen en zo ja, of sprake is van een bodembedreigende activiteit aan de hand van de categorieën uit de Bodemrisicochecklist (BRCL) uit bijlage 1, deel 3, van de NRB.
10. Uit het deskundigenverslag volgt dat in de tankput bovengrondse leidingen inclusief flenzen en aansluitingen aanwezig zijn die kunnen lekken. Volgens eiseres gaat het om druppellekkage en worden verschillende maatregelen genomen om eventuele lekkages te voorkomen, waaronder lekbakvoorzieningen, controlerondes en andere maatregelen zoals weergegeven in het document ‘Overzicht werking normen van line of defences’. In het deskundigenverslag is uiteengezet dat de bovengrondse leidingen in de door eiseres uitgevoerde bodemrisicoanalyse 2012 zijn aangeduid met code 005 en aangemerkt als BRCL-categorie 2.2.2, cmv nr. I. De deskundige heeft vastgesteld dat uit de BRCL-categorie 2.2.2, cvm nr. I niet blijkt dat een vloeistofkerende voorziening nodig is.
11. Verder staat in het deskundigenverslag dat de door verweerder genoemde mogelijke overvullingen bij de opslag- en additieventanks via een damp- of ontluchtingsopening, gelet op de toelichting bij BRCL-categorie 4.2 half open proces of bewerking, niet onder deze categorie vallen. Daarnaast is in het deskundigenverslag geconstateerd dat uit de NRB niet blijkt dat vloeistofkerende voorzieningen moeten worden getroffen als overvullingen zich kunnen voordoen. Binnen de NRB wordt er vanuit gegaan dat de drijver van de inrichting adequaat reageert op de waarnemingen en resultaten die het bodemrisico kunnen beïnvloeden en die volgen uit bijvoorbeeld overvulbeveiligingen en visueel toezicht. Hiermee zal de drijver van de inrichting binnen zijn bedrijfsvoering rekening moeten houden om het verwaarloosbaar bodemrisico bij bodembedreigende activiteiten te waarborgen. Volgens het deskundigenverslag treft eiseres diverse veiligheidsmaatregelen om incidenten zoals overvullingen te voorkomen. Zo wordt tijdens het homogeniseren in de opslagtanks met behulp van veiligheidssystemen voorkomen dat schuim of vloeistof via de damp- of ontluchtingsopening van een tank de bodem kan bereiken. Het is de deskundige niet gebleken dat deze veiligheidssystemen ook bij de additieventanks aanwezig zijn, maar wel heeft eiseres aangegeven dat bij het lossen van additieven in de additieventanks altijd personeel aanwezig is. In het deskundigenverslag zijn het eventueel falen van de veiligheidssystemen en het toezicht aangeduid als calamiteiten waarop de NRB niet ziet.
12. De rechtbank overweegt dat uit het deskundigenverslag blijkt dat eiseres maatregelen heeft getroffen om eventuele lekkages en overvullingen te voorkomen. Deze maatregelen zijn getroffen in het kader van de normale bedrijfsvoering. Als een veiligheidssysteem faalt of ondanks de maatregelen toch een lekkage plaatsvindt, dan is dat ook naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als een calamiteit en dus niet als een voorzienbaar incident zoals verweerder stelt. Verweerder heeft de conclusie van de deskundige, dat de NRB voor bovengrondse leidingen en mogelijke overvullingen bij opslag- en additieventanks geen vloeistofkerende voorziening vereist, niet gemotiveerd betwist. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding het deskundigenverslag niet te volgen. Dit betekent dat de motivering van verweerder dat een vloeistofkerende voorziening verplicht is op grond van de NRB geen deugdelijke grondslag is voor de weigering om voorschrift 8.4A te wijzigen.
13. Aan de weigering om voorschrift 8.4A te wijzigen heeft verweerder in het bestreden besluit ook ten grondslag gelegd dat de verplichting van een vloeistofkerende voorziening in de tankput voortvloeit uit voorschrift 2.3.9 van de PGS 29:2016, versie 1.1.
14. Eiseres brengt naar voren dat verweerder voorschrift 8.4A had moeten aanpassen, omdat de meest recente ontwikkeling tot bescherming van het milieu op het gebied van de bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks is vastgelegd in voorschrift 2.3.9 van de PGS 29:2016, versie 1.1. Zij betoogt dat op grond van voorschrift 2.3.9 van de PGS 29:2016, versie 1.1 vloeistofkerendheid niet vereist is, omdat sprake is van een bestaande situatie zonder prioritair gevaarlijke stoffen.
15. Vaststaat dat de PGS 29:2016, versie 1.1 per 1 oktober 2017 in de bijlage bij de Mor is opgenomen als BBT-document. Verweerder heeft de PGS 29:2016, versie 1.1 bij de beoordeling van de wijzigingsaanvraag betrokken.
16. Partijen verschillen van mening over de vraag of de tankputbodem op grond van voorschrift 2.3.9 van de PGS 29:2016, versie 1.1. vloeistofkerend moet zijn. In dit voorschrift staat het volgende: “Voor nieuwe situaties en bestaande situaties met vloeistofkerende voorziening geldt dat de tankputzijde van de putdijk en de tankputbodem vloeistofkerend moeten zijn. Voor bestaande situaties waarbij de tankput niet vloeistofkerend is geldt dat de vergunninghouder bij tankputten zonder vloeistofkerende voorziening binnen drie maanden na inwerkingtreding van de vergunning ter goedkeuring aan het bevoegd gezag een risicostudie moet hebben verricht voor alle tankputten met daarin tanks gebruikt voor de opslag van de prioritair gevaarlijke stoffen. Uitgangspunten zijn een volledige belasting van de tankput conform de vereiste opvangcapaciteit en het voorkomen van een blijvende bodemverontreiniging.”
17. Volgens verweerder moet hierbij van de vergunde situatie worden uitgegaan en is daarom bij eiseres sprake van een bestaande situatie met vloeistofkerende voorziening, terwijl eiseres meent dat met de bestaande situatie gelet op de formulering van voorschrift 2.3.9 de feitelijke situatie wordt bedoeld. Feitelijk is er nog geen vloeistofkerende tankputbodem.
18. De rechtbank stelt vast dat, zoals partijen ter zitting ook hebben benoemd, de PGS 29:2016, versie 1.1 geen definitie bevat van bestaande situatie of een toelichting met de bedoeling van voorschrift 2.3.9. Voor de vraag hoe dit voorschrift uitgelegd moet worden, acht de rechtbank het volgende van belang. Uit de PGS 29:2016, versie 1.1 blijkt nadrukkelijk dat het uitgangspunt voor nieuwe situaties blijft dat een vloeistofkerende tankputbodem de beste beschikbare techniek is. Ten tijde van het verlenen van de revisievergunning gold de PGS 29:2008. In de PGS 29:2008 staat beschreven hoe deze richtlijn gebruikt moet worden. Daarbij is vermeld dat de richtlijn ook bij het vergunnen van veranderingen van bestaande inrichtingen van toepassing is. Het bevoegd gezag dient er rekening mee te houden dat in die situatie bij het hanteren van deze richtlijn een aantal voorschriften niet of ten dele kan worden toegepast. Dit geldt volgens de richtlijn uiteraard voor de voorschriften voor nieuwbouw en voorschriften die ingrijpen op de in het verleden vergunde infrastructuur en werkwijze. De richtlijn vermeldt dat het in dergelijke gevallen aan het bevoegd gezag is te beoordelen welke voorschriften redelijkerwijs opgenomen kunnen worden.
19. Aan de revisievergunning heeft verweerder bij de verlening daarvan in 2013 voorschrift 8.4 verbonden. Hieruit volgt dat tankputten en bovengrondse atmosferische verticale cilindrische opslagtanks bestemd voor de opslag van klasse 1 en klasse 3 vloeistoffen moeten voldoen aan hoofdstuk 5 van de richtlijn PGS 29:2008. In paragraaf 5.4.2 van deze richtlijn is voorschrift 39 opgenomen op grond waarvan de tankputzijde van de putdijk en de tankputbodem vloeistofkerend moeten zijn.
Het voorschrijven van een vloeistofkerende tankputbodem in een al bestaande situatie heeft verweerder in 2013 redelijk gevonden. Eiseres heeft dit voorschrift toen niet aangevochten. Bij het besluit van 19 juni 2017 is voorschrift 8.4 gewijzigd, waarna het is aangeduid als voorschrift 8.4A. In dit voorschrift wordt nog steeds verwezen naar paragraaf 5.4.2 van PGS 29:2008, zodat de verplichting tot het aanbrengen van een vloeistofkerende tankputbodem met het besluit van 19 juni 2017 is blijven bestaan.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit van 10 april 2018 gold voor eiseres de verplichting om een vloeistofkerende tankputbodem te realiseren. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Naar het oordeel van de rechtbank heeft deze situatie als uitgangspunt te gelden bij de beoordeling van eiseres’ aanvraag om wijziging van voorschrift 8.4A. Daarvan uitgaande moet de bestaande situatie uit voorschrift 2.3.9 van de PGS 29:2016, versie 1.1 uitgelegd worden als de vergunde situatie, zoals de deskundige en verweerder ook stellen.
20. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt, dat in voorschrift 2.3.9 de feitelijk bestaande situatie wordt bedoeld, nog verwezen naar een e-mailbericht van InfoMil. Volgens dit bericht is bij voorschrift 2.3.9 sprake van overgangsrecht. InfoMil interpreteert bestaande situaties als situaties waarbij op dat moment een tankput zonder vloeistofkerende voorziening aanwezig was. Omdat er verder geen voorbehoud is gesteld gaat InfoMil ervan uit dat dit de feitelijke situatie op dat moment is en niet de vergunde situatie.
21. De rechtbank overweegt dat aan het e-mailbericht van InfoMil en de daarin neergelegde visie niet het gewicht toekomt dat eiseres daaraan toegekend wil zien. In reactie op het e-mailbericht van InfoMil is in het deskundigenverslag uiteengezet dat de stelling van InfoMil niet strookt met het uitgangspunt van de PGS-systematiek dat de vergunde situatie leidend is. Volgens het deskundigenverslag blijkt uit de PGS 29:2016, versie 1.1 niet dat onherroepelijke vergunningvoorschriften opzij gezet kunnen worden door deze nieuwe PGS. De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar stelling dat uit de bewoordingen van voorschrift 2.3.9 kan worden afgeleid dat de feitelijk bestaande situatie is bedoeld. Vastgesteld moet worden dat het voorschrift tekstueel niet al te helder is en voor meerdere uitleg vatbaar blijkt, maar de rechtbank acht het gelet op strekking van de PGS 29:2016, versie 1.1 redelijk om bestaande situatie uit te leggen als de vergunde situatie. In wat eiseres verder nog naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank geen aanleiding om van een andere uitleg uit te gaan.
22. Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat de situatie bij eiseres als bestaande situatie met vloeistofkerende voorziening in de zin van voorschrift 2.3.9 van de PGS 29:2016, versie 1.1 moet worden aangemerkt. Dit betekent dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat voorschrift 2.3.9 nog steeds een vloeistofkerende tankputbodem verlangt.
23. Eiseres voert ook nog aan dat verweerder niet heeft gereageerd op haar zienswijze dat de getroffen maatregelen en voorzieningen als gelijkwaardige maatregel zijn vergund. Zij is van mening dat verweerder met het verlenen van de revisievergunning er in feite al mee heeft ingestemd dat deze maatregelen en voorzieningen een gelijkwaardige bescherming bieden en dat daarom een vloeistofkerende tankputbodem niet meer nodig is. In het deskundigenverslag is ingegaan op deze stelling van eiseres. De deskundige constateert dat niet is gebleken dat eiseres om toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel zoals bedoeld in paragraaf 1.4 van de PGS 29:2016 heeft verzocht of dat de door eiseres getroffen maatregelen en voorzieningen als gelijkwaardig zijn vergund. De rechtbank volgt de deskundige hierin.
24. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven zien om voorschrift 8.4A te wijzigen. Het beroep is ongegrond.
25. Gelet op de uitkomst van het beroep en de omstandigheid dat de termijn om de vloeistofkerende voorziening aan te brengen door verweerder is verlengd tot 1 oktober 2019, bestaat voor de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek wordt dan ook afgewezen.
26. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. Spelt, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. ing. A. Rademaker, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2019.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. Spelt, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2019.
griffier voorzitter, tevens voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.