Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 19/2524 en UTR 19/2574
uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 augustus 2019 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[verzoekers 1] en 730 anderen, te [woonplaats] , verzoekers 1
(gemachtigde: mr. H.A. Samuels Brusse – van der Linde),
Stichting Wilhelminapark en Omgeving, te Utrecht, verzoekster 2(gemachtigden: M. ten Voorde en M.J. Brandenburg)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. H. de Keijzer).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Begraafplaats St. Barbara(gemachtigde: P.C.P. Koekhuis Tanke – Janssen)
Procesverloop
Bij besluit van 21 februari 2019 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend aan Begraafplaats St. Barbara (hierna: vergunninghouder) voor de bouw van een crematiefaciliteit op het adres Prinsesselaan 2 in Utrecht.
Verzoekers 1 en verzoekster 2 hebben bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning. Daarnaast hebben zij een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Het verzoek van verzoekers 1 is geregistreerd onder zaaknummer UTR 19/2524. Het verzoek van verzoekster 2 is geregistreerd onder zaaknummer UTR 19/2574.
Het onderzoek op de zitting in beide zaken heeft plaatsgevonden op 14 augustus 2019.
Verzoekers 1 zijn vertegenwoordigd door [verzoekers 1] en mr. H.A. Samuels Brusse – van der Linde. Verzoekster 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door M. ten Voorde en
M.J. Brandenburg. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. J. Hillenaar. Namens vergunninghouder zijn P.C.P. Kolkhuis Tanke-Janssen en [A] op de zitting gekomen.
M.J. Brandenburg. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. J. Hillenaar. Namens vergunninghouder zijn P.C.P. Kolkhuis Tanke-Janssen en [A] op de zitting gekomen.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. Voor het treffen van een voorlopige voorziening is in dit stadium (tijdens de bezwaarfase) in beginsel alleen dan aanleiding wanneer het primaire besluit zodanig gebrekkig is dat het in de heroverweging in bezwaar naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet of niet volledig in stand zal kunnen blijven.
2.1.
De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten. Begraafplaats St. Barbara is gevestigd aan Prinsesselaan 2 in Utrecht en is een monumentale begraafplaats. Er staan onder andere een kantoor, een aula en een kapel. Op 1 november 2018 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een crematiefaciliteit met één oven. Vervolgens heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend. Vergunninghouder wil de crematiefaciliteit bouwen op de begraafplaats, vanaf de Prinsesselaan beschouwd aan de achterzijde van het perceel, dus aan het water dat grenst aan de Waterlinieweg. Het vloeroppervlak van de crematiefaciliteit bedraagt ongeveer 100 m² en omvat behalve de oven en technische ruimten ook een verblijfsruimte voor ongeveer 20 personen. Op de plaats waar vergunninghouder voornemens is de crematiefaciliteit te bouwen gelden twee bestemmingsplannen: ‘Rijnsweerd, Maarschalkerweerd’ en ‘Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen’.
2.3.
Zowel verzoekers 1 als verzoekster 2 hebben bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Waar in deze uitspraak ‘verzoekers’ genoemd wordt, wordt daarmee zowel verzoekers 1 als verzoekster 2 bedoeld.
3.1.
De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan, het uitvoeren van werkzaamheden (aanleggen) en het wijzigen van een monument (artikel 2.1, eerste lid onder a, onder b, onder c en onder f van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)). Niet in geschil is dat de aanvraag in strijd is met beide bestemmingsplannen. De aanvraag is in de eerste plaats in strijd met artikel 12, lid 1, van het bestemmingsplan ‘Rijnsweerd, Maarschalkerweerd’. Op grond van dit artikel zijn de voor ‘Groen’ aangewezen gronden onder meer bestemd voor groenvoorzieningen, parken en plantsoenen, fiets- en voetpaden, water, waterbeheer en waterberging. Er mag alleen gebouwd worden ten behoeve van de bestemming. Daarnaast is de aanvraag in strijd met artikel 15.1 van het bestemmingplan ‘Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen’. Op grond van dit artikel zijn de gronden bestemd voor ‘Maatschappelijk-Begraafplaats’. Daarnaast gelden er de dubbelbestemmingen ‘Waarde- Bescherming stadgezicht’ en ‘Waarde Ecologie’. Er mag alleen gebouwd worden binnen het bouwvlak en ten behoeve van de bestemming.
3.2.
Verweerder heeft de omgevingsvergunning in afwijking van de bestemmingsplannen verleend door gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4, eerste lid, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Dit wordt de kruimelgevallenregeling genoemd. In het eerste lid van artikel 4, bijlage II van het Bor is bepaald dat een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in aanmerking komt voor afwijking van het bestemmingsplan.
Is de crematiefaciliteit een bijbehorend bouwwerk?
4. Verzoekers voeren aan dat dat er ten onrechte is afgeweken van de bestemmingsplannen met toepassing van artikel 4, eerste lid van bijlage II van het Bor. Volgens verzoekers is de crematiefaciliteit namelijk geen bijbehorend bouwwerk. Voor een bijbehorend bouwwerk is vereist dat dit functioneel verbonden is met het hoofdgebouw. Volgens verzoekers kan de crematiefaciliteit niet functioneel verbonden zijn met de aula of de kapel, omdat de crematiefaciliteit in strijd is met de bestemming. Verweerder heeft daarom onterecht gebruik gemaakt van de kruimelgevallenregeling. Volgens verzoekers had de omgevingsvergunning alleen maar verleend kunnen worden met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 3°, van de Wabo, met als gevolg dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd had moeten worden in plaats van de (nu gevolgde) reguliere procedure.
5. Verweerder mag op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan verlenen als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de in artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor genoemde gevallen. Een bijbehorend bouwwerk wordt in artikel 1 van Pro bijlage II van het Bor als volgt gedefinieerd: “uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak”. De definitie van een hoofdgebouw luidt als volgt: “gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is”.
6. De voorzieningenrechter is van oordeel dat, gelet op de definitie uit artikel 1 van Pro bijlage II van het Bor, de aula als hoofdgebouw op de begraafplaats kan worden aangemerkt. Ter beantwoording van de vraag of de crematiefaciliteit een bijbehorend bouwwerk is, is het dus van belang om te bepalen of de crematiefaciliteit functioneel verbonden is met de aula. Uit de Nota van Toelichting en vaste rechtspraak volgt dat er sprake moet zijn van een gebruik van het bijbehorend bouwwerk dat in planologisch opzicht gerelateerd is aan het gebruik van het hoofdgebouw om te kunnen spreken van functionele verbondenheid. Ter zitting is door vergunninghouder toegelicht dat de aula wordt gebruikt voor samenkomsten ten behoeve van uitvaarten. Als de crematiefaciliteit eenmaal gebouwd is, kan er voor gekozen worden om de uitvaart óf een begrafenis, óf een crematie te laten zijn. Verder is ter zitting vastgesteld dat de begraafplaats reeds beschikt over een urnenveld en een strooiveld. De voorzieningenrechter is, gelet op deze aspecten, voorlopig van oordeel dat de crematiefaciliteit in planologisch opzicht gerelateerd is aan het gebruik van de aula. Dat er strijd is met het bestemmingsplan, maakt niet dat er geen sprake kan zijn van planologische gerelateerdheid. Artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor wijst een categorie van bouwwerken aan waarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. Met dit artikel kan dus ook worden afgeweken van het bestemmingsplan voor het beoogd gebruik van het bijbehorend bouwwerk. Zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 26 oktober 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU1640). De voorzieningenrechter is voorlopig van oordeel dat verweerder gebruik heeft kunnen maken van de kruimelgevallenregeling om de omgevingsvergunning in afwijking van de bestemmingsplannen te verlenen. De grond slaagt niet.
Heeft verweerder er terecht voor gekozen geen advies aan de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed te vragen?
7. In artikel 6.4 van het Bor is geregeld dat in bepaalde gevallen advies gevraagd moet worden aan de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (RCE). Dit is op grond van het eerste lid, onder a, sub 2 en sub 4 in de volgende gevallen:
“2° het ingrijpend wijzigen van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, voor zover de gevolgen voor de waarde van het rijksmonument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het geval, bedoeld onder 1°; of (…)
4° het geven van een nieuwe bestemming aan een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan”
“2° het ingrijpend wijzigen van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, voor zover de gevolgen voor de waarde van het rijksmonument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het geval, bedoeld onder 1°; of (…)
4° het geven van een nieuwe bestemming aan een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan”
Met ‘bedoeld onder 1’ wordt verwezen naar: “het slopen van een rijksmonument of een deel daarvan voor zover van ingrijpende aard.”. Als verweerder de RCE om advies moet vragen, is op grond van artikel 3.10, eerste lid, sub d van de Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing.
8. Verzoekers 1 voeren aan dat er sprake is van activiteiten zoals bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, a, sub 2 en 4 van het Bor. Het besluit voorziet namelijk in de realisatie van een nieuw gebouw waar niet mag worden gebouwd. Dit maakt dat het monument ingrijpend gewijzigd wordt. Daarnaast wordt er voorzien in een nieuwe functie in strijd met de bestemming, zodat daarmee voldaan is aan sub 4. Verweerder had daarom advies moeten vragen aan de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (RCE), met als gevolg dat voor het verlenen van de omgevingsvergunning de verkeerde procedure is gevolgd.
9. De voorzieningenrechter acht een situatie zoals bedoeld in artikel 6.4 van het Bor naar voorlopig oordeel niet aan de orde en overweegt daartoe als volgt. Het complex van de begraafplaats is in zijn geheel aangewezen als rijksmonument. De begraafplaats grenst aan de Ridderschapsvaart van de rijksmonumentale Nieuwe Hollandse Waterlinie. De begraafplaats heeft een rechtlijnig padenstelsel, zo blijkt uit de complexomschrijving. Door verweerder is in de omgevingsvergunning gemotiveerd dat de locatie waar de crematiefaciliteit gepland is, niet is gelegen in de site die voor plaatsing op de UNESCO werelderfgoedlijst wordt voorgedragen, noch in de attentiezone van 50 meter, noch in het gebied met de waarde van militair erfgoed in de Provinciale verordening. Qua positie voegt de crematiefaciliteit zich in de indeling en opzet van de begraafplaats. Door het ondergeschikte volume zal het gebouw vanuit de zichtassen nauwelijks zichtbaar zijn. De relatie tussen de begraafplaats en de waterlinie blijft in tact. De Commissie Welstand en Monumenten heeft positief geadviseerd ten aanzien van het plan. De voorzieningenrechter kan deze motivering volgen. Met het invoegen van de crematiefaciliteit blijft het rechtlijnig padenstelsel, dat een belangrijk aspect van de begraafplaats als rijksmonument is, in tact. Ter zitting heeft vergunninghouder nog toegelicht dat rondom de crematiefaciliteit hagen worden geplant, waardoor het gebouw nog meer aan het zicht wordt onttrokken. Hoewel er een wijziging plaatsvindt, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het geen ingrijpende wijziging als bedoeld in artikel 6.4 van het Bor is. Gelet op de feitelijke gang van zaken zoals vergunninghouder ter zitting heeft toegelicht en het feit dat er al een urnen- en strooiveld zijn op het complex, zal de nieuwe functie zodanig verweven zijn met de begraafplaats dat de monumentale waarden niet worden aangetast. Evenmin is er sprake van een nieuwe bestemming. De bestemming van het perceel is en blijft ‘Maatschappelijk-Begraafplaats’. De voorzieningenrechter ziet naar voorlopig oordeel daarom geen aanleiding om een situatie zoals bedoeld in artikel 6.4 van het Bor aan te nemen, zodat verweerder in dit geval terecht geen advies heeft gevraagd aan de RCE. De grond slaagt niet.
Tussenconclusie ten aanzien van de gevolgde procedure
10. Gelet op voorgaande punten en ook overigens zijn er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen aanwijzingen dat verweerder een onjuiste procedure heeft gevolgd.
Veroorzaakt de omgevingsvergunning een onaanvaardbare verkeerstoename?
11. Verzoekers voeren aan dat het plan leidt een onaanvaardbare verkeerstoename, omdat de omgevingsvergunning een onbeperkt aantal crematies toestaat. Er kunnen daardoor veel meer uitvaarten plaatsvinden, terwijl de omliggende wegen al zo druk zijn. Er is onvoldoende rekening gehouden met de belangen van de omwonenden. De omgevingsvergunning had daarom niet verleend mogen worden.
12. De voorzieningenrechter stelt vast, zoals ter zitting ook besproken is met partijen, dat er in het bestemmingsplan geen limitering is vastgelegd wat betreft het aantal uitvaarten. Vergunninghouder heeft ter zitting toegelicht dat het aantal begrafenissen de afgelopen jaren minder is geworden en dat men met de crematiefaciliteit weer meer uitvaarten hoopt te kunnen verzorgen. Vergunninghouder heeft verder nadrukkelijk gesteld dat er, gelet op de capaciteit van de aula, niet meer dan twee uitvaarten (zowel begrafenissen als crematies) per dag plaats zullen vinden. De voorzieningenrechter kan verweerder volgen in het standpunt dat de crematiefaciliteit niet leidt tot een verkeerstoename, nu er geen limitering van het aantal toegestane uitvaarten in het bestemmingsplan is vastgelegd. Dat dit voor verzoekers anders voelt, omdat het aantal begrafenissen de afgelopen jaren is afgenomen, acht de voorzieningenrechter invoelbaar, maar dat is voor de beoordeling van de aanvraag niet het juiste uitgangspunt. De grond slaagt niet.
Heeft het plan significant effect op het nabijgelegen Natura2000-gebied de Oostelijke Vechtplassen?
13. Verzoekers voeren aan er onvoldoende onderzocht is in hoeverre de verkeerstoename en de uitstoot van het in werking hebben van de crematiefaciliteit significante effecten hebben op het nabijgelegen Natura2000 gebied de Oostelijke Vechtplassen. Dit gebied ligt op een afstand van 5,9 kilometer en volgens verzoekers is het niet uitgesloten dat het natuurgebied beïnvloed wordt door de crematiefaciliteit.
14. Vergunninghouder heeft bij de aanvraag een ecologisch rapport door Blom Ecologie B.V. van 27 november 2018 overgelegd. In dit rapport staat beschreven dat de afstand tot het Natura2000-gebied met tussenliggende snelwegen en een dichte bebouwing zorgen voor een bufferwerking waardoor er geen effecten met betrekking tot stikstofdepositie verwacht worden. Voor overige effecten, zoals trillingen, geluid en optische verstoring, geldt dat de afstand per definitie te groot is. Zoals al overwogen onder 12, is er planologisch gezien geen sprake van een verkeerstoename. Door verzoekers is gesteld dat het effect onvoldoende onderzocht is, maar de voorzieningenrechter ziet gelet op bovenstaande naar voorlopig oordeel geen aanleiding om te twijfelen aan het bij de aanvraag overgelegde rapport. Verzoekers hebben geen tegenrapport ingediend. De grond slaagt niet.
Heeft verweerder alle belangen, in het kader van de goede ruimtelijke ordening, voldoende afgewogen?
15. Verzoekers voeren aan dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen bij het verlenen van de vergunning. De uitstoot van de crematiefaciliteit heeft een negatief effect op de gezondheid van de omwonenden. Als verweerder voldoende oog had gehad voor hun belangen als omwonenden, dan was de omgevingsvergunning niet verleend.
16. Verweerder is in de omgevingsvergunning ingegaan op de zienswijzen van enkele omwonenden ten aanzien van dit punt. Verweerder heeft gemotiveerd dat de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) in de publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering’ richtafstanden vast heeft gesteld voor bedrijven ten opzichte van woonbebouwing. In die publicatie is aangegeven dat de richtafstand van een crematiefaciliteit tot de gevel van de dichtstbijzijnde woning 100 meter is. In dit geval liggen de dichtstbijzijnde woningen op een afstand van meer dan 150 meter. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat het leefklimaat niet op onaanvaardbare mate wordt aangetast. Verweerder heeft verder toegelicht dat er een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) is gedaan en dat dit voldoende garanties biedt om de uitstoot van schadelijke stoffen voldoende te beperken en om bij overschrijding handhavend op te treden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder met deze motivering voldoende heeft aangetoond de belangen te hebben afgewogen en acht de belangenafweging redelijk. De grond slaagt niet.
Kan de crematiefaciliteit op juiste wijze geëxploiteerd worden en is er voldoende controle mogelijk?
17. Verzoekster 2 heeft aangevoerd dat er geen verantwoorde exploitatie van de crematiefaciliteit mogelijk is. Verder stelt verzoekster 2 zich op het standpunt dat de veiligheid en controle op het verbrandingsproces onvoldoende gewaarborgd zijn en dat er onvoldoende frequent en onafhankelijk toezicht mogelijk is.
18. De voorzieningenrechter ziet in deze gronden geen aanleiding voor het oordeel dat de omgevingsvergunning in bezwaar niet in stand zal blijven en overweegt daartoe als volgt. De door verzoekster 2 genoemde punten kunnen hier niet toe leiden, omdat dit geen weigeringsgronden zijn zoals opgenomen in de wet. Indien er iets schort aan de veiligheid, controle of het toezicht, is dit een kwestie van handhaving. De gronden slagen niet.
Eindconclusie
19. De voorzieningenrechter is voorlopig van oordeel dat verweerder de omgevingsvergunning met toepassing van de juiste procedure en in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de omgevingsvergunning in bezwaar niet in stand kan blijven. De verzoeken worden afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat dan ook geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 augustus 2019.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.