Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 18/2753 en UTR 19/4026
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 november 2019 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. T.A.M. van den Ende en mr. M.R. Kruisselbrink),
en
de minister en de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
hierna samen te noemen: verweerder
(gemachtigden: mr. A.F. Bosma en G. Schendstok).
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2017 (het primaire besluit) heeft de minister de instellingssubsidie e-mentalhealth 2016 voor eiseres vastgesteld op € 175.223,-.
Bij besluit van 20 maart 2018 (het bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer UTR 18/2753.
Op 13 december 2017 heeft eiseres verzocht om herziening van het (herziene) besluit tot verlening van de subsidie. Dit verzoek heeft de staatssecretaris bij besluit van 22 maart 2018 afgewezen.
Bij besluit van 11 december 2018 (het bestreden besluit II) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres hiertegen ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer UTR 19/4026.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. [A] en haar gemachtigde mr. M.R. Kruisselbrink. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt in de regelgeving over subsidies een onderscheid gemaakt tussen twee besluiten: de ‘subsidieverlening’ en de ‘subsidievaststelling’. De subsidieverlening geeft een voorwaardelijke aanspraak op financiële middelen waarvan de precieze omvang vaak nog niet vaststaat. Bij de ‘subsidievaststelling’ wordt vervolgens vastgesteld of de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend hebben plaatsgevonden en of de belanghebbende de verplichtingen heeft nageleefd en hoeveel het exacte subsidiebedrag bedraagt.
Op 29 september 2015 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een instellingssubsidie e-mentalhealth 2016 voor de volgende activiteiten: minimaal 3.020 interventies [.] .nl en minimaal 44.215 interventies [..] .nl. Bij besluit van 9 februari 2016 is deze subsidie verleend voor een bedrag van € 173.021,40. Bij besluit van 25 november 2016 is de verleende instellingssubsidie herzien en verhoogd naar € 175.223,- in verband met de overheidsbijdrage in de arbeidskostenontwikkeling.
Op 30 mei 2017 heeft eiseres verzocht om vaststelling van de subsidie. Bij besluit van 14 november 2017 heeft de minister de subsidie vastgesteld op € 175.223,-.
Op 13 december 2017 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen dit besluit en tegelijkertijd verzocht om herziening van het besluit tot verlening van 9 februari 2016 en 25 november 2016, omdat door haar in 2016 meer interventies zijn gerealiseerd dan waarvoor subsidie is verleend. Eiseres vindt dat zij daarom recht heeft op een bedrag van € 412.335,73.
Op 13 december 2017 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen dit besluit en tegelijkertijd verzocht om herziening van het besluit tot verlening van 9 februari 2016 en 25 november 2016, omdat door haar in 2016 meer interventies zijn gerealiseerd dan waarvoor subsidie is verleend. Eiseres vindt dat zij daarom recht heeft op een bedrag van € 412.335,73.
Bij besluit van 20 maart 2018 heeft de minister het bezwaar tegen het vaststellingsbesluit ongegrond verklaard, omdat - kort gezegd - uit artikel 4:46 van Pro de Awb en het Beleidskader voortvloeit dat de subsidie wordt vastgesteld overeenkomstig de subsidieverlening en er geen hoger bedrag kan worden verstrekt dan is verleend. Daarover gaat het beroep dat is geregistreerd onder nummer UTR 18/2753.
Bij besluit van 22 maart 2018 heeft de staatssecretaris het herzieningsverzoek afgewezen, omdat - kort gezegd - het verzoek pas ruim na afloop van het subsidiejaar is gedaan en dan is herziening volgens de staatssecretaris niet meer mogelijk. Het bezwaar daartegen is bij besluit van 11 december 2018 ongegrond verklaard. Daarover gaat het beroep dat is geregistreerd onder nummer UTR 19/4026.
De subsidievaststelling
De subsidievaststelling
Eiseres voert aan dat verweerder eerst op het verzoek om herziening had moeten beslissen en vervolgens een besluit over de subsidievaststelling had moeten nemen. De rechtbank overweegt hierover dat eiseres haar verzoek om herziening pas heeft gedaan nadat het besluit tot vaststelling van de subsidie al was genomen. Het was dus niet mogelijk om eerst op het verzoek om herziening te beslissen. Voor zover eiseres bedoelt dat verweerder had moeten wachten met beslissen op bezwaar tegen de subsidievaststelling totdat was beslist op het verzoek om herziening, overweegt de rechtbank dat deze besluiten min of meer gelijktijdig zijn genomen. Dat maakt het aannemelijk dat beide besluiten in samenhang met elkaar zijn genomen. Bovendien had het omdraaien van de beslisvolgorde niet tot een andere uitkomst geleid, omdat het verzoek om herziening is afgewezen.
Eiseres voert verder aan dat de systematiek van de subsidietitel van de Awb zich niet verzet tegen een hogere vaststelling van de subsidie. Dit volgt uit de parlementaire geschiedenis. Het toetsingskader wordt daarbij gevormd door de vraag of de betreffende subsidieregeling zich verzet tegen een hogere subsidie en de vraag of derden daardoor worden benadeeld. De rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) bevestigt dit ook, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de uitspraak van 25 februari 2004 [1] . De minister hanteert ook als vaste gedragslijn dat als blijkt dat er meer activiteiten worden verricht, er een hogere subsidie wordt toegekend als de subsidieregeling daarvoor ruimte biedt en daar om wordt verzocht. Verweerder heeft in dit geval ten onrechte niet getoetst aan dit toetsingskader.
8. Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb geldt als uitgangspunt dat wanneer een besluit tot subsidieverlening is gegeven, het subsidiebedrag wordt vastgesteld in overeenstemming met de verlening. Dat betekent dat de verleende subsidie in beginsel moet worden overgenomen in het subsidievaststellingsbesluit.
9. De rechtbank stelt vast dat de minister de subsidie heeft vastgesteld overeenkomstig de verlening. De wet biedt geen grondslag om de subsidie hoger vast te stellen dan de verlening. Dit volgt juist uit de door eiseres aangehaalde uitspraak van de ABRvS van 25 februari 2004. Omdat dit niet kan, moet een verzoek om een hogere subsidie worden opgevat als een verzoek om terug te komen van het besluit waarbij subsidie is verleend, oftewel als een herzieningsverzoek. Dat heeft de staatssecretaris ook gedaan. Hierna zal worden beoordeeld of de staatssecretaris dit herzieningsverzoek in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
Het verzoek om herziening
10. De staatssecretaris heeft het verzoek om herziening afgewezen, omdat het herzien van de subsidieverlening, ruim na afloop van het subsidiejaar en ná de vaststelling van de subsidie, beleidsmatig niet wenselijk is. Het is voor een goede en doelmatige uitvoering van de regeling niet aangewezen dat na vaststelling van de subsidie nog om herziening kan worden gevraagd. Bij de subsidieverlening op 9 februari 2016 is expliciet gewezen op de meldingsplicht. Deze meldingsplicht heeft ook betrekking op situaties waarin meer activiteiten worden verricht. Eiseres had tijdens het subsidiejaar 2016 om verhoging van het subsidiebedrag kunnen vragen, vanwege de toename van het aantal interventies.
De bevoegdheid van de Staatssecretaris
De bevoegdheid van de Staatssecretaris
10. Eiseres voert allereerst aan dat zij betwijfelt of de staatssecretaris wel bevoegd was om op het herzieningsverzoek te beslissen. De staatssecretaris heeft hierover in het verweerschrift opgemerkt dat het terrein van de geestelijke gezondheidszorg met het aantreden van het nieuwe kabinet in 2017 aan hem is toebedeeld en dat hij dus bevoegd was om op het herzienings-verzoek te beslissen.
10. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dit terecht heeft geconcludeerd. Uit het besluit van 6 december 2017 [2] blijkt dat de minister de staatssecretaris met terugwerkende kracht tot 26 oktober 2017, heeft belast met de aangelegenheden betreffende geestelijke gezondheidszorg en preventie en daarover gaat het in deze zaak.
Herziening vragen binnen het subsidiejaar
Herziening vragen binnen het subsidiejaar
13. Eiseres voert aan dat in het Beleidskader of de Kaderregeling VWS-subsidies nergens is vastgelegd dat herziening moet worden gevraagd tijdens het lopende subsidiejaar. Verder is de meldingsplicht van artikel 41 van Pro de Kaderregeling niet van toepassing op deze situatie, waarin er méér activiteiten worden verricht dan waarvoor subsidie is verleend. Er geldt pas een meldingsplicht als aannemelijk is geworden dat een deel van de gesubsidieerde activiteiten niet
tijdig of niet geheel zullen worden uitgevoerd of dat niet aan de subsidieverplichtingen zal worden voldaan.
tijdig of niet geheel zullen worden uitgevoerd of dat niet aan de subsidieverplichtingen zal worden voldaan.
13. Het is vaste rechtspraak dat de wijze waarop een bestuursorgaan gebruik maakt van zijn bevoegdheid om een verleningsbeschikking te herzien door de rechter terughoudend moet worden getoetst. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat hij geen gebruik maakt van zijn bevoegdheid om de verleningsbeschikking te herzien wanneer een verzoek om herziening wordt ingediend na afloop van het subsidiejaar. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet onredelijk. De reden die de staatssecretaris daarvoor heeft is dat na afloop van het subsidiejaar de niet bestede subsidiegelden terugvloeien naar de Rijkskas. Dat is een goede reden om herziening van de subsidieverlening na afloop van het subsidiejaar niet doelmatig en onwenselijk te vinden en daartoe niet over te willen gaan.
13. Verweerder heeft op zitting nogmaals benadrukt dat eiseres er in het besluit tot subsidieverlening van 9 februari 2016 uitdrukkelijk op is gewezen dat zij verplicht was álle omstandigheden die van belang kunnen zijn voor een beslissing tot wijziging, intrekking of vaststelling van de subsidie te melden. Het is invoelbaar dat eiseres ervan uitging dat dit (alleen) betrekking had op omstandigheden die leiden tot verlaging van de subsidie, omdat de daarbij genoemde voorbeelden daarop zien. Eiseres wijst ook terecht op de Nota van Toelichting bij artikel 41 van Pro de Kaderregeling, die ook in die richting wijst. De rechtbank is echter van oordeel dat in het midden kan blijven of eiseres op grond van deze bepaling wel of niet
verplichtwas melding te doen van het feit dat zij meer interventies realiseerde. Het was in haar belang om hiervan melding te doen, of in ieder geval op zijn minst bij verweerder te informeren naar de mogelijkheid van een hogere subsidieverlening gedurende het subsidiejaar. Dus ook al was eiseres wellicht niet verplicht om te melden dat zij meer interventies realiseerde, het lag wel op haar weg om hiervan melding te maken bij verweerder of in ieder geval informatie in te winnen over de te nemen stappen. En dat verweerder dan verwacht dat dat in het lopende subsidiejaar gebeurt, is ook niet onredelijk, zoals hiervoor al is overwogen. Het was niet aan verweerder om eiseres expliciet te wijzen op deze mogelijkheid. De omstandigheid dat eiseres ten tijde van de aanvraag van de subsidie al had aangegeven meer interventies te willen en zullen verrichten dan er door de minister vervolgens als uitgangspunt zijn genomen bij de subsidieverlening, maakt het vorenstaande niet anders. Verweerder heeft toegelicht waarom er bij de verlening van de subsidie in eerste instantie is uitgegaan van de vastgestelde subsidie voor het jaar 2014. Deze uitleg komt de rechtbank niet onjuist of onredelijk voor en eiseres heeft dat als zodanig ook niet betwist. Het had op de weg van eiseres gelegen om na te vragen of en zo ja wanneer zij eventueel (wel) om een verhoging van de subsidie kon vragen. Eiseres heeft dit echter niet gedaan en is er vanuit gegaan dat de verleende subsidie ook direct het maximumbedrag was, terwijl er op zichzelf geen concrete aanknopingspunten waren dát dit ook zo was.
Belangenafweging
verplichtwas melding te doen van het feit dat zij meer interventies realiseerde. Het was in haar belang om hiervan melding te doen, of in ieder geval op zijn minst bij verweerder te informeren naar de mogelijkheid van een hogere subsidieverlening gedurende het subsidiejaar. Dus ook al was eiseres wellicht niet verplicht om te melden dat zij meer interventies realiseerde, het lag wel op haar weg om hiervan melding te maken bij verweerder of in ieder geval informatie in te winnen over de te nemen stappen. En dat verweerder dan verwacht dat dat in het lopende subsidiejaar gebeurt, is ook niet onredelijk, zoals hiervoor al is overwogen. Het was niet aan verweerder om eiseres expliciet te wijzen op deze mogelijkheid. De omstandigheid dat eiseres ten tijde van de aanvraag van de subsidie al had aangegeven meer interventies te willen en zullen verrichten dan er door de minister vervolgens als uitgangspunt zijn genomen bij de subsidieverlening, maakt het vorenstaande niet anders. Verweerder heeft toegelicht waarom er bij de verlening van de subsidie in eerste instantie is uitgegaan van de vastgestelde subsidie voor het jaar 2014. Deze uitleg komt de rechtbank niet onjuist of onredelijk voor en eiseres heeft dat als zodanig ook niet betwist. Het had op de weg van eiseres gelegen om na te vragen of en zo ja wanneer zij eventueel (wel) om een verhoging van de subsidie kon vragen. Eiseres heeft dit echter niet gedaan en is er vanuit gegaan dat de verleende subsidie ook direct het maximumbedrag was, terwijl er op zichzelf geen concrete aanknopingspunten waren dát dit ook zo was.
Belangenafweging
13. Eiseres voert tot slot aan dat verweerder ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt. De gevolgen voor eiseres zijn onevenredig en wegen niet op tegen het belang van verweerder bij een doelmatige uitvoering van de subsidieregeling, wat voornamelijk een administratief belang lijkt te zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat een belangenafweging in dit geval niet hoeft te worden gemaakt, omdat uit artikel 4:46, eerste lid, van de Awb een beperking voortvloeit als bedoeld in artikel 3:4 van Pro de Awb. De subsidievaststelling dient overeenkomstig de verlening te zijn, waarbij geen ruimte is gegeven voor een belangenafweging. Verder is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris een belangenafweging in het kader van het herzieningsverzoek niet in het voordeel van eiseres heeft hoeven laten uitvallen, omdat de gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn. Er is niet gesteld of gebleken dat eiseres door de ‘te lage’ subsidie zodanig is getroffen dat zij bijvoorbeeld haar bedrijfsvoering zal moeten staken of dat zij anderszins onoverkomelijke (financiële) problemen hierdoor heeft gekregen.
Conclusie
17. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Verra, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en mr. L.A. Banga, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.