Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/2278
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 april 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
(gemachtigde: M.A. Shirzay),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. F. Hummel).
Procesverloop
Bij besluit van 2 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder een boete van € 1.250,-- opgelegd aan eiseres omdat zij niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht.
Bij besluit van 3 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 november 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Na de zitting heeft de rechtbank eiseres in de gelegenheid gesteld om verklaringen/informatie te overleggen van behandelaren waaruit haar medische situatie blijkt. Dit heeft de rechtbank op 18 december 2019 ontvangen. Verweerder heeft hierop bij brief van 27 februari 2020 gereageerd.
Bij brief van 10 maart 2020 heeft de rechtbank aan partijen gevraagd om toestemming om uitspraak te doen zonder nadere zitting. Partijen hebben hierop niet gereageerd als gevolg waarvan de toestemming als gegeven wordt beschouwd. Hierna heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding en standpunt eiseres
1. Eiseres is sinds 31 oktober 2013 inburgeringsplichtig. De inburgeringstermijn is eenmalig verlengd. Zij heeft - na verlenging van de termijn wegens medische redenen - tot en met 30 april 2018 de tijd gekregen om in te burgeren.
2. Verweerder heeft een boete opgelegd aan eiseres. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres volgens de gegevens van verweerder op 30 april 2018 niet aan haar inburgeringsverplichtingen heeft voldaan. Eiseres heeft geen andere reden aangevoerd voor het niet tijdig inburgeren dan ziekte. Het verzoek om verlenging van de termijn wegens ziekte is afgewezen bij brief van 19 december 2018 en daarom is er geen reden waarom het eiseres niet te verwijten is dat zij niet op tijd is ingeburgerd. Er is niet gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan de boete gematigd zou moeten worden.
3. Eiseres heeft aangevoerd dat zij niet in staat was om zelfstandig naar een cursus op locatie te gaan. Daarom heeft zij ook één jaar een cursus thuis gevolgd via een vrijwilligersorganisatie. Die organisatie geeft geen inburgeringscursus, maar dit geeft aan dat eiseres wel degelijk inspanningen heeft verricht. Ter zitting heeft eiseres aangegeven dat zij zich met name vanwege haar medische situatie niet in staat achtte om onderwijs te volgen, omdat zij niet alleen de straat op straat durft. Als gevolg van haar medische situatie valt eiseres namelijk zomaar ineens flauw waarna haar spraak ook een tijdje weg is.
Het wettelijk kader
4. Op grond van artikel 7b van de Wet inburgering moet de inburgeringsplichtige binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen halen. Ingevolge artikel 31 van Pro de Wet inburgering legt verweerder een boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen niet binnen deze termijn haalt. Deze boete kan niet hoger zijn dan een bedrag van € 1.250,-. De termijn van drie jaar kan onder meer worden verlengd als de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van de onderdelen van het inburgeringsexamen. Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
5. Op grond van de Beleidsregel boetevaststelling inburgering, artikel 1, onder a, kan bij de vaststelling van de boete rekening worden gehouden met het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk.
De feiten
6. De rechtbank stelt vast dat uit de stukken blijkt dat eiseres tweemaal een verzoek heeft gedaan bij verweerder om verlenging van haar inburgeringstermijn. De termijn is eenmalig door verweerder wegens medische redenen verlengd tot 30 april 2018. Aan die verlenging lag een medisch advies ten grondslag van DUO Medisch advies van 31 augustus 2016. In dit advies staat dat er een medische reden is waardoor eiseres gedurende een periode van 18 maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. Bij de aanvraag om verlenging is een brief van de huisarts [A] overgelegd van 26 november 2015 waarin staat dat eiseres de afgelopen anderhalf jaar bekend is geweest met klachten waardoor zij aanvankelijk niet zelfstandig naar buiten/op reis kon en dat het momenteel beter gaat met deze klachten.
7. Op 5 december 2017 heeft eiseres opnieuw om gezondheidsredenen verlenging van de periode aangevraagd. Zij heeft hierbij een brief overgelegd van Evergreen GGZ waarbij eiseres wordt geïnformeerd over oplopende wachttijden en waarbij eiseres de mogelijkheid wordt geboden om op de wachtlijst te blijven staan of terug te worden verwezen naar haar huisarts zodat ze kan worden doorverwezen naar een andere GGZ instantie waar ze haar sneller een behandeling kunnen bieden.
8. Op advies van 12 december 2018 van Argonaut, de medisch adviseur, is de termijn door verweerder niet voor een tweede keer verlengd. In dit advies staat onder meer dat uit de medische informatie blijkt dat er inderdaad sprake is van psychiatrische problematiek, waarbij onder meer sprake is van angstklachten. Niet gebleken is alleen dat eiseres als gevolg van deze problematiek dusdanige beperkingen had dat zij hierdoor voor een periode van drie aaneengesloten maanden niet in staat was om onderwijs te volgen, aldus het advies.
Bij het advies is de volgende opgevraagde informatie betrokken. Een brief van Cura GGZ van K. Gokoel, psychiater en van M. Shanurkeyl, psycholoog van 19 juli 2018. In deze brief staat dat Cura GGZ als standpunt heeft dat zij geen geneeskundige verklaringen over eigen patiënten afgeven en dat zij alleen medische gegevens, voor zover zij dat zelf feitelijk hebben vastgesteld, verstrekken. Uit de door hen verstrekte gegevens volgt dat eiseres sinds 1 februari 2018 bij hen onder behandeling is en dat zij een paniekstoornis heeft. Dat zij een gemotiveerde indruk maakt en dat zij aangeeft steeds minder last te hebben van angstklachten en dat een verdere behandeling zal zijn gericht op het verminderen van die angstklachten. Die verdere behandeling zal vanaf 19 juli 2018 continueren bij I-psy Arnhem.
Voorts is bij dit medisch advies de verklaring van waarnemend huisarts [A] van 24juli 2018 betrokken waaruit onder meer volgt dat eiseres mogelijk PTSS klachten heeft sinds 4 juli 2014. Dat deze klachten al bestaan vanaf haar vijftiende levensjaar en dat hulpverlening moeilijk op gang is gekomen door een taalbarrière en door zwangerschap/ bevalling. Verder volgt daaruit dat in de periode ten tijde van belang de hulpverlening niet goed van de grond is gekomen en daarom is omgezet naar Cura GGZ.
9. Verweerder heeft het standpunt van de medisch adviseur van 12 december 2018 in het bestreden besluit overgenomen.
10. Eiseres heeft naar aanleiding van de zitting documenten van verloskundigenpraktijk Creation overgelegd. In een verklaring van hen van 7 december 2019 staat dat eiseres in het verleden verschillende trauma’s heeft doorgemaakt waar zij nu nog dagelijks gevolgen aan ondervindt. Dat dit zich uit in collaberen en het verliezen van spraak tot enkele uren daarna. In het kraambed is er ook sprake geweest van collaberen hetgeen terug te lezen valt in de notitie van 5 juli 2019.
11. Verweerder heeft zijn standpunt na het inbrengen van de nieuwe medische informatie door eiseres niet gewijzigd en nader gebaseerd op een nieuw medisch advies van Argonaut van 12 februari 2020. Daarin staat dat er psychiatrische klachten worden gerapporteerd maar dat gezien de gestelde diagnose en de GAF score in de periode 2014-2015 niet zonder meer meegegaan kan worden met het bestaan van een dermate ernstig psychiatrisch ziektebeeld dat dit aan het volgen van onderwijs of het profiteren van onderwijs in de weg heeft gestaan. Er zijn ook geen aanwijzingen voor ernstig en sociaal disfunctioneren gelet op de twee voldragen zwangerschappen en omdat er geen signalen zijn dat de Psychiatrie, Obstetrie en Pediatrie (POP) ingeschakeld is. In het advies is wederom de conclusie opgenomen dat op basis van de aangedragen informatie niet geconcludeerd kan worden dat er een periode van drie aaneengesloten maanden geen onderwijs gevolgd kon worden binnen de inburgeringstermijn.
De beoordeling
12. Ter beoordeling ligt voor of verweerder gelet op de medische situatie van eiseres ten onrechte heeft geweigerd de termijn te verlengen. Voorts ligt ter beoordeling voor of eiseres inspanningen heeft verricht die aanleiding geven tot matiging van de boete.
13. De rechtbank stelt voorop dat de adviesrapportage van Argonaut een deskundigenadvies betreft. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), onder meer de uitspraak van 30 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1674), moet een bestuursorgaan, indien het een deskundigenadvies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, zich er ingevolge artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van vergewissen dat dit - naar wijze van totstandkoming - zorgvuldig en - naar inhoud - inzichtelijk en concludent is.
14. De rechtbank stelt vast dat de periode die van belang is loopt van 30 oktober 2013 tot en met 30 april 2018. Uit voorgaande gegevens vindt de rechtbank met name van belang dat uit het verzoek om verlenging van 5 december 2017 blijkt dat eiseres op een wachtlijst staat bij een GGZ-instelling Evergreen. Dat uit de brief van de psychiater en de psycholoog van 19 juli 2018 volgt dat eiseres daar sinds 1 februari 2018 onder behandeling is, een paniekstoornis heeft en dat de behandeling is gericht op het verminderen van angstklachten. Zij geven aan dat zij geen informatie mogen geven over de voorliggende vraag. Voorts vindt de rechtbank van belang dat de waarnemend huisarts bij brief van 24 juli 2018 heeft aangegeven dat de hulpverlening bij GGZ Evergreen niet goed op gang is gekomen en daarom is omgezet naar Cura GGZ. Het beeld dat de rechtbank uit het dossier krijgt, is dan ook dat door een taalbarrière, een wachtlijst en zwangerschap/bevalling eiseres gedurende nagenoeg de hele periode van belang nog niet de hulpverlening heeft gehad voor klachten die al langer spelen en in welke omstandigheden eerder door de medisch adviseur, namelijk op 31 augustus 2016, wel aanleiding werd gezien een verlenging van de termijn voor inburgering te adviseren. Uit de nader door eiseres ingebrachte stukken en de toelichting ter zitting krijgt de rechtbank een indicatie dat (dezelfde) klachten nog steeds spelen. Dit kan bijvoorbeeld volgen uit het incident op 5 juli 2019 waarbij eiseres wederom is flauwgevallen met daarna het wegvallen van spraak.
15. Argonaut heeft op verzoek van verweerder, in reactie op de nieuwe medische informatie die door eiseres in de procedure is gebracht, geconcludeerd dat er op basis van deze informatie echter geen medische reden is voor een positief advies voor verlenging van de inburgeringsperiode. De nieuw ingebrachte medische informatie en de brieven van de psychiater en psycholoog en de waarnemend huisarts voornoemd zijn door Argonaut betrokken bij dit advies. Gelet op de informatie die voorligt in het dossier is de rechtbank van oordeel dat dit rapport niet - naar wijze van totstandkoming - zorgvuldig en - naar inhoud - inzichtelijk en concludent is. Verweerder heeft zijn besluitvorming daarop aldus niet mogen baseren. De rechtbank vindt hierbij van belang dat de conclusie in het advies is gebaseerd op de GAF score 2014-2015 en de gestelde diagnose destijds (die overigens beiden niet in het medisch advies zijn opgenomen terwijl dat wel zorgvuldig was geweest) en de omstandigheid dat er geen sprake lijkt te zijn van ernstig sociaal disfunctioneren omdat er sprake is van twee zwangerschappen en er geen POP ingeschakeld behoefte te worden. Het advies gaat echter in het geheel niet in op de gestelde angstklachten als gevolg waarvan het flauwvallen plaatsvindt en als gevolg waarvan eiseres niet alleen de straat op durft te gaan. Met andere woorden, mogelijk kan het zo zijn dat de psychiatrische klachten niet dermate ernstig zijn dat er sprake is van ernstig sociaal disfunctioneren maar wel zodanig dat eiseres flauwvalt als gevolg van die klachten. Eiseres heeft hiervan ook een begin van bewijs aangeleverd. Mogelijk heeft het flauwvallen een andere medische oorzaak. Het flauwvallen brengt gesteld met zich mee dat eiseres niet meer alleen de straat op durft te gaan en dat betekent dat dat voor haar een directe belemmering vormt om aan haar inburgeringsplicht te kunnen voldoen. Het medisch advies is hier ten onrechte niet op ingegaan.
16. De rechtbank is voorts van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd is. Dit omdat niet duidelijk is waarom de medische situatie van eiseres nu anders is beoordeeld dan op het moment dat wel verlenging is geadviseerd. Ook toen was de GAF-score van 2014 - 2015 en de toen gestelde diagnose bekend waar de adviseur van Argonaut zich thans op baseert. Het verschil tussen beide rapporten vindt de rechtbank opmerkelijk nu uit de overgelegde informatie ook volgt dat eiseres voor haar reeds lang bestaande klachten gedurende een aantal jaren - en bijna de hele periode van belang - niet adequaat is behandeld, hetgeen een indicatie ervoor kan zijn dat de medische situatie niet is veranderd en dit lijkt ook te worden bevestigd door het meest recente incident.
17. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat het beroep gegrond is omdat er sprake is van onzorgvuldige besluitvorming en een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. De rechtbank komt gelet hierop niet toe aan de beoordeling van de vraag of verweerder de boete gelet op de inspanningen van eiseres had moeten matigen. Dit betekent dat het bestreden besluit vanwege strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht zal worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Dit omdat er reeds een informele bestuurlijke lus heeft plaatsgevonden. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.
18. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling nu er geen sprake is van beroepsmatig verleende rechtsbijstand en de rechtbank ook niet van voor vergoeding in aanmerking komende kosten is gebleken. Nu het beroep gegrond is dient verweerder evenwel het griffierecht aan eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het griffierecht van € 47,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan op 15 april 2020 door mr. L.A. Banga, rechter, en mr. R.G. Kamphof, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het Corona virus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier rechter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan, voor zover het beroep betreft, binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.