Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/2266
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 december 2019 in de zaak tussen
[eiseres], in haar hoedanigheid van bestuurder van [bedrijfsnaam] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
en
de Stichting Autoriteit Financiële Markten (AFM), verweerder
(gemachtigden: mr. C.A. Geleijnse en mr. M. Koppenol).
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Bij besluit van 19 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2019. Eiseres is verschenen, met haar kantoorgenoot mr. [A] en mr. [B] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [C] en mr. [D] , bijgestaan door mr. M. Koppenol en mr. M.L. Batting, haar kantoorgenoot.
Overwegingen
Inleiding
Eiseres heeft verzocht om openbaarmaking van documenten met betrekking tot de totstandkoming van het “Uniform Herstelkader Rentederivaten MKB” (Uniform Herstelkader) alsmede de rapportages en correspondentie tussen de AFM en de Derivatencommissie en tussen de AFM en het ministerie van Financiën in het kader van de totstandkoming en uitvoering van het Uniform Herstelkader.
Verweerder heeft zich – kort gezegd – op het standpunt gesteld dat het verzoek ziet op informatie die betrekking heeft op werkzaamheden van verweerder die voortvloeien uit, dan wel verband houden met haar taken en bevoegdheden ingevolge de Wet op het financieel toezicht (Wft). Op grond van artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob is verweerder daarvoor uitgezonderd van de Wob. Het verzoek wordt om die reden afgewezen.
Wettelijk kader
Wettelijk kader
Artikel 1a van de Wob bepaalt – voor zover relevant - dat deze wet van toepassing is op de volgende bestuursorganen: (…)
d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
De algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 1a, onder d, van de Wob, is het Besluit bestuursorganen WNo en Wob (hierna: het Besluit). Artikel 1 van Pro het Besluit luidt – voor zover relevant – als volgt:
Als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, onderdeel e, van de Wet Nationale ombudsman onderscheidenlijk artikel 1a, eerste lid, onderdeel d, van de Wet openbaarheid van bestuur, zijn uitgezonderd: (…)
c. de Stichting Autoriteit Financiële Markten, voor zover belast met werkzaamheden die voortvloeien uit dan wel verband houden met haar taken en bevoegdheden ingevolge de Wet toezicht financiële verslaggeving, de Wet financiële markten BES, de Wet op het financieel toezicht, de Wet toezicht accountantsorganisaties, de Pensioenwet, de Wet verplichte beroepspensioenregeling en de Wet op het notarisambt.
Als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, onderdeel e, van de Wet Nationale ombudsman onderscheidenlijk artikel 1a, eerste lid, onderdeel d, van de Wet openbaarheid van bestuur, zijn uitgezonderd: (…)
c. de Stichting Autoriteit Financiële Markten, voor zover belast met werkzaamheden die voortvloeien uit dan wel verband houden met haar taken en bevoegdheden ingevolge de Wet toezicht financiële verslaggeving, de Wet financiële markten BES, de Wet op het financieel toezicht, de Wet toezicht accountantsorganisaties, de Pensioenwet, de Wet verplichte beroepspensioenregeling en de Wet op het notarisambt.
Kern van het geschil
5. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de werkzaamheden die verweerder heeft uitgevoerd in het kader van de totstandkoming van het Uniform Herstelkader voortvloeien uit, dan wel verband houden met haar taken en bevoegdheden op grond van de Wft. Als dat het geval is, heeft verweerder terecht geconcludeerd dat hij op grond van artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit, voor alle verzochte informatie als bestuursorgaan is uitgezonderd van de Wob.
6. De rechtbank merkt op dat de inhoud van het Uniform Herstelkader in deze procedure dus niet ter discussie staat. Ook de vraag of verweerder haar taken naar behoren heeft uitgevoerd en al dan niet adequaat toezicht heeft gehouden, is in deze procedure niet aan de orde en evenmin de vraag of de derivatencommissie op de juiste grondslag is aangesteld of niet. Tot slot gaat deze zaak ook niet over de door eiseres gestelde misstanden bij de verkoop van rentederivaten. Alles wat eiseres daarover heeft aangevoerd, laat de rechtbank onbesproken.
Betrokkenheid van verweerder bij het Uniform Herstelkader
Betrokkenheid van verweerder bij het Uniform Herstelkader
7. Het Uniform Herstelkader is tot stand gekomen nadat verweerder – kort gezegd – had geconstateerd dat een aantal banken bij de rentederivatendienstverlening was tekort geschoten in de naleving van de op hen rustende wettelijke verplichtingen uit de Wft waarop verweerder toezicht houdt. Op advies van verweerder heeft de minister van Financiën vervolgens de zogenoemde derivatencommissie aangesteld die het Uniform Herstelkader heeft opgesteld waaraan de betreffende banken zich hebben gecommitteerd. Het Uniform Herstelkader schrijft de banken voor welke herstelacties zij moeten nemen richting hun klanten om de opgelopen schade te compenseren en toekomstige schade te voorkomen en om het negatieve imago van de financiële markten te herstellen. Verweerder heeft toegelicht dat het toezicht wordt uitgeoefend mede in het belang van (het herstel van het) vertrouwen in het financiële stelsel, een ordelijke en transparante markt en een zorgvuldige behandeling van cliënten. Verweerder acht het zijn taak hieraan bij te dragen.
Beoordeling door de rechtbank
8. De rechtbank is van oordeel dat de werkzaamheden die verweerder heeft verricht in het kader van de totstandkoming van het Uniform Herstelkader, verband houden met of voortvloeien uit haar taken en bevoegdheden op grond van de Wft. Hierna wordt dit uitgelegd.
9. Op grond van artikel 1:25, tweede lid, van de Wft heeft verweerder onder andere tot taak het gedragstoezicht op de financiële markten uit te oefenen. Daarmee wordt bedoeld dat verweerder, mede in het belang van de stabiliteit van het financiële stelsel, verantwoordelijk is voor het toezicht op de regels inzake een ordelijk en transparant marktproces, zuivere verhoudingen tussen marktpartijen en een zorgvuldige behandeling van consumenten [1] .
10. Eiseres voert aan dat het Uniform Herstelkader niet is gebaseerd op taken en bevoegdheden van verweerder op grond van de Wft. Het is een gelegenheidsactiviteit. Het instellen van een derivatencommissie en het opstellen van een kader waaraan banken moeten toetsen, maakt geen onderdeel uit van het tot verweerder ter beschikking staande (handhavings)instrumentarium. Verweerder is volledig buiten haar toezichttaak getreden door een door hem opgesteld conceptherstelkader aan de minister te sturen en de minister te adviseren over de aanstelling van een oud-medewerker van verweerder als deskundige in de derivatencommissie. Het Uniform Herstelkader dat vervolgens tot stand is gekomen heeft niets van doen met (het toezicht op) beleggingsdiensten. De verwijzing van verweerder naar de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 juli 2017 [2] slaagt niet. In die zaak ging het om informatie over de herbeoordelingen van de rentederivatendossiers. Deze herbeoordelingen kwamen voort uit een opdracht van de minister van Financiën om de rentederivatendossiers in lijn met de Wft te herbeoordelen. Met het Uniform Herstelkader wordt een compensatiekader ingesteld. Daarom gaat de vergelijking niet op. Ook het beroep op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 30 maart 2011 [3] slaagt niet, omdat het Uniform Herstelkader niet in onlosmakelijk verband staat met de taken en bevoegdheden van verweerder op grond van de Wft. Er is en kan geen sprake zijn geweest van toezichtvertrouwelijke informatie in de zin van de artikelen 1:42 en 1:89 van de Wft. En artikel 1:89 van Pro de Wft biedt verweerder geen grondslag voor het opstellen van een schaderegeling.
11. De rechtbank stelt vast dat de taakomschrijving van verweerder ruim is en niet is beperkt tot het toezicht op beleggingsdiensten, zoals eiseres lijkt te stellen. Op welke wijze verweerder concreet invulling geeft aan deze taak is niet nader bepaald. Verweerder draagt onafhankelijk de verantwoordelijkheid voor de concrete uitoefening van het toezicht. Van belang om daarbij op te merken is dat onder het uitoefenen van toezicht, ook valt het afdwingen van de naleving van de wettelijke verplichtingen waarop de toezichthouder toeziet. Er staan verweerder voor de concrete uitoefening van het toezicht verschillende wettelijke instrumenten ten dienste, zoals bijvoorbeeld het opleggen van een bestuurlijke boete. Er is echter geen reden om alle activiteiten waarvoor geen expliciete wettelijke grondslag bestaat, als buiten de taakomschrijving vallend en niet toegestaan te bestempelen. Zo kan verweerder ter uitoefening van haar taak wel degelijk ook bijvoorbeeld overleg voeren, advies uitbrengen én meedenken over de totstandkoming en inhoud van wet- en regelgeving of andere instrumenten ter bevordering van de stabiliteit van het financiële stelsel of zorgvuldige behandeling van cliënten. Het Uniform Herstelkader beoogt compensatie te bieden aan gedupeerden, zoals eiseres ook stelt. Niet valt in te zien dat het adviseren en meedenken van verweerder bij de totstandkoming van het Uniform Herstelkader niet voort zou vloeien uit haar taak om (alsnog) een zorgvuldige behandeling van cliënten af te dwingen of de bevordering van de stabiliteit van het financiële stelsel. Of verweerder daarin is geslaagd ligt, zoals gezegd, niet ter beoordeling voor in deze zaak. Eiseres heeft ook geen stukken overgelegd waaruit volgt dat verweerder expliciet níet bevoegd was om zich te bemoeien met het Uniform Herstelkader.
De derivatencommissie is niet door verweerder aangesteld, zoals eiseres stelt, maar (blijkens de brief van de Minister aan de Tweede kamer van 1 maart 2016 [4] ) door de minister van Financiën op advies van verweerder, zodat de stelling van eiseres feitelijk onjuist is. Eiseres heeft ook geen aanknopingspunten aangedragen voor haar stelling dat het in de praktijk anders is gegaan dan op papier. Dit alles bij elkaar betekent dat de informatie waar eiseres om heeft gevraagd ziet op werkzaamheden die voortvloeien uit en (direct) verband houden met verweerders taken en bevoegdheden op grond van de Wft. Dat eiseres daarover meer transparantie wenst gelet op de inhoud van het Uniform Herstelkader doet er niet aan af dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat op het verzoek om openbaarmaking de Wob niet van toepassing is. Tot slot volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat sprake is van een (zware) inbreuk op het legaliteitsbeginsel en een schending van de democratische rechtstaat. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd worden geen aanknopingspunten gezien voor de conclusie dat het bestreden besluit van verweerder in strijd met het beginsel van “zuiverheid van oogmerk” tot stand is gekomen.
De derivatencommissie is niet door verweerder aangesteld, zoals eiseres stelt, maar (blijkens de brief van de Minister aan de Tweede kamer van 1 maart 2016 [4] ) door de minister van Financiën op advies van verweerder, zodat de stelling van eiseres feitelijk onjuist is. Eiseres heeft ook geen aanknopingspunten aangedragen voor haar stelling dat het in de praktijk anders is gegaan dan op papier. Dit alles bij elkaar betekent dat de informatie waar eiseres om heeft gevraagd ziet op werkzaamheden die voortvloeien uit en (direct) verband houden met verweerders taken en bevoegdheden op grond van de Wft. Dat eiseres daarover meer transparantie wenst gelet op de inhoud van het Uniform Herstelkader doet er niet aan af dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat op het verzoek om openbaarmaking de Wob niet van toepassing is. Tot slot volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat sprake is van een (zware) inbreuk op het legaliteitsbeginsel en een schending van de democratische rechtstaat. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd worden geen aanknopingspunten gezien voor de conclusie dat het bestreden besluit van verweerder in strijd met het beginsel van “zuiverheid van oogmerk” tot stand is gekomen.
12. Ook wat verder door eiseres is aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onrechtmatig is.
13. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. V.E. van der Does, voorzitter, en mr. M.C. Verra en mr. L.A. Banga, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.