Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/2358
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J. Choufoer-van der Wel),
en
de Staatssecretaris van Financiën, verweerder
(gemachtigde: mr. J. van Leersum).
Inleiding
Eiser is werkzaam geweest als groepsfunctionaris C bij de [afdeling 1] bij verweerder. Hij heeft daar zijn BOA (buitengewoon opsporingsambtenaar, hierna: BOA)-basis-opleiding behaald. Vervolgens heeft eiser gesolliciteerd op een vacature van groepsfunctionaris C bij de [afdeling 2] .
Per 1 september 2017 is eiser op grond van artikel 57, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) overgeplaatst naar de afdeling [afdeling 2] ( [afdeling 2] , hierna: de [afdeling 2] ) bij het proces [proces] . Vervolgens heeft eiser aanvullend de BOA-plus-opleiding gevolgd. Van de BOA-basis-opleiding is hij vrijgesteld.
Eiser heeft het voor de BOA-plus-opleiding vereiste vak Materieel Strafrecht drie keer gedaan, maar niet gehaald. De overige vakken heeft eiser behaald.
Nadat eiser voor de derde keer was gezakt voor het vak Materieel Strafrecht heeft zijn leidinggevende, [A] (hierna: [A] ) tegen eiser gezegd dat hij niet langer werkzaam kon zijn bij de [afdeling 2] en dat hij teruggeplaatst moest worden naar zijn oude functie bij de [afdeling 1] .
Eiser heeft verweerder op 27 september 2018 schriftelijk verzocht af te zien van terugplaatsing naar de [afdeling 1] en hem nog een kans te geven opnieuw deel te nemen aan de BOA-plus-opleiding. In de brief is verder het standpunt ingenomen dat de BOA-plus-opleiding niet verplicht is om als BOA te kunnen functioneren en dat er geen juridische consequenties zijn verbonden aan het niet succesvol voltooien van die opleiding. De brief is gericht aan de directie van de [afdeling 2] .
Op 3 oktober 2018 is namens eiser een e-mail gestuurd aan [A] . In de e-mail is aangegeven dat als verweerder formeel besluit tot terugplaatsing, eiser het daar niet mee eens is.
[A] heeft op 11 oktober 2018 terug gemaild. In haar e-mail staat dat is uitgezocht wat de consequenties zijn van het niet behalen van de BOA-plus-opleiding en dat er geen rechtspositionele gevolgen zijn. Daarbij verwijst [A] naar “de besluitvorming door het bevoegd gezag”, in de vorm van een brief van 9 oktober 2018 van de plaatsvervangend directeur van de [afdeling 2] , [B] (hierna: [B] ), aan de gemachtigde van eiser. Deze brief is als bijlage bij de e-mail gevoegd.
In de brief van [B] van 9 oktober 2018 is – voor zover van belang – het volgende opgenomen:
“Bij brief van 27 september 2018 (…) een zienswijze naar voren gebracht over de (mogelijke) gevolgen van het niet met succes afronden van de BOA-plus-opleiding. Ik deel u naar aanleiding hiervan het volgende mede.
(…).
Naast de startopleiding en het BOA-basisdeel dient betrokkene de BOA-plus-opleiding te volgen. De BOA-plus gaat in op specifieke Douanekennis die betrokkene nodig heeft om de hem opgedragen werkzaamheden volledig en bekwaam te kunnen vervullen. De BOA-plus wordt afgesloten met een diagnostische toets, waar geen rechtspositionele gevolgen aan zijn verbonden. Betrokkene is driemaal voor deze toets gezakt. Het niet met succes afronden van de BOA-plus betekent dat betrokkene niet in voldoende mate beschikt over de Douanekennis die hij nodig heeft om de opgedragen werkzaamheden te kunnen verrichten. Betrokkene en zijn leidinggevende dienen derhalve in goed overleg afspraken te maken over de wijze waarop betrokkene zich de Douanekennis alsnog eigen gaat maken.
(…).”
Op 18 oktober 2018 heeft [B] schriftelijk laten weten dat hij in de brief van 9 oktober 2018 per ongeluk uitleg heeft gegeven over de BOA-plus-opleiding behorend bij de BOA-bijscholing. Eiser heeft echter niet de BOA-bijscholing gevolgd, maar de BOA-basis-startopleiding. Laatstgenoemde opleiding bestaat uit twee delen: een BOA-basis en een BOA-plus. Beide opleidingsonderdelen zijn verplicht en moeten met een voldoende resultaat worden afgerond. Nu eiser deze BOA-plus-opleiding niet heeft behaald, voldoet hij niet aan de voor de functie bij de [afdeling 2] gestelde bekwaamheidseis. Verder staat in de brief dat dit tot gevolg heeft dat eiser de functie van medewerker [afdeling 2] groepsfunctie C niet kan uitvoeren.
Eiser heeft op 20 november 2018 bezwaar gemaakt tegen terugplaatsing naar de [afdeling 1] .
Per 26 november 2018 heeft verweerder eiser formeel teruggeplaatst naar de [afdeling 1] .
In het besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser, gericht tegen het besluit tot terugplaatsing van 26 november 2018, ongegrond verklaard.
Eiser is het hier niet mee eens en heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 6 december 2019 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Verweerder heeft de rechtbank op 19 december 2019 schriftelijk verzocht om uitspraak te doen, en daarbij aan te geven of verweerder eiser mocht terugplaatsen in zijn oude functie bij de [afdeling 1] . Eveneens op 19 december 2019 heeft eiser hierop schriftelijk gereageerd, door te stellen dat hij niet ontheven mocht worden uit zijn functie, waardoor het opdragen van een andere functie volgens hem niet noodzakelijk is.
De rechtbank heeft aanleiding gezien het onderzoek te heropenen om de brieven van verweerder en eiser van 19 december 2019 in de beoordeling te kunnen betrekken. De rechtbank heeft partijen op 10 januari 2020 bericht een nadere zitting achterwege te laten, tenzij een van de partijen aangeeft dat zij mondeling op een zitting wil worden gehoord.
Partijen hebben op 21 en 24 januari 2020 schriftelijk laten weten geen behoefte te hebben aan een nadere zitting. Hierop heeft de rechtbank op 28 januari 2020 het onderzoek gesloten.
De beoordeling van de rechtbank
1. Eiser stelt in beroep allereerst dat verweerder niet bevoegd is de BOA-plus-opleiding vast te stellen als aanvullende bekwaamheidseis voor de functie bij de [afdeling 2] . Artikel 16, tweede lid, van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar (BBO) geeft verweerder die bevoegdheid niet. Ook de Beleidsregels buitengewoon opsporingsambtenaar (bBBO) en het Examenreglement geven verweerder die bevoegdheid niet. Voor zover het Examenreglement verweerder de bevoegdheid geeft tot het stellen van aanvullende bekwaamheidseisen, is dit alleen gericht op het verkrijgen van de opsporingsbevoegdheid, en staat artikel 16, tweede lid, van het BBO daaraan in de weg. Bovendien stelt verweerder aan de zittende medewerkers niet dezelfde eisen, wat eiser niet eerlijk vindt.
2. Volgens verweerder geven de bBBO de [afdeling 2] als BOA-werkgever binnen zijn domein de bevoegdheid om aanvullende bekwaamheidseisen aan de functie binnen de [afdeling 2] te stellen. Dat heeft de [afdeling 2] gedaan door de BOA-plus-opleiding verplicht te stellen. Deze opleiding is noodzakelijk om de werkzaamheden van BOA bij de [afdeling 2] goed te kunnen uitvoeren.
3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het succesvol behalen van de BOA-plus-opleiding als bekwaamheidseis aan eiser mogen opleggen. Uit de artikelen 3.4 en 11.3 van de bBBO volgt dat verweerder bij specifieke functies aanvullende eisen van bekwaamheid mag stellen. Het succesvol behalen van de BOA-plus-opleiding, waarmee voor de [afdeling 2] inhoudelijk specifieke kennis wordt verkregen, valt daaronder. Het staat verweerder ook vrij om voor de zittende medewerkers bij de [afdeling 2] , die per definitie niet vergelijkbaar zijn met nieuwe medewerkers als eiser, andere eisen te stellen. De beroepsgrond slaagt niet.
4. Vast staat dat eiser de BOA-plus-opleiding niet heeft gehaald. Vervolgens moet de vraag worden gesteld of verweerder eiser mocht ontheffen uit zijn functie bij de [afdeling 2] en hem mocht terugplaatsen naar zijn oude functie bij de [afdeling 1] . Eiser heeft betoogd dat verweerder dat niet mocht doen en heeft in dit verband twee argumenten naar voren gebracht: 1) de functie groepsfunctionaris C bij de [afdeling 2] omvat méér werkzaamheden dan alleen de werkzaamheden bij [proces] . Hij zou daarom binnen de [afdeling 2] ook op een andere werkplek de functie groepsfunctionaris C kunnen uitoefenen. Verweerder mocht hem dus niet terugplaatsen. 2) het vertrouwensbeginsel staat in de weg aan ontheffing en terugplaatsing.
Om proceseconomische redenen bespreekt de rechtbank eerst eisers tweede argument.
5. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn beroep op het vertrouwensbeginsel gesteld dat de brief van 9 oktober 2018 van [B] een uitdrukkelijke en ondubbelzinnige toezegging bevat dat eiser wordt belast met controlewerkzaamheden bij de [afdeling 2] , dat aan het niet behalen van de BOA-plus-opleiding geen rechtspositionele gevolgen zijn verbonden en dat eiser in goed overleg met zijn leidinggevende afspraken moet maken hoe hij alsnog de vereiste kennis kan verkrijgen. Deze brief heeft bij eiser gerechtvaardigde verwachtingen gewekt.
6. Volgens verweerder wordt niet voldaan aan de voorwaarden voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
7. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent echter niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of de betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. De rechtbank baseert zich hierbij op de uitspraak van de CRvB van 31 december 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:4351).
8.1.
De rechtbank oordeelt dat eiser aan de brief van 9 oktober 2018 van [B] de gerechtvaardigde verwachting mocht ontlenen dat het niet behalen van de BOA-plus-opleiding op dat moment voor hem geen rechtspositionele consequenties zou hebben. Dit geldt temeer nu [A] in haar e-mail van 11 oktober 2018 de inhoud van de brief van [B] heeft bevestigd.
8.2.
In dit verband is van belang dat in de zienswijze van 27 september 2018 namens eiser het standpunt is ingenomen dat het niet succesvol voltooien van de BOA-plus-opleiding geen juridische consequenties heeft en dat aan verweerder is verzocht eiser zo nodig opnieuw deel te laten nemen aan de BOA-plus-opleiding. De brief van [B] van 9 oktober 2018 is een rechtstreekse reactie op deze zienswijze. [B] heeft in de brief – onder meer – opgenomen dat eiser met succes de startopleiding en het BOA-basisdeel heeft doorlopen. Dit zijn specifieke onderdelen van de opleiding die eiser volgde. Uit de brief blijkt verder dat [B] wist dat eiser de BOA-plus-opleiding niet had gehaald en dat hij driemaal was gezakt. Ook staat in de brief dat de BOA-plus wordt afgesloten met een diagnostische toets, waar geen rechtspositionele gevolgen aan zijn verbonden. Uit de brief van [B] van 18 oktober 2018 kan weliswaar worden afgeleid dat alleen de BOA-plus-opleiding die deel uitmaakt van de BOA-bijscholing wordt afgesloten met een diagnostische toets, maar gelet op de rest van de brief van 9 oktober 2018 is de rechtbank van oordeel dat eiser niet uit de enkele verwijzing naar ‘een diagnostische toets’ heeft hoeven begrijpen dat [B] het niet had over eiser en de door hem gevolgde opleiding. [B] stelt in zijn brief van 9 oktober 2018 vervolgens vast dat één en ander wel betekent dat eiser niet aan de bekwaamheidseisen voldoet en verbindt hieraan de consequentie dat eiser met zijn leidinggevende afspraken moet maken over de manier waarop hij zich de Douanekennis alsnog eigen gaat maken.
8.3.
Vervolgens schrijft ook [A] in haar e-mail van 11 oktober 2018 dat er geen rechtspositionele gevolgen zijn verbonden aan het niet behalen van de BOA-plus-opleiding door eiser. Deze mededeling is zonder enig voorbehoud gedaan. [A] verwijst bovendien naar de brief van [B] van 9 oktober 2018 als ‘ de besluitvorming door het bevoegd gezag’. Dit impliceert niet alleen dat [B] een besluit heeft genomen ten aanzien van eiser, maar ook dat [A] daarmee heeft ingestemd.
8.4.
De rechtbank overweegt verder dat niet ter discussie staat dat in ieder geval [B] bevoegd was een dergelijke beslissing te nemen. Het had op de weg van [B] en [A] gelegen om de inhoud van hun brieven en e-mails vooraf op juistheid te controleren. Dat zij dat niet hebben gedaan, komt voor rekening van verweerder. Dat [B] op 18 oktober 2018 een correctie en toelichting heeft gestuurd, is in de gegeven omstandigheden onvoldoende voor een ander oordeel.
8.5.
In het kader van de belangenafweging die moet worden gemaakt, voert het echter te ver om te oordelen dat eiser in het geheel niet aan de bekwaamheidseisen zou hoeven te voldoen of dat hij er nu zonder meer aanspraak op kan maken dat hij zal worden belast met controlewerkzaamheden bij de [afdeling 2] , zoals hij heeft betoogd. Dat zou zich niet verdragen met de opleidingseisen waarvan verweerder bevoegd is deze te stellen (zie hiervoor in 3.), welke opleidingseisen mede moeten worden bezien in het licht van het algemeen belang bij – onder meer – een gedegen grenscontrole.
9. Het voorgaande leidt tot de volgende conclusies: verweerder is bevoegd aan eiser aanvullende opleidingseisen op te leggen in de vorm van de BOA-plus-opleiding. Dat eiser de BOA-plus-opleiding niet heeft gehaald, leidt (nu) niet tot rechtspositionele gevolgen. Zijn beroep op het vertrouwensbeginsel wordt namelijk gehonoreerd. Aan een beoordeling van eisers tweede argument komt de rechtbank dan niet meer toe.
Hoe nu verder?
10. Gelet op het voorgaande, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit is niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Dit is in strijd met artikel 3:2 en Pro 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
11. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen. Dat betekent dat de rechtbank het besluit tot ontheffing en terugplaatsing geheel ongedaan maakt. Daarmee blijft eiser thans dus in dienst bij verweerder bij de afdeling [afdeling 2] als groepsfunctionaris C.
De rechtbank doet dit omdat het vertrouwensbeginsel eraan in de weg staat dat verweerder eiser nu ontheffing verleend uit zijn functie bij de [afdeling 2] . Dit laat onverlet dat verweerder bevoegd is aan eiser voor zijn functie aanvullende opleidingseisen op te leggen in de vorm van de BOA-plus-opleiding en eiser nu niet aan die opleidingseisen voldoet. Het is nu zaak voor partijen om, met inachtneming van ieders belangen, in overleg te gaan om eiser in staat te stellen alsnog aan die opleidingseisen te voldoen (door hem een extra examenkans te geven) dan wel een andere voor eiser geschikte functie te vinden.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.100,-.
Deze uitspraak is op 28 april 2020 gedaan door mr. J.G. Nicholson, rechter, in aanwezigheid van mr. H.J.J.M. Kock, griffier.
Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.