Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/2302
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 maart 2019 in de zaak tussen
[eiser] h.o.d.n. " [eiser] ", te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.L.M. Frantzen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren, verweerder
(gemachtigde: drs. D.W.L.J. Cramers).
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten de aanvraag van eiser voor een omgevingsvergunning voor bouwwerken ten behoeve van extensieve natuurgerichte recreatie op [adres] te [woonplaats] buiten behandeling te stellen.
Bij besluit van 19 december 2017 (de beslissing op bezwaar) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en meegedeeld dat de aanvraag opnieuw in behandeling wordt genomen met gebruikmaking van de uitgebreide voorbereidingsprocedure.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen de weigering van verweerder om de van rechtswege verleende vergunning bekend te maken.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende omstandigheden. Eiser is eigenaar van jachthaven “ [eiser] ” in [woonplaats] . Hij heeft op 24 april 2017 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor bouwwerken ten behoeve van extensieve natuurgerichte recreatie aan [adres] te [woonplaats] . De aanvraag heeft betrekking op aanlegplaatsen, een pad, een steiger en een betonnen constructie, bestaande uit betonpalen en een betonvloer.
2. Deze activiteiten zijn beoogd op gronden die op grond van het bestemmingsplan ‘Het Wijde Blik 2004’ (het bestemmingsplan) de bestemming “Natuurgebied” en “Water met natuur- en landschapswaarde” hebben.
3. Eiser heeft verweerder op 20 april 2018 verzocht om bekend te maken dat de vergunning van rechtswege is verleend in verband met overschrijding van de beslistermijn. Verweerder heeft dit geweigerd en zich op het standpunt gesteld dat de vergunning niet van rechtswege verleend kan zijn omdat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is.
De beslissing op bezwaar
4. De rechtbank stelt voorop dat eiser geen beroep heeft aangetekend tegen de beslissing op bezwaar. De beslissing op bezwaar valt daarom buiten de reikwijdte van dit geding.
5. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in de beslissing op bezwaar is vastgesteld dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure wordt toegepast, en dat dit besluit onherroepelijk is nu er geen beroep tegen de beslissing op bezwaar is ingesteld. Er kan daarom volgens verweerder geen sprake zijn van een vergunning van rechtswege. De rechtbank volgt dit niet. Alleen de herroeping van het primaire besluit is onherroepelijk geworden. De mededeling dat een nieuw besluit zal worden genomen met gebruikmaking van de uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft geen rechtsgevolg. Aangezien er nog geen inhoudelijk besluit is genomen over de aanvraag van eiser, maar er alleen een besluit in het vooruitzicht is gesteld, staat de mogelijkheid open om een beroep in te stellen tegen de weigering om de van rechtswege verleende vergunning bekend te maken.
Toetsingskader vergunning van rechtswege
6. Vergunningverlening van rechtswege is geregeld in artikel 4:20b Algemene wet bestuursrecht (Awb). Als niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven. In artikel 3:10, vierde lid, van de Awb is echter opgenomen dat artikel 4:20b Awb niet geldt als een besluit moet worden voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. In artikel 3.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is bepaald dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is in geval van een aanvraag voor een omgevingsvergunning die geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op het gebruiken (waaronder ook bouwen wordt verstaan) van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en er slechts een vergunning kan worden verleend met gebruikmaking van een buitenplanse afwijking (artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3 van de Wabo). De vergunning kan dan niet worden verleend op grond van een afwijkmogelijkheid binnen het bestemmingsplan (binnenplanse afwijking) of op grond van de kruimelgevallenregeling uit artikel 4 van Pro Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
7. Dat betekent dat de door eiser aangevraagde vergunning van rechtswege is verleend als de aanvraag niet in strijd is met bestemmingsplan, als er een afwijkingsmogelijkheid in het bestemmingsplan kan worden gebruikt of als sprake is van een zogeheten kruimelgeval. Als (een onderdeel van) de gevraagde vergunning alleen verleend kan worden met gebruikmaking van een buitenplanse afwijking is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing en is de vergunning niet van rechtswege verleend.
8. Eiser voert aan dat voor de aangevraagde activiteiten een omgevingsvergunning kan worden verleend op grond van het bestemmingsplan. De aanvraag ziet op activiteiten die passen binnen de doeleindeomschrijvingen voor de bestemmingen ‘natuurgebied’ en ‘water met natuur- en landschapswaarden’, omdat de aanvraag ziet op ondergeschikte kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen en voorzieningen voor de waterrecreatie. In combinatie met het aanlegvergunningenstelsel uit de planregels kan voor de aangevraagde activiteiten een omgevingsvergunning worden verleend, aldus eiser.
9. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het plan te grootschalig is voor extensieve natuurgerichte recreatie, en dat parkeren niet binnen de doeleindenomschrijving past. Volgens verweerder is het plan ook niet ondergeschikt aan de doeleinden natuur en landschap, omdat er dan eigenlijk geen sprake meer is van natuur.
10. De gronden met de bestemming ‘natuurgebied’ zijn, voor zover hier relevant, volgens het eerste lid van artikel 23 van Pro de planregels bestemd voor:
‘a. doeleinden van natuur en landschap, zijnde het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de natuur- en landschapswaarden van het gebied;
Met daaraan ondergeschikt:
c. extensieve natuurgerichte recreatie.’
In het tweede lid onder d wordt het begrip ‘extensieve natuurgerichte recreatie' nader uitgewerkt. Het gaat daarbij om ‘de aanleg van kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen ten behoeve van wandelen, vissen, kanoën en natuurobservatie, visstekjes, picknickplaatsen, observatiepunten, informatieborden, zitbanken e.d.’
De gronden met de bestemming ‘water met natuur- en landschapswaarde’ zijn op grond van het eerste lid van artikel 24 van Pro de planregels bestemd voor:
‘a. doeleinden van natuur en landschap, zijnde het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de natuur- en landschapswaarden van het watergebied;
b. waterhuishouding, watertransport en waterrecreatie;
met bijbehorende bouwwerken.’
In de bouwvoorschriften (lid 3) staat dat uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegestaan ten behoeve van 1. oeververbindingen, 2. waterrecreatie en oeverbescherming zoals beschoeiingen en/of meerpalen.
Op grond van artikel 28 van Pro de planregels is het verboden om zonder vergunning bepaalde aanlegactiviteiten te verrichten in het plangebied. In het gebied met de bestemming “natuurgebied” is op grond van artikel 28, paragraaf 1.3, onder b, een vergunning vereist voor het aanleggen of verharden van wegen, wandel- en fietspaden of andere oppervlakteverhardingen.
Betonnen constructie
11. De betonnen constructie valt binnen het bestemmingsplan deels onder de bestemming ‘natuurgebied’ en deels onder de bestemming ‘water met natuur- en landschapswaarde’ Op de tekening bij de aanvraag is ter hoogte van de betonnen constructie aangegeven: ‘Extensieve natuurgerichte recreatie door de aanleg van kleinschalig dagrecreatieve voorzieningen ten behoeve van wandelen, vissen, kanoën en natuurobservatie, visstekjes, picknickplaatsen, observatiepunten, informatieborden, zitbanken e.d. voorzieningen voor vervoersmiddelen behorende bij bovengenoemde activiteiten volgens gemeentelijke parkeerverordening, gemeentelijke normering/beleid op aangeven van of in overleg met gemeente Wijdemeren.’
Ter illustratie zijn picknicktafels en aanlegplaatsen voor kano’s ingetekend. Op de tekening zijn ter hoogte van de betonnen constructie geen maataanduidingen weergegeven. Op basis van de schaalverdeling is echter vast te stellen dat sprake is van een constructie van circa 47,5 meter bij 17,5 meter.
Op de zitting heeft eiser toegelicht dat de betonnen constructie bestaat uit een betonnen vloer met een draagconstructie er onder. Die is nodig omdat het een moerassig gebied is. De betonnen constructie komt deels boven land en deels boven water. Het is bedoeld als plek voor recreanten en ten behoeve van waterrecreatie. De constructie is niet bedoeld als parkeerterrein, maar als er parkeerplaatsen moeten worden aangelegd is dat mogelijk.
12. Eiser heeft op de zitting het standpunt ingenomen dat de constructie voor zover die zich boven water bevindt een bouwwerk, geen gebouw zijnde, is ten behoeve van waterrecreatie. Daarvoor kan dus op grond van artikel 24, derde lid, van de planregels een omgevingsvergunning worden verleend. Voor zover de constructie zich boven land bevindt is geen sprake van een bouwwerk, maar van oppervlakteverharding waarvoor op grond van artikel 28, paragraaf 1.3, onder b, van de planregels een omgevingsvergunning kan worden verleend. Eiser verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 7 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1487). In die uitspraak oordeelt de Afdeling dat een heipalenfundering onder een erfverharding niet los van de erfverharding kan worden gezien, en dat nu een erfverharding geen bouwwerk is ook de daarvan deel uitmakende heipalenfundering geen bouwwerk is.
13. Naar het oordeel van de rechtbank kan ten aanzien van het gedeelte van de constructie dat zich boven water bevindt naar zijn aard geen sprake zijn van oppervlakteverharding. De oppervlakteverharding kan immers niet op het water aangebracht worden, maar zal moeten steunen op een draagconstructie. Daarmee is sprake van een bouwwerk. Dat is namelijk op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling: ‘elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct, hetzij indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plekke te functioneren’. De rechtbank ziet geen reden om een splitsing aan te brengen en te oordelen dat de betonnen constructie voor het deel boven land een aanlegactiviteit is. Dit zou anders kunnen zijn als de constructie zou bestaan uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden. Het gedeelte boven water kan dan functioneel en bouwkundig onderscheiden worden van het gedeelte boven land. Dat is hier niet het geval. Nu sprake is van één betonnen constructie die zich zowel boven water als boven land bevindt, moet het geheel als bouwwerk worden aangemerkt. Dat betekent ook dat geen gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheid om op grond van artikel 28 van Pro de planregels een aanlegvergunning te verlenen voor de betonnen constructie.
14. Vervolgens moet worden beoordeeld of de betonnen constructie past binnen het bestemmingsplan. Als de betonnen constructie in strijd is met één van de twee doeleindenomschrijvingen (‘natuurgebied’ of ‘water met natuur- en landschapswaarde’) is de betonnen constructie in strijd met het bestemmingsplan en moet worden bekeken of een omgevingsvergunning voor de betonnen constructie kan worden verleend met een binnenplanse afwijkmogelijkheid of met de ‘kruimelgevallenregeling’ uit artikel 4 van Pro Bijlage II bij het Bor.
15. Naar het oordeel van de rechtbank past de betonnen constructie niet binnen de bestemming ‘natuurgebied’. De constructie is gezien de omvang ervan (ongeveer 47,5 bij 17,5 meter) niet te beschouwen als een kleinschalige dagrecreatieve voorziening ten behoeve van wandelen, vissen, kanoën en natuurobservatie, visstekjes, picknickplaatsen, observatiepunten, informatieborden, zitbanken e.d. zoals omschreven in artikel 23, tweede lid, onder d, van de planregels. Er is daarom geen sprake van ondergeschikte extensieve natuurgerichte recreatie. De aanvraag voor de bouw van de betonnen constructie is in strijd met het bestemmingsplan.
16. Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank stelt vast, dat er geen binnenplanse afwijkmogelijkheid is: het bestemmingsplan biedt verweerder geen mogelijkheid om vrijstelling te verlenen voor het bouwen van de betonnen constructie binnen de bestemming ‘natuurgebied’.
17. De rechtbank stelt vervolgens vast dat de betonnen constructie ook geen zogenaamd ‘kruimelgeval’ is als bedoeld in artikel 4 van Pro Bijlage II bij het Bor. Voor zover eiser op de zitting heeft betoogd dat wordt voldaan aan de vereisten van artikel 4, derde lid van Bijlage II bij het Bor gaat dat niet op. In dat artikel gaat het, voor zover hier relevant, om een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met een oppervlak van niet meer dan 50 m2. Gezien de omvang van de constructie wordt hier niet aan voldaan.
Conclusie
18. De conclusie is dat voor de betonnen constructie alleen een omgevingsvergunning kan worden verleend met gebruikmaking van een buitenplanse afwijking als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3 van de Wabo.
19. Dat betekent dat op de gehele aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. De vergunning kan niet van rechtswege zijn verleend.
20. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, rechter, in aanwezigheid van mr. M. van der Knijff, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 maart 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.