Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/4363
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 november 2019 in de zaak tussen
RTL Nieuws, te Hilversum, eiseres
(gemachtigden: P. Klein en R.J.E. Vleugels),
en
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, namens deze de Secretaris-Generaal
van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigden: mr. H.C.M. Borman en K.E. Beumkes).
Procesverloop
Bij besluit van 17 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek
van eiseres om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid bestuur
(Wob).
Bij besluit van 17 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juni 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Het Wob-verzoek.
1. Eiseres heeft op 10 januari 2018 een Wob-verzoek bij de Minister van Justitie en Veiligheid ingediend. Dit verzoek is ingediend ter vervanging van een eerder Wob-verzoek van eiseres. Bij brief van 12 januari 2018 heeft eiseres dit vervangend verzoek (het verzoek) ingeperkt. Op 22 februari 2018 heeft de Minister van Justitie en Veiligheid het verzoek doorgestuurd naar verweerder, voor zover het verzoek ziet op documenten die bij verweerder berusten. Eiseres heeft haar verzoek vervolgens verder beperkt. Eerst tot de volgende documenten:
- De informatie over het luchtruim boven de Oekraïne, waaronder de Krim, vanaf 1 januari 2014. Deze informatie omvat onder meer een honderdtal incidenten in het luchtruim boven de Krim waaronder het jammen/storen van de communicatie met het vliegverkeer;
- Alle meldingen uit Eccairs (het Europees Coördinatiecentrum voor rapportagesystemen van vliegtuigongevallen) uit 2014 over Oekraïne.
Vervolgens heeft eiseres haar verzoek in beroep uiteindelijk beperkt tot:
- Meldingen inzake de veiligheidssituatie in het luchtruim boven de Oekraïne gedaan voor 17 juli 2014, waaronder ook worden begrepen de meldingen die in Eccairs terechtkomen.
De bestreden besluitvorming.
2. Verweerder stelt hierover dat onder hem geen documenten als door eiseres bedoeld aanwezig zijn. Voor zover het verzoek om informatie ziet op andere informatie over het luchtruim van Oekraïne, waaronder de Krim, stelt verweerder dat hij daarover ook al in de Wob-besluiten van 27 mei 2015 en 7 november 2017 heeft beslist. Verder stelt verweerder dat hij 2 Eccairs-meldingen uit 2014 heeft gevonden, maar dat die meldingen vallen buiten het openbaarmakingsregime van de Wob. De Wob wordt opzij gezet door artikel 7.2 van de Wet luchtvaart (zoals deze bepaling ten tijde van belang luidde) en het openbaarmakingsregime van de Verordening (EU) nr. 376/2014 [1] (de Verordening), welke verordening rechtstreekse werking heeft. Het bestreden besluit is volgens verweerder verder niet in strijd met artikel 10 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
In het verweerschrift is door verweerder nog aangevoerd dat artikel 7.2 van de Wet luchtvaart weliswaar formeel is verouderd nu deze nog uitgaat van het aan de Verordening voorafgaande Europeesrechtelijke kader (Richtlijn 2003/42/EG) maar dat in het nieuw - ter implementatie van de Verordening - voorgestelde artikel 7.1, vierde lid Wet luchtvaart, deze bepaling ongewijzigd inhoudelijk terugkomt.
Ter zitting heeft verweerder verder nog toegelicht dat ook documenten die zien op het traject voor of na een Eccairs-melding, voor zover die al zouden bestaan en onder verweerder zouden berusten, niet openbaar zijn en ook onder het openbaarmakingsregime van de Verordening zouden vallen.
De standpunten van eiseres in beroep.
3. Eiseres bestrijdt dat de Verordening een lex specialis is die de Wob opzij zet. Verder voert eiseres aan dat, voor zover de Verordening al een lex specialis is, artikel 7.2 van de Wet luchtvaart een te smalle interpretatie is van de Verordening. Op het openbaarmakingsregime van de Verordening kan namelijk een uitzondering worden gemaakt. Eiseres verwijst naar artikel 13, twaalfde lid, van de Verordening, op grond waarvan de lidstaten de meldingen geanonimiseerd kunnen verstrekken. Omdat eiseres alleen vraagt om geanonimiseerde gegevens is geen hoger niveau van bronbescherming nodig. Dat eiseres geen belanghebbende is in de zin van artikel 10 van Pro de Verordening, is volgens eiseres verder niet relevant, omdat om verstrekking van de meldingen wordt gevraagd op grond van artikel 13, twaalfde lid, van de Verordening. Eiseres stelt verder dat de Verordening (EU) nr. 996/2010 [2] (de eerdere Verordening), in dit geval van toepassing is. In de eerdere Verordening wordt weliswaar gewezen op het belang van vertrouwelijkheid, maar daarin staat ook dat de verschillende openbare belangen aan de orde zijn. Over de stelling van verweerder dat er geen documenten over incidenten in het luchtruim boven de Oekraïne onder hem aanwezig zijn stelt eiseres dat het er om gaat óf er een document bestaat en niet of het ook bij verweerder aanwezig is. Als een document wel bestaat, maar niet aanwezig is moet het document immers worden gezocht, of het verzoek moet worden doorgeleid naar het bestuursorgaan waar het document wel is.
Ter zitting heeft eiseres aangevuld dat er met betrekking tot de Eccairs-meldingen omgevingsdocumenten moeten zijn, die vallen onder het bereik van het Wob-verzoek. Een melding verloopt immers via verschillende schakels en daarover zal gerapporteerd zijn. Ook moet er met terugwerkende kracht zijn gevraagd wat er gebeurd is. Volgens eiseres zijn bij het pad naar een melding in Eccairs ook bestuursorganen betrokken die onder verweerder vallen. Eiseres stelt verder dat verweerder niet mag verwijzen naar zijn eerdere Wob-besluiten, omdat er inmiddels wel Eccairs-meldingen blijken te zijn. Dit is nieuwe informatie die maakt dat de eerdere Wob-besluiten moeten worden opengebroken en moeten worden heroverwogen. Eiseres doet voorts een beroep op artikel 10 van Pro het EVRM.
Verder heeft eiseres de rechtbank ter zitting gevraagd om, als de rechtbank verweerder volgt in het standpunt dat de Eccairs-meldingen en de omgevingsdocumenten niet openbaar mogen worden gemaakt, zich toch in het belang van de openbaarheid inhoudelijk uit te laten over de vraag of Nederland onvoldoende (snel) maatregelen heeft genomen naar aanleiding van een waarschuwing over de veiligheid in het Oekraïense luchtruim.
Het oordeel van de rechtbank.
4. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat de Wob niet van toepassing is als een bijzonder openbaarmakingsregime van toepassing is dat neergelegd is in een formele wet en uitputtend van aard is. Dat laatste is het geval indien de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [3] en wordt op zichzelf ook niet door eiseres betwist.
5. Verweerder stelt zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt dat ten aanzien van de Eccairs-meldingen een bijzonder openbaarmakingsregime geldt dat derogeert aan de Wob, namelijk dat van het ten tijde van belang nog geldende artikel 7.2, eerste lid, van de Wet luchtvaart, en artikel 15 van Pro de Verordening. Dit laatste artikel is formeel pas geïmplementeerd in artikel 7.1, vierde lid van de Wet Luchtvaart, welk artikel met ingang van 10 juli 2019 in werking is getreden. Het nieuwe regime wijkt niet af van het oude regime.
6.
Uit artikel 7.2 van de Wet luchtvaart volgt, voor zover hier van belang, dat gegevens ontvangen uit een melding van een voorval als bedoeld in artikel 7.1, eerste lid (geldend ten tijde van belang), dan wel ontvangen van een lidstaat van de Europese Unie naar aanleiding van een soortgelijke melding in die lidstaat, niet openbaar zijn. Uit de Memorie van Toelichting, Wijziging van de Wet luchtvaart ter implementatie van Richtlijn 2003/42/EG inzake melding van voorvallen in de burgerluchtvaartbij artikel 7.2 van de Wet luchtvaart volgt dat in artikel 7.2 de geheimhouding van gemelde informatie geregeld wordt en dat dit artikel daarmee een lex specialis is ten opzichte van de Wob. Het hiervoor genoemde artikel 7.1, vierde lid, van de Wet luchtvaart, is voor het nagenoeg gelijkluidende (ten tijde van belang geldende) artikel 7.2 in de plaats is gekomen. Dat het expliciet de bedoeling van de wetgever is geweest om een bijzonder openbaarmakingsregime ten aanzien van deze meldingen te handhaven ter nakoming van Europese verplichtingen blijkt ook uit de Memorie van Toelichting, behorende bij de Wijziging van de Wet luchtvaart ter implementatie van Verordening (EU) nr. 376/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 inzake het melden, onderzoeken en opvolgen van voorvallen in de burgerluchtvaart en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 996/2010 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn nr. 2003/42/EG van het Europees Parlement en de Raad en de Verordening (EG) nr. 1321/2007 en (EG) nr. 1330/2007 van de Commissie (PbEU 2014, L 122) bij artikel 7.1, vierde lid, van de Wet luchtvaart [4] . Hierin staat, voor zover hier van belang:
Uit artikel 7.2 van de Wet luchtvaart volgt, voor zover hier van belang, dat gegevens ontvangen uit een melding van een voorval als bedoeld in artikel 7.1, eerste lid (geldend ten tijde van belang), dan wel ontvangen van een lidstaat van de Europese Unie naar aanleiding van een soortgelijke melding in die lidstaat, niet openbaar zijn. Uit de Memorie van Toelichting, Wijziging van de Wet luchtvaart ter implementatie van Richtlijn 2003/42/EG inzake melding van voorvallen in de burgerluchtvaartbij artikel 7.2 van de Wet luchtvaart volgt dat in artikel 7.2 de geheimhouding van gemelde informatie geregeld wordt en dat dit artikel daarmee een lex specialis is ten opzichte van de Wob. Het hiervoor genoemde artikel 7.1, vierde lid, van de Wet luchtvaart, is voor het nagenoeg gelijkluidende (ten tijde van belang geldende) artikel 7.2 in de plaats is gekomen. Dat het expliciet de bedoeling van de wetgever is geweest om een bijzonder openbaarmakingsregime ten aanzien van deze meldingen te handhaven ter nakoming van Europese verplichtingen blijkt ook uit de Memorie van Toelichting, behorende bij de Wijziging van de Wet luchtvaart ter implementatie van Verordening (EU) nr. 376/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 inzake het melden, onderzoeken en opvolgen van voorvallen in de burgerluchtvaart en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 996/2010 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn nr. 2003/42/EG van het Europees Parlement en de Raad en de Verordening (EG) nr. 1321/2007 en (EG) nr. 1330/2007 van de Commissie (PbEU 2014, L 122) bij artikel 7.1, vierde lid, van de Wet luchtvaart [4] . Hierin staat, voor zover hier van belang:
‘Het vierde lid van artikel 7.1 voorziet in de implementatie van artikel 15 van Pro de Verordening voorvallen. Op grond van dat artikel zijn de lidstaten verplicht voorzieningen te treffen voor het beschermen van informatie die in het kader van voorvalmeldingen beschikbaar komt. Een vergelijkbare verplichting geldt voor de organisaties. De organisaties dragen zelf zorg voor de bescherming. Voor de bescherming van de vertrouwelijkheid van gegevens die bij de overheid binnenkomen is echter een wettelijke voorziening nodig, aangezien het overheidsinformatie betreft. Op grond van de Wet openbaarheid bestuur (de WOB) is dergelijke informatie in principe openbaar, tenzij die wet of specifieke wetgeving (lex specialis) anderszins bepaalt. Het vierde lid van artikel 7.1 bepaalt dat alle informatie die uit hoofde van de verordening door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat of door andere overheidsorganisaties is vergaard niet openbaar is. (..) Deze gegevens zijn niet openbaar voor zover deze in het kader van de verordening beschikbaar zijn gekomen.
De beperking van de openbaarheid geldt mede voor informatie die in het kader van de Europese uitwisseling van informatie bij de Nederlandse overheid terecht komt. Het vierde lid van artikel 7.1 is een lex specialis ten opzichte van de WOB die niet specifiek ziet op de bescherming van de vertrouwelijkheid van gegevens zoals voorgeschreven door de Verordening voorvallen. Richtlijn 2003/42/EG die aan de verordening voorafging voorzag in een vergelijkbare bescherming.’
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op grond van het voorgaande terecht op het standpunt gesteld dat ten aanzien van de Eccairs-meldingen de Wob niet van toepassing is en dat de gevraagde Eccairs-meldingen niet openbaar mogen worden gemaakt.
8. Met betrekking tot de opmerking van eiseres dat het niet relevant is of zij belanghebbende is in de zin van artikel 10 van Pro de Verordening overweegt de rechtbank het volgende. Uit het door verweerder aangehaalde punt 33 van de considerans volgt, voor zover hier van belang, dat de melding van voorvallen en het gebruik van informatie uit voorvallen ter verbetering van de veiligheid zijn gestoeld op een vertrouwensrelatie tussen de melder en de entiteit die bevoegd is voor de verzameling en beoordeling van de informatie. Dit vereist een strikte toepassing van de regels inzake vertrouwelijkheid. De bescherming van veiligheidsinformatie tegen oneigenlijk gebruik en de beperking van de toegang tot het Europees centraal register tot belanghebbenden die deelnemen aan de verbetering van de veiligheid van de burgerluchtvaart, hebben tot doel te garanderen dat veiligheidsinformatie beschikbaar blijft, zodat passende en tijdige preventieve maatregelen kunnen worden genomen en de veiligheid van de luchtvaart kan worden verbeterd. In dit verband moet gevoelige informatie over veiligheid op passende wijze worden beschermd en moet de verzameling ervan worden gewaarborgd door de vertrouwelijkheid van de informatie te garanderen, de bron te beschermen en het vertrouwen van het in de burgerluchtvaart werkzame personeel in systemen voor de melding van voorvallen te verzekeren. Er dienen passende maatregelen te worden genomen om te verzekeren dat informatie die via regelingen voor de melding van voorvallen is verzameld vertrouwelijk wordt gehouden en dat de toegang tot het Europees centraal register wordt beperkt. In nationale besluiten inzake de vrijheid van informatie moet rekening worden gehouden met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van dergelijke informatie. De verzamelde informatie moet afdoende worden beschermd tegen onrechtmatig gebruik of onrechtmatige openbaarmaking. Ze mag alleen worden gebruikt om de luchtvaartveiligheid in stand te houden of te verbeteren, niet om schuld of aansprakelijkheid vast te stellen.
9. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat artikel 10 van Pro de Verordening uitputtend bepaalt hoe en aan wie meldingen over voorvallen worden verstrekt, zodat de hiervoor genoemde vertrouwensrelatie tussen de melder en de entiteit die bevoegd is voor de verzameling en beoordeling van de informatie, is gewaarborgd. Uit artikel 10 van Pro de Verordening volgt, voor zover hier van belang, dat alle met het reguleren van de veiligheid van de burgerluchtvaart belaste instanties of veiligheidsonderzoeksinstanties in de Unie beveiligde, volledige onlinetoegang hebben tot de in het Europees centraal register opgenomen informatie over voorvallen. Alleen de in bijlage II vermelde belanghebbenden kunnen toegang vragen tot bepaalde informatie in het Europees centraal register, via een verzoekprocedure. Om veiligheidsredenen wordt aan belanghebbenden geen rechtstreekse toegang tot het Europees centraal register verleend.
Eiseres betwist niet dat zij niet tot de in bijlage II van de Verordening genoemde belanghebbenden behoort. Omdat eiseres geen belanghebbende is, staat de verzoekprocedure van artikel 10 van Pro de Verordening voor haar niet open. Ook om die reden moest verweerder de openbaarmaking van de gevraagde Eccairs-meldingen weigeren.
10. Met betrekking tot de stelling van eiseres dat de Eccairs-meldingen op grond van artikel 13, twaalfde lid, van de Verordening geanonimiseerd kunnen worden verstrekt, stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de Verordening niet voorziet in een verzoekprocedure voor geanonimiseerde informatievoorziening. Artikel 13, twaalfde lid, van de Verordening maakt het de lidstaten mogelijk om onder meer geanonimiseerde voorval-meldingen en resultaten van risicoanalyses te publiceren, maar voorziet niet in een daartoe strekkende verzoekprocedure, naast de verzoekprocedure zoals neergelegd in artikel 10. Artikel 7.2 van de Wet Luchtvaart (ten tijde van belang) voorziet ook niet in een uitzondering voor openbaarmaking van geanonimiseerde voorvalmeldingen.
11. Ten aanzien van het standpunt van eiseres dat onder verweerder omgevingsdocumenten bij de Eccairs-meldingen moeten berusten (die zien op het traject van de melder naar het systeem), althans dat verweerder in dit verband op zijn minst verder had moeten zoeken of het verzoek had moeten doorzenden, overweegt de rechtbank het volgende.
Daargelaten of onder het verzoek van eiseres ook de openbaarmaking van omgevings-documenten bij de Eccairs-meldingen valt en of dergelijke omgevingsdocumenten onder verweerder berusten, is de rechtbank van oordeel dat op eventuele omgevingsdocumenten bij de Eccairs-meldingen ook het openbaarmakingsregime van art. 7.2 van de Wet luchtvaart (ten tijde van belang) en artikel 15 van Pro de Verordening van toepassing is. Als dit soort documenten, die de aanloop vormen naar de uiteindelijke melding in het Eccairs-systeem, buiten dit openbaarmakingsregime zouden vallen en via die documenten alsnog (informatie over) de melder en de melding zou kunnen worden achterhaald, zou daarmee immers het openbaarmakingsregime, dat tot doel heeft melder en melding te beschermen, zinledig worden.
De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder eventuele omgevingsdocumenten bij de Eccairs-meldingen, voor zover deze vallen onder het Wob-verzoek en ook daadwerkelijk bestaan en onder verweerder berusten, ook niet mocht verstrekken.
12. Het standpunt van eiseres dat verweerder niet mocht verwijzen naar wat hij al in de Wob-besluiten van 27 mei 2015 en 7 november 2017 heeft beslist en dat verweerder die eerdere Wob-besluiten moet openbreken en heroverwegen omdat er nu Eccairs-meldingen blijken te zijn, slaagt niet. Eiseres heeft tegen de eerdere Wob-besluiten geen hoger beroep ingesteld en daarbij is er in de verzoeken die aan die eerdere Wob-besluiten ten grondslag lagen niet, althans niet specifiek, om openbaarmaking van de Eccairs-meldingen gevraagd. Voorts heeft eiseres in deze procedure haar verzoek om herziening onvoldoende concreet gemaakt.
13. Het standpunt van eiseres dat zij in een zaak als deze met succes een zelfstandig beroep op artikel 10 van Pro het EVRM kan doen, slaagt niet. Zoals de ABRvS in de uitspraak van 25 oktober 2017 [5] heeft overwogen, vereist artikel 10 van Pro het EVRM niet dat alle informatie verstrekt wordt of openbaar wordt gemaakt en biedt het de mogelijkheid bij wet beperkingen te verbinden aan het verstrekken dan wel openbaar maken van gegevens en documenten. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval met het bepaalde in artikel 7.2 van de Wet luchtvaart (ten tijde van belang) - bezien in samenhang met artikel 15 van Pro de Verordening - inmenging in het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM gewaarborgde recht om inlichtingen van de overheid te ontvangen, bij wet voorzien. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die een ongerechtvaardigde belemmering in haar recht om inlichtingen van de overheid te ontvangen zouden meebrengen, als bedoeld in de uitspraak van de ABRvS van 25 oktober 2017. Dat eiseres een journalistiek medium is en dat de gevraagde informatie betrekking heeft op een kwestie die van groot maatschappelijk belang is, is hiervoor onvoldoende. Het beroep van eiseres op artikel 10 van Pro het EVRM slaagt daarom niet.
14. De rechtbank komt niet tegemoet aan het verzoek van eiseres ter zitting om zich in het belang van de openbaarheid inhoudelijk uit te laten over de vraag of Nederland onvoldoende (snel) maatregelen heeft genomen naar aanleiding van een waarschuwing over de veiligheid in het Oekraïense luchtruim. Verweerder heeft de Eccairs-meldingen onder geheimhouding op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb aan de rechtbank verstrekt. Verweerder heeft daarbij echter ook aangevoerd dat de Eccairs-meldingen op grond van het strikte openbaarmakingsregime niet door de rechtbank mogen worden ingezien. De rechtbank deelt dit standpunt en heeft de meldingen daarom niet ingezien. De rechtbank acht zich bovendien ook niet bevoegd om zich binnen deze procedure op een dergelijke manier uit te laten.
15. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, voorzitter, en mr. M.C. Verra en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. D.D. van Loopik, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 november 2019
.
.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.