Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/3804
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 februari 2020 in de zaak tussen
[eiser 1],
[eiseres 1],
[eiseres 2],
[eiser 2] , [eiseres 3],
[eiser 3],
[eiser 4],
[eiser 5],
[eiseres 4],
[eiser 6],
[eiseres 5],
[eiser 7],
[eiser 8],
[eiser 9],
[eiser 10] , [eiseres 6],
[eiser 11],
[eiseres 7],
[eiser 12],
[eiser 13]en
[eiser 14], uit [woonplaats] , eisers
[eiseres 1],
[eiseres 2],
[eiser 2] , [eiseres 3],
[eiser 3],
[eiser 4],
[eiser 5],
[eiseres 4],
[eiser 6],
[eiseres 5],
[eiser 7],
[eiser 8],
[eiser 9],
[eiser 10] , [eiseres 6],
[eiser 11],
[eiseres 7],
[eiser 12],
[eiser 13]en
[eiser 14], uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. R.Th.J. van 't Zelfde),
en
Gedeputeerde Staten van Flevoland, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Gemeente Almere.
Inleiding
1. Eisers wonen in twee appartementengebouwen aan de [dijk] in [woonplaats] . Vanuit hun appartementen kijken zij uit op het IJmeer. Ten zuiden van de appartementengebouwen ligt een jachthaven en daarachter ligt het Almeerderstrand.
2. De gemeente Almere is van plan het Almeerderstrand met 7,8 hectare uit te breiden. Ter bescherming van het strand wil de gemeente een luwte-eiland aanleggen. De gemeente is daarnaast bezig met een bestemmingsplanwijziging. In het nieuwe bestemmingsplan wordt het nieuw aan te leggen strand mogelijk ook bestemd als evenementenlocatie.
3. De gemeente heeft bij Gedeputeerde Staten een aanvraag voor een vergunning in het kader van de Wet natuurbescherming (Wnb) ingediend. In een besluit van 25 januari 2019 hebben Gedeputeerde Staten de vergunning verleend. In een beslissing op bezwaar van 16 augustus 2019 hebben Gedeputeerde Staten het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard.
4. Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. Het beroep is behandeld op de zitting van 6 februari 2020. Eisers werden op de zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigde mr. R.Th.J. van ’t Zelfde. Eiser [eiser 2] was zelf aanwezig.
Gedeputeerde Staten werd vertegenwoordigd door mr. drs. [A] . [B] was aanwezig namens gemeente Almere.
5. Het beroep was mede namens de [VvE] ingesteld. Op de zitting van 6 februari 2020 is het beroep voor zover dat was ingesteld door de [VvE] ingetrokken.
Het geschil
6. Eisers vinden dat zij ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard in hun bezwaar. Zij voeren aan dat hun belanghebbendheid verkeerd is beoordeeld door Gedeputeerde Staten. Volgens eisers moeten niet alleen de gevolgen van de uitbreiding van het strand en de aanleg van het luwte-eiland worden meegewogen, maar ook de gevolgen van het gebruik als evenementenlocatie. Ofwel omdat dat gebruik onderdeel uitmaakt van de aanvraag en de vergunning, ofwel omdat het gebruik daar onderdeel van had moeten uitmaken omdat het onlosmakelijk verbonden is aan de uitbreiding van het strand. Het gebruik als evenementenlocatie zal leiden tot een substantiële toename van bezoekers, geluid en verlichting, waar eisers zeker gevolgen van zullen ondervinden. Mocht de rechtbank oordelen dat alleen de gevolgen van de uitbreiding van het strand en de aanleg van het luwte-eiland bij de beoordeling betrokken moeten worden, dan is volgens eisers ook in dat geval sprake van belanghebbendheid. Eisers hebben vanuit hun appartementen zicht op het strand. Ook zal de kwaliteit van hun woon- en leefomgeving door de aanleg afnemen.
7. Gedeputeerde Staten stellen zich op het standpunt dat eisers terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard. De vergunning heeft alleen betrekking op de uitbreiding van het strand en de aanleg van het luwte-eiland. Eisers hebben wel enig zicht op het project. Volgens Gedeputeerde Staten is er echter geen sprake van gevolgen van enige betekenis voor eisers, vanwege de afstand van circa 1,5 kilometer tussen de appartementen en het voor eisers zichtbare deel van het strand.
Overwegingen van de rechtbank
8. De rechtbank moet beoordelen of Gedeputeerde Staten eisers terecht niet-ontvankelijk hebben verklaard. Het uitgangspunt is dat iemand die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit, in beginsel belanghebbend is bij het besluit waarin de activiteit wordt toegestaan. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar die gevolgen voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zo gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Om te kunnen beoordelen of eisers gevolgen van enige betekenis van de vergunningverlening kunnen ondervinden, moet eerst worden vastgesteld wat precies de omvang en strekking van het besluit is.
Maakt het gebruik deel uit van de aanvraag?
9. Volgens eisers maakt het gebruik van het strand als evenementenlocatie onderdeel uit van de aanvraag en daarmee ook van de verleende vergunning. Zij wijzen op de omschrijving van het project in het aanvraagformulier: ‘De gemeente Almere is voornemens om het Almeerderstrand uit te breiden. Het uitbreiden van het strand heeft als doel een splitsing te kunnen maken tussen een gedeelte dat het hele jaar openbaar is en een gedeelte dat bij evenementen kan worden afgesloten’.
10. Naar het oordeel van de rechtbank maakt het gegeven dat de gemeente in het formulier het doel van de uitbreiding van het strand weergeeft nog niet dat voor het beoogde toekomstige gebruik als evenementenlocatie ook daadwerkelijk een vergunning wordt aangevraagd. In de paragrafen 1.2 en 2.4 van de passende beoordeling, die onderdeel uitmaakt van de aanvraag, heeft de gemeente bovendien duidelijk weergegeven dat het gebruik van het strand als evenementenlocatie buiten deze aanvraag valt. Dit gebruik zal in het kader van een bestemmingsplanherziening zelfstandig worden getoetst. Naar het oordeel van de rechtbank maakt het gebruik als evenementenlocatie geen onderdeel uit van de aanvraag en de verleende vergunning.
Zijn de uitbreiding en het gebruik één project?
11. Eisers hebben, naar de rechtbank begrijpt subsidiair, aangevoerd dat het gebruik als evenementenlocatie één project vormt met de uitbreiding van het strand en dat daarom voor de uitbreiding van het strand niet apart een vergunning kan worden verleend. Volgens hen zou de gemeente de vergunning voor uitbreiding van het strand niet aangevraagd hebben als er geen zicht op gebruik als evenementenlocatie. Eisers zien dit als ‘salamitactiek’, waarbij steeds deelprojecten worden aangevraagd in plaats van in één volledig project. Eisers wijzen op rechtspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (ABRvS) van 12 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5858), waarin bouw en gebruik van de luchtmachtbasis Woensdrecht als onlosmakelijk beschouwd werden. Verweerder had daarom niet kunnen volstaan met het verlenen van een vergunning voor de uitbreiding van het strand, maar had ook moeten beoordelen of een vergunning voor het gebruik van het strand als evenementenlocatie verleend kon worden. Omdat eisers van dat gebruik in ieder geval gevolgen van enige betekenis hebben, had verweerder hen moeten aanmerken als belanghebbende.
12. Volgens vaste rechtspraak moet een aanvraag voor een Wnb-vergunning betrekking hebben op alle activiteiten die één project vormen. Het criterium daarbij is of de activiteiten onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de uitbreiding van het Almeerderstrand en het gebruik als evenementenlocatie niet onlosmakelijk met elkaar verbonden. Zoals eisers aangeven zijn er uitspraken van de ABRvS waarin aanleg en gebruik als onlosmakelijk werden beschouwd. Bijvoorbeeld in de door eisers aangehaalde uitspraak of in een uitspraak van de ABRvS van 11 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2339) over windturbines. Het betrof in die gevallen bouwwerken die maar voor één gebruik geschikt waren. Bij de uitbreiding van het Almeerderstrand is dat naar het oordeel van de rechtbank niet het geval. Het strand kan immers na de uitbreiding nog steeds gebruikt worden voor recreatie, zoals nu al het geval is. De gemeente heeft op de zitting toegelicht dat door toename van het aantal inwoners binnen de gemeente ook behoefte bestaat aan meer ruimte voor recreatief gebruik. Zolang het gebruik als evenementenlocatie niet is toegestaan, zal het strand enkel recreatief gebruikt worden.
Tussenconclusie
13. Het gebruik van het strand als evenementenlocatie is geen onderdeel van de aanvraag en van de verleende vergunning. De uitbreiding van het strand en het gebruik als evenementenlocatie zijn ook niet onlosmakelijk met elkaar verbonden. Naar het oordeel van de rechtbank hoeft bij de beoordeling van de belanghebbendheid van eisers het eventuele toekomstige gebruik als evenementenlocatie niet meegewogen te worden. Bij de beoordeling of eisers gevolgen van enige betekenis ondervinden van de verleende vergunning moet dus alleen worden gekeken naar de gevolgen van de uitbreiding van het strand en de aanleg van het luwte-eiland.
Zijn er gevolgen van enige betekenis voor eisers door de uitbreiding van het strand?
14. Bij de beoordeling of er gevolgen van enige betekenis zijn, wordt onder meer gekeken naar de factoren afstand, zicht, planologische uitstraling en milieugevolgen.
Als tijdens een procedure de vraag aan de orde is of ‘gevolgen van enige betekenis’ ontbreken, kan en mag van de betrokkene worden gevraagd uit te leggen welke feitelijke gevolgen hij van de activiteit ondervindt of vreest te zullen ondervinden.
De rechtbank verwijst naar een uitspraak van de ABRvS van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271).
15. Eisers voeren aan dat zij wel gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden. Vanuit hun appartementen hebben zij zicht op de locatie van de uitbreiding van het strand. Eisers hebben dat onderbouwd met foto’s. Als de uitbreiding van het strand plaatsvindt, wordt de natuur waarop zij uitkijken vervangen door een kaal zandstrand, waarop mensen gaan recreëren en waarop mogelijk jongeren gaan rondhangen. Op de zitting hebben eisers aangevoerd dat er ook gevolgen zijn voor hun woon- en leefgenot doordat de natuurwaarden worden aangetast. Zij noemen daarbij specifiek de afname van watervogels, die nu in het water wat gaat verdwijnen naar voedsel duiken.
16. Naar het oordeel van de rechtbank is wel vast te stellen dat eisers zicht hebben op de projectlocatie, maar leidt dat niet tot de conclusie dat eisers gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden door de uitbreiding van het strand. De afstand tot de projectlocatie is circa 1,5 kilometer. De uitbreiding van het strand zal voor eisers wel zichtbaar zijn, maar ook na de uitbreiding blijft er nog een grote strook water over tussen de appartementen en het strand. Dat de natuurwaarden zullen afnemen hebben eisers niet aannemelijk gemaakt, bijvoorbeeld aan de hand van rapporten. Eisers hebben op de zitting – naar de rechtbank begrijpt – het standpunt ingenomen dat zij dit ook niet hoeven te onderbouwen, omdat het vervangen van water door zand logischerwijs zal leiden tot een afname van het aantal watervogels, die in het water naar vis zoeken. De rechtbank kan dit niet volgen. Uit de foto’s in het dossier blijkt dat de uitbreiding van het strand gering is in verhouding tot de hoeveelheid water die overblijft. Dat geldt ook voor het stuk water tussen de appartementengebouwen van eisers en de plek waar de uitbreiding van het strand is voorzien. In het licht hiervan vindt de rechtbank het niet zonder meer aannemelijk dat met de uitbreiding van het strand ook het aantal watervogels in de leefomgeving van eisers zal afnemen. Daar komt bij dat in de passende beoordeling is getoetst wat de gevolgen van het project zullen zijn voor de natuur. Daarbij is ook specifiek gekeken naar de gevolgen voor watervogels. De conclusie in de passende beoordeling is dat het project geen (significant) negatief effect heeft. Onder deze omstandigheden had het juist wel op de weg van eisers gelegen om aan de hand van een rapport te onderbouwen dat de uitbreiding van het strand gevolgen heeft voor het aantal watervogels in hun omgeving. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
17. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat er gevolgen van enige betekenis voor eisers zijn als gevolg van de uitbreiding van het strand. Eisers zijn dus geen belanghebbenden bij het besluit tot verlening van de vergunning van 25 januari 2019. Gedeputeerde Staten hebben eisers daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaar.
18. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, rechter, in aanwezigheid van
mr. M. van der Knijff, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
18 februari 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Hoger beroep
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.