Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/784
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 november 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijk bij Duurstede, verweerder.
Inleiding
1. Eiser is de eigenaar van een karakteristieke historische boerderij uit de 17e eeuw in [woonplaats] . In juli 2018 laat hij werkzaamheden uitvoeren aan de boerderij: het bestaande stucwerk wordt verwijderd en er wordt een nieuwe stuclaag aangebracht.
2. Een toezichthouder van de gemeente ziet bij een controle op 16 juli 2018 dat het stucwerk wordt verwijderd. Omdat er geen vergunning is verleend voor de werkzaamheden legt hij mondeling een bouwstop op. Het college bevestigt in een besluit van 17 juli 2018 (verzonden op 18 juli 2018) de mondeling opgelegde bouwstop en legt daarnaast een last onder dwangsom op. De last houdt in dat eiser de vergunningplichtige werkzaamheden niet mag (laten) voortzetten. Als wordt geconstateerd dat eiser de werkzaamheden wel voortzet, verbeurt eiser onmiddellijk een dwangsom van € 5.000,-.
3. Eiser vraagt op 17 juli 2018 een vergunning aan voor de werkzaamheden.
4. Op 19 juli 2018 voert de toezichthouder om 10.30 uur een tweede controle uit. Hij constateert dat er stucwerkzaamheden worden verricht en legt mondeling een tweede bouwstop op. Het college bevestigt de tweede bouwstop in een besluit van 19 juli 2018 (verzonden op 23 juli 2018). Het college stelt dat de eerste dwangsom bij de tweede controle verbeurd is en legt een tweede last onder dwangsom op.
5. Op 19 juli 2018 voert de toezichthouder om 15.15 uur nog een derde controle uit. Hij constateert dat er na de tweede controle verder is gebouwd en legt mondeling een derde bouwstop op. In een besluit van 23 juli 2018 bevestigt het college de derde bouwstop. Het college stelt dat de tweede dwangsom nu ook verbeurd is en legt een derde last onder dwangsom op.
6. Op 20 juli 2018 verleent het college een vergunning aan eiser.
7. In de beslissing op bezwaar van 15 januari 2019 verklaart het college de bezwaren van eiser tegen de opgelegde bouwstops en lasten onder dwangsom ongegrond.
8. Op 15 januari 2019 besluit het college ook om tot invordering van de eerste en de tweede dwangsom over te gaan. Omdat er inmiddels wel een vergunning is verleend, halveert het college het bedrag. Het college vordert daarom in totaal een bedrag van € 5.000.
9. Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 15 januari 2019. Het beroep heeft op grond van artikel 5:39 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook betrekking op het invorderingsbesluit van 15 januari 2019.
10. Het beroep is behandeld op de zitting van 3 september 2019. Eiser was daarbij aanwezig. Namens het college waren [A] , [B] en [C] aanwezig.
Het geschil
11. Eiser vindt dat de werkzaamheden vallen onder gewoon onderhoud. Hij wil juist heel voorzichtig omgaan met de boerderij. Daarom laat hij de oude stuclaag vervangen door een nieuwe stuclaag met dezelfde kleur. Eiser vindt dat hij helemaal geen vergunning nodig had en dat het college daarom ook geen bouwstops en lasten onder dwangsom mocht opleggen. Dat vond de bezwaarschriftencommissie ook. Als er wel een vergunning nodig was, dan was eiser daar niet van op de hoogte. Hij heeft dus niet willens en wetens de vergunningplicht overtreden. Eiser erkent dat hij heeft doorgewerkt nadat een bouwstop was opgelegd, maar dat heeft hij gedaan om ervoor te zorgen dat de muur weer wind- en waterdicht was. Eiser vindt het onredelijk dat ondanks de vergunningverlening toch nog € 5.000 wordt ingevorderd.
12. Het college vindt dat wel sprake is van een overtreding. Het verwijderen en opnieuw aanbrengen van stucwerk aan de hele gevel is geen gewoon onderhoud. Bij het opleggen van de eerste bouwstop was de helft van het stucwerk al verwijderd. Ook zijn muurankers verwijderd. Tijdens de controle door de toezichthouder is ook ontdekt dat eiser al eerder aanpassingen heeft gedaan zonder vergunning, zoals het plaatsen van andere ramen. Het college wijst erop dat eiser willens en wetens ondanks twee opgelegde bouwstops verder is gegaan met de werkzaamheden. Als eiser verder wilde gaan met de werkzaamheden om de boerderij te beschermen tegen weersinvloeden, had hij daarover moeten overleggen met het college. Dat heeft eiser niet gedaan.
De overtreding
13. De rechtbank beoordeelt eerst of er sprake is van een overtreding, omdat dat de grondslag is voor de handhaving door het college. De centrale vraag daarbij is: had eiser voor de werkzaamheden een vergunning nodig?
14. De rechtbank stelt eerst vast welke werkzaamheden bij die beoordeling moeten worden meegenomen. Bij het opleggen van de bouwstops en de lasten onder dwangsom noemt het college specifiek het verwijderen van het bestaande stucwerk en het aanbrengen van het nieuwe stucwerk. Omdat uit het bouwbestek blijkt dat bij de stucwerkzaamheden ook het verwijderen, reinigen en terugplaatsen van muurankers meegenomen zou worden, vindt de rechtbank het logisch om die werkzaamheden bij de beoordeling te betrekken. De rechtbank vindt het niet logisch dat het college in de beslissing op bezwaar ook de eerdere aanpassingen aan de ramen heeft meegewogen. De opgelegde bouwstops en lasten onder dwangsom zijn er namelijk alleen op gericht om de huidige werkzaamheden te laten stoppen, niet om de eerdere werkzaamheden ongedaan te maken. De rechtbank laat de eerdere aanpassingen daarom buiten beschouwing.
15. De rechtbank toetst dus of eiser een vergunning nodig had voor het verwijderen van het bestaande stucwerk en het aanbrengen van het nieuwe stucwerk, en voor het verwijderen en terugplaatsen van de muurankers. De rechtbank vindt dat deze werkzaamheden vallen onder de categorie bouwactiviteiten, omdat de werkzaamheden constructief van aard zijn. De rechtbank verwijst naar een uitspraak van 27 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:162) van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State, de hoogste rechter in zaken over omgevingsvergunningen. In die uitspraak gaat de Afdeling er ook van uit dat het aanbrengen van stucwerk op de gevels van een woning een bouwactiviteit is.
16. Verweerder heeft de werkzaamheden getoetst aan het bestemmingsplan Buitengebied 2015. In dat bestemmingsplan zijn specifieke regels opgenomen om bouwwerken die als ‘karakteristiek’ aangeduid zijn te beschermen. Verweerder vindt dat eiser op basis van die planregels een vergunning nodig had.
17. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de werkzaamheden eerst had moeten toetsen aan artikel 2 van Pro Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). In dat artikel is een lijst opgenomen van vergunningvrije projecten. Voor die projecten is niet alleen geen vergunning nodig voor bouwen, maar ook geen vergunning voor gebruik (waaronder bouwen) in strijd met het bestemmingsplan. Dat betekent dat als artikel 2 van Pro Bijlage II Bor van toepassing is, helemaal niet aan het bestemmingsplan getoetst hoeft te worden.
18. In artikel 2 onder Pro 1 van Bijlage II Bor staat als vergunningvrij project omschreven: ‘gewoon onderhoud van een bouwwerk, voor zover detaillering, profilering en vormgeving van dat bouwwerk niet wijzigen’. In de Nota van toelichting (Staatsblad 2010, 143, bladzijde 140) staat dat met gewoon onderhoud de werkzaamheden worden bedoeld die erop gericht zijn om te behouden wat er is. In rechtspraak van de Afdeling wordt dat ook als maatstaf aangehouden. Bijvoorbeeld in de uitspraak van 20 maart 2013 (ECLI:NL RVS:2013:BZ4953) en in de al eerder aangehaalde uitspraak van 27 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:162).
19. Naar het oordeel van de rechtbank is er sprake van gewoon onderhoud. Niet de omvang van de werkzaamheden, maar het doel ervan is bepalend. Het bestaande stucwerk wordt vervangen door nieuw stucwerk met precies dezelfde kleur. En de muurankers die worden verwijderd worden ook weer teruggeplaatst. De werkzaamheden zijn dus gericht op het behoud van de bestaande situatie. Dat betekent dat de werkzaamheden op grond van artikel 2 onder Pro 1 van Bijlage II Bor vergunningvrij zijn.
20. Omdat de werkzaamheden vergunningvrij waren, heeft eiser geen vergunningplicht overtreden. Dat betekent dat er geen sprake was van een overtreding. Het college had dus geen grondslag om handhavend op te treden.
21. Het college heeft op de zitting aangegeven dat bij de eerste controle nog niet duidelijk was wat eiser precies van plan was. Daarom kon toen nog niet worden beoordeeld of door de werkzaamheden de karakteristieke kenmerken van de boerderij zouden worden aangetast. Ook was er vrees dat het uitvoeren van de werkzaamheden mogelijk beschadigingen aan de stenen muur kon veroorzaken. Het college heeft daarom snel maatregelen genomen. De rechtbank vindt dat echter onvoldoende grond voor handhaving. Verweerder had het bouwbestek kunnen opvragen bij eiser om meer duidelijkheid te krijgen en toezicht kunnen houden op de uitvoering van de werkzaamheden.
22. Omdat er geen sprake was van een overtreding, mocht het college niet handhavend optreden. Daarmee ontvalt de grondslag aan de genomen besluiten. De andere beroepsgronden hoeven daarom niet meer besproken te worden.
Conclusie en gevolgen
23. Het college heeft ten onrechte de bezwaren van eiser tegen de handhavingsbesluiten van 17 juli, 19 juli en 23 juli 2018 ongegrond verklaard. De rechtbank vernietigt daarom de beslissing op bezwaar van 15 januari 2019. De rechtbank ziet aanleiding om ook direct de onderliggende handhavingsbesluiten van 17 juli, 19 juli en 23 juli 2018 te herroepen, omdat de grondslag aan deze besluiten is ontvallen. De rechtbank vernietigt ook het invorderingsbesluit van 15 januari 2019, omdat de invordering betrekking heeft op ten onrechte opgelegde lasten onder dwangsom.
24. Praktisch gezien betekent dit dat eiser geen dwangsommen hoeft te betalen. Als eiser de dwangsommen al heeft betaald, moet het college die terugbetalen.
25. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
26. Eiser heeft verzocht om vergoeding van zijn proceskosten. Hij verzoekt om verletkosten van € 112,- in bezwaar en € 112,- in beroep vanwege het bijwonen van de hoorzitting en de zitting. Hij heeft deze kosten echter niet onderbouwd. Deze kosten komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking. Eiser verzoekt ook om vergoeding van de legeskosten voor de vergunning die op 20 juli 2018 aan hem is verleend. Het besluit waarin de vergunning is verleend valt echter buiten deze procedure. Vergoeding van de legeskosten kan daarom niet in deze procedure worden toegekend.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar van 15 januari 2019;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar van 15 januari 2019;
- herroept de primaire besluiten van 17 juli 2018, 19 juli 2018 en 23 juli 2018;
- vernietigt het invorderingsbesluit van 15 januari 2019;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van mr. M. van der Knijff, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 november 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Hoger beroep
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.