ECLI:NL:RBMNE:2020:1567

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 19/3444

uitspraak van de meervoudige kamer van 8 april 2020 in de zaak tussen

De vereniging De Fietsersbond, te Utrecht, eiseres

(gemachtigden: H. Tiemens en P. van Bekkum),

de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder

(gemachtigden: mr. L. el Maach, mr. B.N. van Densen en W.H. Dassen).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij] V.O.F., te [vestigingsplaats] , gemachtigde: mr. A. Danopoulos.

Procesverloop

In het besluit van 29 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het fietspad naast de Rijksweg 7 (A7) tussen hmp 71.4 en 96.9 afgesloten met ingang van 1 april 2019 tot en met 31 maart 2022.

In het besluit van 24 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Derde-partij heeft een zienswijze ingediend.

De zitting heeft plaatsgevonden op 9 maart 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en tevens was voor haar aanwezig [A] .

Overwegingen

Inleiding

In opdracht van Rijkswaterstaat voert derde-partij het project ‘Versterking Afsluitdijk’ uit. De werkzaamheden die derde-partij zal gaan verrichten vinden plaats in de periode van 29 maart 2019 tot en met 1 maart 2022. Omdat op verschillende plaatsen op de Afsluitdijk werkzaamheden worden uitgevoerd en omdat de fietsbruggen zullen worden verwijderd om te worden vernieuwd, heeft derde-partij bij verweerder verzocht om het fietspad tussen hmp 71.4 en 96.9 gedurende de totale duur van de werkzaamheden af te sluiten. Verweerder heeft dat verzoek in het primaire besluit ingewilligd en heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd. Fietsers en voetgangers die over de Afsluitdijk willen reizen, kunnen gebruikmaken van alternatief vervoer in de vorm van een fietsbus.
Het beroep

Eiseres is het met dit verkeersbesluit niet eens en heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en vervolgens beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zij vindt dat verweerder een voorziening moet treffen die het mogelijk maakt om fietsers toch zelf over de Afsluitdijk te laten fietsen gedurende de werkzaamheden. Verweerder heeft volgens eiseres door zijn uitlatingen ook het vertrouwen gewekt dat zo’n mogelijkheid tijdens de werkzaamheden zou blijven bestaan. Verweerder heeft de alternatieven niet goed in kaart gebracht en gekozen voor een ontoereikende oplossing, namelijk de fietsbus. De belangenafweging is volgens eiseres onjuist gemaakt. Verweerder had volgens eiseres meer oog moeten hebben voor de vrijheid van het fietsverkeer. Eiseres wil zo snel mogelijk openstelling van de Afsluitdijk voor fietsers.
Beoordeling van het beroep

Bij deze uitspraak is een bijlage gevoegd, waarin de relevante regelgeving is opgenomen. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep van eiseres ongegrond is en zij zal in deze uitspraak uitleggen waarom eiseres dus geen gelijk krijgt.
Toetsingskader en vertrouwensbeginsel

Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS),^[1]komt een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit moeten worden betrokken, moet het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt verder dat verweerder niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft aan te tonen.^[2]Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.

6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke doelen worden gediend met het verkeersbesluit. Verweerder heeft daarbij oog gehad voor het verzekeren van de veiligheid op de weg, het beschermen van weggebruikers en passagiers en het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.^[3]Verweerder heeft geen onredelijk gebruik gemaakt van de beoordelingsruimte.

7. De eerste beroepsgrond van eiseres komt er op neer dat zij vindt dat de beleidsruimte van verweerder is ingeperkt, omdat hij het vertrouwen heeft gewekt dat er tijdens de realisatie van de werkzaamheden steeds een mogelijkheid voor fietsers zou blijven bestaan om toch over de Afsluitdijk te kunnen blijven fietsen of op andere wijze hun fietsroute over de Afsluitdijk zelf per fiets af te leggen. Eiseres heeft verwezen naar de Realisatieovereenkomst van juli 2016,^[4]waarin is opgenomen dat de fietsverbinding Den Oever-Zurich overdag altijd beschikbaar moet zijn. Zij heeft ook verwezen naar de Bestuursovereenkomst van 23 december 2011^[5]en tijdens de zitting heeft zij daaraan toegevoegd dat zij zich ook beroept op de Samenwerkingsovereenkomst van 27 november 2014.^[6]Eiseres heeft in haar beroepschrift aanvankelijk verwezen naar de Milieueffect Rapportage, maar haar beroep daarop heeft zij tijdens de zitting laten vallen. Uit de genoemde documenten blijkt volgens eiseres dat het steeds de bedoeling is geweest om de Afsluitdijk niet geheel voor fietsers af te sluiten en daar mocht zij dus op vertrouwen.

8. Eiseres krijgt hierin echter geen gelijk. Eiseres kan namelijk geen rechten ontlenen aan de door haar genoemde privaatrechtelijke overeenkomsten, omdat zij geen partij is bij deze overeenkomsten. Dat het hier om privaatrechtelijke overeenkomsten gaat die gesloten zijn door bestuursorganen, maakt dit niet anders. Al zou eiseres, als derde, rechten kunnen ontlenen aan deze overeenkomsten, dan nog slaagt haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet. In de door eiseres genoemde overeenkomsten zijn namelijk geen concrete toezeggingen gedaan over de mogelijkheid om te kunnen blijven fietsen over de Afsluitdijk. Eiseres heeft er op zitting op gewezen dat in geen van de door haar genoemde overeenkomsten, is vermeld dat dit verkeersbesluit zou kunnen worden genomen. Dat is naar het oordeel van de rechtbank niet hetzelfde als een concrete toezegging dat zo’n besluit dus ook niet genomen zou worden. De beleidsruimte die verweerder heeft, wordt – anders dan eiseres aanneemt – dus niet ingeperkt door deze overeenkomsten.
Belangenafweging

9. De tweede beroepsgrond van eiseres is dat verweerder vervolgens de relevante belangen niet goed heeft gewogen en onvoldoende oog heeft gehad voor de vrijheid van het fietsverkeer. Eiseres heeft er in dat verband op gewezen dat de route over de Afsluitdijk internationaal befaamd is en buitenlandse fietsers er speciaal voor naar Nederland komen. Deze route moet steeds zelf fietsend afgelegd kunnen worden. Verweerder had volgens haar een mogelijkheid moeten bedenken, die hieraan recht zou doen.

10. Ook deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet. Verweerder heeft aan het verkeersbesluit ten grondslag gelegd dat dit besluit nodig is voor de ‘veiligheid op de weg’, ‘het beschermen van weggebruikers en passagiers’ en ‘de vrijheid van het verkeer’, zoals genoemd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, b en onder d van de Wvw. Vanwege de zeer beperkte ruimte waarbinnen op de Afsluitdijk moet worden gewerkt, is het volgens hem niet mogelijk om tijdens de bouwwerkzaamheden op een verkeersveilige manier voetgangers en (brom)fietsers langs de werkruimte te geleiden. Bovendien worden op enig moment de fietsbruggen afgebroken, omdat zij vervangen zullen worden door nieuwe, zodat fietsers daar ook geen gebruik meer van kunnen maken. Voor het bouwverkeer en het bouwmaterieel is het onverantwoord om tijdens de werkzaamheden te worden geconfronteerd met passerende (brom)fietsers en voetgangers. Verweerder heeft voldoende toegelicht dat het gaat om een project van nationaal belang dat op een veilige manier moet worden uitgevoerd.
Verder is van belang dat de vrijheid van het verkeer wordt gewaarborgd. Verweerder heeft in augustus en oktober 2013 door Witteveen & Bos onderzoek naar fietsbewegingen laten uitvoeren op de Afsluitdijk. In augustus 2013 gaven de fietstellingen aan dat op een werkdag circa 150 (brom)fietsers over de Afsluitdijk rijden en in het weekend circa 200. In oktober 2013 ging het om circa 20 fietsers op een werkdag, tegenover circa 40 in het weekend. Een groot deel daarvan is recreatief. Het aantal motorvoertuigen dat de Afsluitdijk dagelijks gebruikt, ligt vele malen hoger. Tijdens de zitting heeft verweerder het getal van 20.000 voertuigen genoemd, dat door eiseres niet is weersproken en de rechtbank ook niet onaannemelijk voorkomt. Het belang van de veilige doorstroom van motorvoertuigen op de A7 heeft verweerder zwaarder mogen wegen dan het voornamelijk recreatieve belang van het veel geringer aantal fietsers dat gebruik wil blijven maken van de Afsluitdijk.

11. Daar komt bij dat verweerder wel degelijk een alternatief heeft geboden voor het vervoer over de Afsluitdijk gedurende de afsluiting. Er is een fietsbus die ruimte biedt voor 30 personen en maximaal 15 fietsen. De fietsbus rijdt in de zomermaanden één keer per uur en in de wintermaanden één keer in de 75 minuten. In deze fietsbus is ruimte voor voertuigen die maximaal 0,80 m breed zijn bij 1,90 m lang. Bijzonder vervoer (brommobiel, velomobiel en ligfiets) kan op aanvraag (twee werkdagen van te voren) op alternatief vervoer rekenen. Hiermee heeft verweerder in een redelijk alternatief voorzien.
Onderzoek naar alternatieven

12. Eiseres betoogt tot slot dat er betere alternatieven zijn dan de fietsbus en dat verweerder die alternatieven niet voldoende heeft onderzocht. Zij stelt dat het hoe dan ook mogelijk moet zijn om met voldoende afstand een fietsroute over de Afsluitdijk te realiseren of desnoods een route te voorzien over het water met bijvoorbeeld pontons. Volgens eiseres had verweerder er ook voor kunnen kiezen om het langzaam- en snelverkeer te mengen door een lagere maximumsnelheid in te stellen op de A7 en door het instellen van een ‘tidal flow’, waarbij het autoverkeer per richting met verkeerslichten afwisselend over één rijstrook wordt geleid. Eiseres vindt dat verweerder met andere voorstellen had kunnen en ook had moeten komen dan de fietsbus, die in haar optiek namelijk niet voldoet.

13. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Volgens vaste rechtspraak^[7]leidt het enkele feit dat er alternatieven zijn voor de door verweerder getroffen maatregel (en zelfs dat er effectievere alternatieven zouden kunnen zijn) er op zichzelf niet toe dat het verkeersbesluit onrechtmatig is. Daarbij komt dat verweerder de alternatieven die zijn aangedragen heeft onderzocht en heeft meegewogen^[8]. Hij heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het mengen van het fietsverkeer met de motorrijtuigen op de A7 een zeer onveilige situatie oplevert. Dat er een veilige mogelijkheid zou kunnen zijn om toch langs de werkzaamheden te fietsen, op een fietspad op de Afsluitdijk dan wel via een voorziening in het water, is verder niet gebleken. Sterker nog: verweerder heeft afdoende onderbouwd dat die mogelijkheid er gelet op de veiligheid die in acht moet worden genomen juist niet is.

14. Verweerder heeft de alternatieven onderzocht en gekozen voor de fietsbus. Eiseres heeft wel gesteld dat deze fietsbus geen goed alternatief biedt voor het vervoer van langzaam verkeer over de Afsluitdijk, maar zij heeft dit niet verder onderbouwd. Haar betoog dat een petitie om de Afsluitdijk open te houden voor fietsers en voetgangers door veel mensen is ondertekend, betekent nog niet dat de fietsbus geen goed alternatief is. Eiseres heeft ook geen klachten bijgehouden over de fietsbus en heeft niet onderbouwd dat de capaciteit daarvan onvoldoende zou zijn. Het door haar overgelegde tweetbericht over het gebruik van de bus op een zomerse dag, is daarvoor onvoldoende. De fietsbus is een veilig alternatief en niet is gebleken dat er een ander of beter alternatief voor de hand ligt, dat verweerder bij zijn afweging van de belangen had moeten betrekken.

14. Ook volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat verweerder meer onderzoek naar andere denkbare alternatieven had moeten verrichten. Er is voldoende onderzoek naar de aantallen fietsers op de Afsluitdijk voorhanden en die rechtvaardigt het verkeersbesluit en het gekozen alternatief. Eiseres heeft daar niets tegenovergesteld.
Het argument dat vooral veel buitenlandse fietsers het concept van de fietsbus niet snappen, dat zij de Afsluitdijk toch op gaan en dat er daarom gezocht zou moeten worden naar een betere oplossing voor de veiligheid van deze mensen, volgt de rechtbank ook niet. Nog afgezien van het feit dat het passeren van de afsluitingsborden een kwestie is van handhaving en dat tijdens de zitting is toegezegd dat er nog meer borden geplaatst gaan worden voorzien van Engelstalige en Duitstalige teksten, gaat het hier om incidenten die een andere oplossing dan verweerder heeft gekozen niet rechtvaardigen. Dat mensen zich niet aan het verbod houden om de Afsluitdijk met de fiets op te gaan, komt voor hun eigen risico.
Afronding

14. Verweerder heeft in redelijkheid dit verkeersbesluit kunnen nemen en als alternatief de fietsbus kunnen bieden. Uit de gedingstukken blijkt dat de aanvraag door derde-partij in samenwerking met verweerder is voorbereid en dat daaraan het benodigde onderzoek ten grondslag heeft gelegen. Weliswaar is een dag ná de aanvraag al het primaire besluit genomen, maar dat betekent niet dat dit besluit een haastkus is geweest, zoals eiseres stelt. Er is aangetoond dat er een langere periode van overleg aan vooraf is gegaan. Dit betekent dus ook dat het bestreden besluit niet in strijd is genomen met de zorgvuldigheid.

14. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt geen gelijk en daarom is er geen reden om verweerder te veroordelen in de proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan op 8 april 2020 door mr. V.E. van der Does, voorzitter, en mr. M.P. Glerum en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier.

Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.

griffier voorzitter

De griffier is verhinderd de uitspraak
mede te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

BIJLAGE

Wegenverkeerswet 1994

Artikel 2

1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:

a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;

b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;

[…]

d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.

2 De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:

a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;

b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
[…]

Artikel 15

1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.

[…]

Artikel 18
1 Verkeersbesluiten worden genomen:
a. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van het Rijk door Onze Minister;
[…]

Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW)

Artikel 12
De plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit:

a. de volgende borden:

I de borden die zijn opgenomen in de hoofdstukken A tot en met G van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, uitgezonderd de borden C22 en E9, alsmede de borden E4, E12 en E13 tenzij onder deze verkeersborden een onderbord als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel d, wordt aangebracht, dan wel toepassing wordt gegeven aan artikel 8, derde lid;
[…]

Artikel 21
De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.

Rechtmatigheid afsluiting fietsverkeer Afsluitdijk tijdens werkzaamheden