Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/4445
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 februari 2020 in de zaak tussen
Sloep Huren Utrecht b.v. en Sloepdelen B.V., te Amsterdam, eiseressen,
(vertegenwoordigd door: I. de Ploeg ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigden: mr. W. Oudenaarden en mr. M. Holtkamp).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
Varen in Utrechtte Utrecht, gemachtigde: mr. J.J.W. Lamme,
Kanoverhuur Utrechtte Utrecht,
Grachtenvaarderste Utrecht,
Greenjoyte Utrecht,
Lekkerbootjevaren.nlte Utrecht, en
Canalbike B.V. te Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 8 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseressen tot verlenging van de verleende exploitatievergunningen niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 28 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en beslist dat het verzoek ontvankelijk is, maar dat dit wordt afgewezen.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 11 juli 2019 heeft een regiezitting plaatsgevonden waarbij is geïnventariseerd welke derde-belanghebbenden mogelijk betrokken zouden kunnen zijn bij de zaak. Deze derde-belanghebbenden zijn vervolgens uitgenodigd om deel te nemen aan de procedure.
Op 23 januari 2020 heeft de inhoudelijke behandeling van de zaak op zitting plaatsgevonden.
Eiseressen zijn daarbij verschenen, vertegenwoordigd door de heer I. de Ploeg . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en de heer [A] (havenmeester). Derde-partijen zijn eveneens verschenen. Varen in Utrecht is vertegenwoordigd door de heer [B] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Kanoverhuur Utrecht is vertegenwoordigd door de heer [C] en mevrouw [D] . Grachtenvaarders is vertegenwoordigd door de heer [E] . Greenjoy is vertegenwoordigd door de heer [F] . Lekkerbootjevaren.nl is vertegenwoordigd door de heer [G] en de heer [H] en Canalbike B.V. door mevrouw [I] .
Inleiding
1. Verweerder heeft op 27 juni 2015 een exploitatievergunning verstrekt aan Sloepdelen B.V. voor 6 fluisterboten op de locatie Biltse Grift, geldig tot 1 november 2020. Op 6 oktober 2015 is aan haar een exploitatievergunning verleend voor 12 verhuurboten, type 2, eveneens geldig tot 1 november 2020. Aan Sloep Huren Utrecht B.V. heeft verweerder op 3 november 2015 een exploitatievergunning verstrekt voor 2 rondvaartboten, type 2, geldig tot 1 november 2020. De vergunningen zijn verstrekt op grond van artikel 2.4.2 van de destijds geldende Havenverordening gemeente Utrecht 2006, respectievelijk 2015 (de Havenverordening).
2. Eiseressen hebben een verzoek gedaan om de exploitatievergunningen die op 1 november 2020 aflopen te verlengen voor onbepaalde tijd. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen.
De rechtbank beoordeelt in deze zaak of dit besluit van verweerder juist is.
Het bestreden besluit
3. Verweerder heeft aan de afwijzing van het verzoek van eiseressen ten grondslag gelegd dat het verzoek als een wezenlijke wijziging van de vergunningen moet worden aangemerkt. Wezenlijke wijzigingen van schaarse vergunningen gedurende de looptijd zijn volgens vaste rechtsleer echter uitgesloten. Omdat het hier om schaarse vergunningen gaat, kan verweerder het verzoek om verlenging voor onbepaalde tijd niet toestaan. Verweerder wijst er daarbij op dat er met ingang van 15 maart 2016 een limietenstelsel geldt voor exploitatievergunningen van verhuurboten type 2 en rondvaartboten type 2.
Verweerder overweegt verder nog dat als het verzoek als een nieuwe aanvraag zou moeten worden beschouwd, hierop de Dienstenrichtlijn en Dienstenwet van toepassing zijn. Uit
artikel 33 van Pro de Dienstenwet volgt dat schaarse vergunningen niet voor onbepaalde tijd mogen worden verleend vanwege dwingende redenen van algemeen belang. In dit geval mogen de vergunningen niet voor onbepaalde tijd verstrekt worden, omdat de exploitanten onevenredig bevoordeeld zouden worden ten opzichte van andere gegadigden.
Standpunt eiseressen
4. Eiseressen hebben aangevoerd dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is en dat decentrale overheden verplicht zijn om vergunningen die vallen onder deze richtlijn voor onbepaalde tijd te verstrekken. Hier is slechts een aantal uitzonderingen op mogelijk, namelijk in het geval
(A) de vergunning automatisch wordt verlengd of de verlenging alleen afhankelijk is van vervulling van voorwaarden, (B) het aantal beschikbare vergunningen is beperkt door een dwingende reden van algemeen belang, of (C) een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Aan geen van bovenstaande uitzonderingen wordt voldaan. De Havenverordening biedt volgens eiseressen de mogelijkheid om een aanvraag in te dienen tot het verlengen van de exploitatievergunningen. Er zijn geen weigeringsgronden die gelden.
Reactie van verweerder
5. Verweerder heeft in het verweerschrift naar voren gebracht dat uit de aanvraag van eiseressen blijkt dat het verzoek moet worden beschouwd als een verzoek om aanpassing van de lopende exploitatievergunningen en dat is, zoals hiervoor onder 3. al is weergegeven, niet mogelijk volgens verweerder. Verweerder stelt dat hij wel bevoegd is om vergunningen te verlengen, maar dat dat in dit specifieke geval tot strijd met de algemene rechtsbeginselen zou leiden. Het artikel 4.1.2 van de Havenverordening dat eiseressen in hun verzoek noemen is in dit geval niet van toepassing, omdat dat ziet op de situatie dat een verzoek om verlenging van een vergunning wordt gedaan na afloop van de geldigheidsduur van die vergunning. De vergunningen van eiseressen zijn echter nog geldig tot november 2020.
6. Verder stelt verweerder dat de exploitatievergunningen die eiseressen wensen om te zetten onherroepelijk zijn. Er is geen aanleiding voor toepassing van het ‘evidentiecriterium’, zoals dat bestaat voor onaantastbaar geworden vergunningvoorschriften. Er liggen wel degelijk dwingende redenen van algemeen belang ten grondslag aan het Utrechtse stelsel van regulering van de commerciële rondvaart en verhuur. De limiteringsbesluiten van 2007 en 2016 waren ingegeven door nautische veiligheid, leefbaarheid langs de grachten, milieu, tekort aan ligplaatsen en op- en afstapplekken en de toenemende drukte op de grachten. Daarom is geen sprake van een evident onrechtmatige geldigheidsduur. Daarnaast stelt verweerder dat de gevraagde wijziging van de looptijd is aangemerkt als wezenlijke wijziging van de al verleende schaarse vergunningen, welke vanwege het transparantiebeginsel niet ‘onderhands’ mogen worden verleend.
7. In zijn aanvullende reacties van 10 en 22 januari 2020 heeft verweerder toegelicht dat in het kader van de evaluatie van het limietenstelsel een telling op de wateren is uitgevoerd. De evaluatie heeft inmiddels plaatsgevonden en is op 22 januari 2020 aan de gemeenteraad gestuurd. De aanbeveling van die evaluatie is om op dit moment nog geen definitief besluit over het limietenstelsel te nemen. Omdat er op en rond de wateren op dit moment meerdere vraagstukken en onderzoeken spelen, onder andere het project wal- en kluismuren, het opengaan van de Catharijnesingel en de aansluiting met de Leidsche Rijn, wil verweerder eerst zorgvuldig onderzoek doen en een integrale visie opstellen. Ook zullen de tellingen op het water worden herhaald. Tot die tijd worden de tijdelijke exploitatievergunningen ambtshalve met 2 jaar verlengd, tot november 2022.
Oordeel rechtbank
Hoe moet het verzoek van eiseressen worden aangemerkt?
8. Eiseressen hebben verzocht om verlenging van de vergunningen die aflopen op
1 november 2020, naar onbepaalde tijd. Dit blijkt zowel uit de tekst van de aanvragen als uit de toelichting van eiseressen tijdens de zitting. Uit de Havenverordening blijkt niet dat het niet mogelijk is om al een verlenging te vragen van een vergunning waarvan de geldigheidsduur nog niet is verstreken. Verweerder heeft gelijk dat het door eiseressen in de aanvraag genoemde artikel 4.1.2 van de Havenverordening niet direct van toepassing is in dit geval. Dit artikel geeft namelijk slechts een kwalificatie van een aanvraag die na afloop van de geldigheidsduur van een vergunning wordt ingediend. Deze situatie is hier niet aan de orde. Uit dit artikel blijkt echter ook niet dat het niet mogelijk zou zijn om al om verlenging van een vergunning te vragen, terwijl de geldigheidsduur hiervan nog niet is verstreken. Ook uit de overige artikelen van de Havenverordening blijkt dit niet. De rechtbank volgt verweerder verder niet in zijn stelling dat er sprake zou zijn van een verzoek tot wijziging van een lopende vergunning of tot omzetting van een onherroepelijke vergunning waarop het ‘evidentie-criterium’ van toepassing zou zijn. Dit volgt niet uit de aanvragen zelf en eiseressen hebben dit ook nadrukkelijk betwist op zitting. Uitgangspunt is dan ook dat het verzoek ziet op verlenging van de exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd, met ingang van 1 november 2020.
Aan welke rechtsregels toetst de rechtbank?
9. Tussen partijen is niet in geschil dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de diensten die eiseressen aanbieden, te weten het verhuren van boten en rondleiden van passagiers over de Utrechtse wateren, en dat deze diensten daarmee ook onder de Dienstenwet vallen. De opmerking van derde-belanghebbende Kanoverhuur Utrecht, dat het in dit geval (deels) niet gaat om een dienst maar om een product, maakt dit niet anders. De rechtbank verwijst hierbij tevens naar de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State [1] (ABRvS) en van het Hof van Justitie van de Europese Unie [2] , waarin is bevestigd dat dergelijke diensten onder de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet vallen.
10. Het voorgaande brengt mee dat de exploitatievergunningen in beginsel voor onbepaalde tijd verleend moeten worden. Dat volgt namelijk uit artikel 11, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn en artikel 33, eerste lid, van de Dienstenwet. Hierin staat vermeld dat een bevoegde instantie een vergunning die zij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen niet in geldigheidsduur beperkt, tenzij (A) die geldigheidduur automatisch wordt verlengd, (B) het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang, of (C) een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. De vraag is of één van deze uitzonderingssituaties zich hier voordoet.
Is hier sprake van een uitzondering?
11. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in dit geval een beperkte duur gerechtvaardigd is vanwege een dwingende reden van algemeen belang, dus vanwege de uitzondering genoemd onder (C). De rechtbank zal beoordelen of dit inderdaad het geval is en of deze beperking evenredig is met die reden van algemeen belang. In dat verband moet worden bezien of de beperking geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken [3] .
12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat op dit moment sprake is van een dwingende reden van algemeen belang die rechtvaardigt dat de vergunningen in duur worden beperkt. Kort gezegd heeft verweerder aangevoerd dat er momenteel onderzoek gaande is, dat er meerdere vraagstukken spelen en dat een integrale visie over het water zal worden opgesteld waarin ook het limietenstelsel zal worden meegenomen, maar dat hier tijd voor nodig is. Hoeveel tijd er met het onderzoek gemoeid zal zijn is voor verweerder echter onduidelijk, omdat het onderzoek pas net is begonnen. Dit aangekondigde onderzoek is feitelijk een vervolg op een eerder uitgevoerd onderzoek. De (voorlopige) evaluatie ervan heeft geen informatie opgeleverd die erop wijst dat de huidige drukte op het water een dwingende reden oplevert voor (het limietenstelsel of) de beperking in duur van vergunningen.
13. Verweerder verwacht dat het drukker gaat worden op het water als het laatste deel van de Catharijnesingel in september 2020 wordt geopend. Deze verwachting is naar het oordeel van de rechtbank te weinig concreet gemaakt. Er komt immers, juist voor lage boten zoals die van eiseressen, meer ruimte en vaarroute beschikbaar en niet gebleken is dat mogelijke andere oplossingen, zoals ten aanzien van ander (doorgaand) verkeer, uitgesloten of niet haalbaar zijn. Uit de (voorlopige) evaluatie blijkt bovendien dat de drukte op het water en de ervaren overlast zeker niet alleen door de (gebruikers van de boten van de) exploitanten wordt veroorzaakt, maar voor ongeveer de helft door andere gebruikers. Daartegen zal mogelijk op een andere manier kunnen worden opgetreden. Ook dit levert dus niet zonder meer een dwingende reden op voor de beperking in duur van vergunningen van eiseressen.
14. Verweerder stelt verder dat het veel tijd gaat kosten om de wal- en kluismuren langs de grachten te herstellen. AnteaGroup heeft namelijk geadviseerd om eerst de omvang van de herstelwerkzaamheden in zijn totaliteit inzichtelijk te maken, vervolgens de strategie te bepalen en daarbij onzekerheden zoveel mogelijk te beperken. De rechtbank vindt dit advies op zichzelf niet onrealistisch, maar ziet er geen reden in om de vergunningen thans in duur te beperken. Het feit dat de herstelwerkzaamheden veel tijd kosten kwalificeert op zichzelf niet als een dwingende reden. Hoewel voorstelbaar is dat er problemen zouden kunnen ontstaan bij een toename van scheepvaart, is onvoldoende concreet gemaakt tot welke problemen het verstrekken van vergunningen voor onbepaalde tijd op korte termijn zou kunnen leiden. Daarbij is mede van belang dat in de Raadsbrief die gaat over dit project slechts incidenteel een verband wordt gelegd tussen (de herstelwerkzaamheden van) de schade aan de wal- en kluismuren en de scheepvaart.
15. De rechtbank begrijpt de wens van verweerder om nader onderzoek te doen naar eventuele alternatieven voor het limietenstelsel. Ook dit is echter onvoldoende om op dit moment te kunnen spreken van een dwingende reden die een beperking in duur van de vergunningen rechtvaardigt. Te meer omdat uit de (voorlopige) evaluatie naar voren komt dat de rechtvaardiging van het limietenstelsel geen vaststaand gegeven is. Verder heeft verweerder ook niet onderbouwd dat het verlenen van vergunningen voor onbepaalde tijd tot een onevenredige bevoordeling van de exploitanten zou kunnen leiden ten opzichte van andere gegadigden en dat er strijd is met de algemene rechtsbeginselen. Ook deze opmerkingen zijn naar het oordeel van de rechtbank te vaag om thans als een dwingende reden aan te kunnen merken, waardoor een beperking van de vergunningen in duur gerechtvaardigd zou zijn.
16. Uit de door verweerder gegeven toelichting blijkt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende dat de beperking van de vergunningen in duur ook daadwerkelijk geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en dat er geen andere - minder vergaande - manieren zijn om dat doel te bereiken. Verweerder heeft zich hierover niet uitgelaten, terwijl dit gezien het vereist zijn van een dwingende reden voor de beperking, wel verwacht had mogen worden.
Conclusie
17. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet heeft aangetoond dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang die noopt tot het verlenen van vergunningen voor bepaalde tijd, zoals bedoeld in artikel 33, eerste lid, onder C van de Dienstenwet. Er is ook niet gebleken dat er een andere weigeringsgrond van toepassing is. Verweerder heeft het verzoek van eiseressen om vergunningen voor onbepaalde tijd dan ook ten onrechte afgewezen.
Dit betekent dat het beroep gegrond is. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij is besloten dat het verzoek van eiseressen tot verlenging van de exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd wordt afgewezen.
18. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat de exploitatievergunningen van eiseres met ingang van 1 november 2020 worden verlengd voor onbepaalde tijd. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder alsnog in de gelegenheid te stellen om een nadere motivering te geven van de dwingende reden, omdat verweerder ter zitting heeft erkend dat het beeld nog niet compleet is en dat dit ook niet het geval zal zijn op korte termijn, nu het onderzoek nog maar net is begonnen. Daarbij vindt de rechtbank ook van belang dat de al uitgevoerde evaluatie juist bedoeld was om duidelijkheid te krijgen over de situatie op de Utrechtse wateren, maar dat het - gelet op de conclusies in de evaluatie - (kennelijk) niet mogelijk was om de gewenste duidelijkheid te geven. Dit doet vermoeden dat de onderbouwing voor de dwingende reden niet alsnog binnen een redelijke termijn gegeven kan worden door verweerder. Het voorgaande laat overigens onverlet dat als op een later moment, bijvoorbeeld na afronding van het onderzoek, alsnog sprake blijkt te zijn van een dwingende reden, verweerder naar bevind van zaken kan handelen en de exploitatie-vergunningen mogelijk alsnog in duur kan beperken.
19. Voor wat betreft de ambtshalve door verweerder verleende verlenging van de vergunningen tot november 2022 is de rechtbank van oordeel dat de grondslag hieraan is komen te ontvallen, gelet op het hiervoor gegeven oordeel.
20. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
21. Op grond van het Besluit Proceskosten Bestuursrecht komen alleen proceskosten voor vergoeding in aanmerking voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen, omdat aan eiseressen geen beroepsmatig verleende rechtsbijstand is verleend.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij is besloten dat het verzoek tot
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij is besloten dat het verzoek tot
verlenging van de exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd is afgewezen;
- bepaalt dat de exploitatievergunningen van Sloepdelen B.V. en Sloep Huren Utrecht
B.V. met ingang van 1 november 2020 worden verlengd voor onbepaalde tijd en bepaalt
dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden
besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseressen te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Verra, voorzitter, en mr. P.J.M. Mol en mr. R.J.A. Schaaf, leden, in aanwezigheid van mr. R.G. Kamphof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 februari 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.