Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/2761-T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 26 juni 2020 in de zaak tussen
de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatieve Vereniging Bungalowpark De Boschberg U.A., gevestigd in Biddinghuizen, eiserses
(gemachtigden: A.H. Hofman en drs. R.P.C. Arensman)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten (hierna: het college), verweerder
(gemachtigde: mr. C.A.I. Eringfeld).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Walibi Holland B.V.(hierna: Walibi), gevestigd in Biddinghuizen,
Walibi Holland B.V.(hierna: Walibi), gevestigd in Biddinghuizen,
(gemachtigde: mr. D.H. Nas).
Inleiding
Walibi exploiteert aan de Spijkweg 30 in Biddinghuizen een attractiepark met een evenemententerrein en een vakantiepark. Op het evenemententerrein worden een aantal keer per jaar luidruchtige evenementen georganiseerd. De belangrijkste daarvan zijn het jaarlijkse meerdaagse muziekevenement Lowlands en het jaarlijkse meerdaagse dancefestival Defqon.1. Deze meerdaagse evenementen zijn gereguleerd in de voor Walibi geldende omgevingsvergunning van 11 november 2014 (hierna: de revisievergunning).
Walibi heeft aan het college een omgevingsvergunning gevraagd voor het wijzigen van onderdelen van de inrichting. De belangrijkste wijzigingen voor deze beroepszaak zien op het verruimen van de geluidruimte in een aantal bedrijfssituaties. Het college heeft de omgevingsvergunning in het besluit van 7 juni 2019 verleend. Met de omgevingsvergunning kan het avondprogramma van Lowlands op twee opeenvolgende avonden twee uur langer doorgaan en wordt een extra (derde) festivaldag voor Defqon.1 mogelijk.
Eiseres komt op voor de eigenaren van de recreatiewoningen in het bungalowpark "De Boschberg", dat op ongeveer 1 km van het attractiepark ligt. Eiseres vreest dat de geluidhinder voor het bungalowpark door de gewijzigde vergunning aanzienlijk zal toenemen. Eisersdaarom beroep ingesteld tegen de omgevingsvergunning. Het college heeft een verweerschrift ingediend en ook Walibi heeft op het beroepschrift gereageerd.
Partijen waren uitgenodigd voor een zitting op 16 april 2020. Als gevolg van maatregelen rondom de uitbraak van het Coronavirus kon deze zitting niet doorgaan. Partijen hebben de rechtbank toestemming gegeven om zonder het houden van een zitting uitspraak te doen, waarna de rechtbank het onderzoek heeft gesloten op 14 april 2020.
Het oordeel van de rechtbank
1. De rechtbank is van oordeel dat het besluit, waarbij de omgevingsvergunning is verleend (het bestreden besluit), een gebrek vertoont. Het college heeft de (tegengestelde) belangen van partijen bij het al dan niet toestaan van de verlengde tijd voor het avondprogramma op vrijdag en zaterdag voor Lowlands onvoldoende afgewogen. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd. Het college krijgt de gelegenheid dit gebrek te herstellen. De rechtbank legt dat hieronder verder uit.
2. Er is geen reden om de werking van de omgevingsvergunning te schorsen gedurende de tijd dat het college het gebrek kan herstellen. In het licht van de overheidsmaatregelen rondom de uitbraak van het Coronavirus is het houden van grootschalige evenementen vanaf 1 juli 2020 slechts zeer beperkt mogelijk. Defqon.1 en Lowlands gaan in 2020 niet door en ruim voor de start van het festivalseizoen 2021 kan een einduitspraak worden gedaan in deze zaak. Om die reden ziet de rechtbank geen aanleiding voor het tussentijds treffen van een voorlopige voorziening.
3. Het oordeel van de rechtbank wordt hierna nader gemotiveerd.
Overwegingen
Voor- en najaarsbeurs
4. Eiseres is van mening dat het houden van een voor- en najaarsbeurs niet tot de representatieve bedrijfssituatie behoort. Deze beurzen vinden namelijk (gedeeltelijk) plaats tijdens de openingstijden van het attractiepark en er wordt gebruikt gemaakt van versterkt stem- en muziekgeluid. De beurzen kunnen volgens eiseres alleen verantwoord worden gehouden als zij worden aangemerkt als regelmatige afwijkingen van de representatieve bedrijfssituatie, waarvoor andere geluidvoorschriften gelden.
5. Het college wijst er op dat het houden van deze beurzen al is geregeld in de revisievergunning van 26 november 2014. De omgevingsvergunning die nu aan Walibi is verleend, brengt daarin dus geen wijziging.
6. Deze beroepsgrond van eisers slaagt niet. In de revisievergunning is bepaald wat onder de representatieve bedrijfssituatie wordt verstaan. In de representatieve bedrijfssituatie wordt rekening gehouden met de normale openstelling van het attractiepark, de exploitatie van het vakantiepark en het houden van niet-luidruchtige evenementen op het evenemententerrein, zoals een voorjaarsbeurs of landbouwbeurs [1] . De combinatie van het attractiepark en een voorjaars- of landbouwbeurs is dus al in de revisievergunning onder de representatieve bedrijfssituatie gebracht. Ook de daaraan gekoppelde geluidnormering in de revisievergunning ziet op deze combinatie. De revisievergunning is in rechte onaantastbaar geworden door de uitspraak van de ABRvS van 16 maart 2016. [2] Daarom kan de beroepsgrond van eiseres in deze procedure niet meer aan de orde komen.
Verruiming mogelijkheden Lowlands en Defqon.1
7. Met de omgevingsvergunning is een extra festivaldag voor Defqon.1 mogelijk gemaakt, in combinatie met het vervroegen van de eindtijd van de afterparty. Daarnaast maakt de omgevingsvergunning het mogelijk om, met het oog op het faciliteren van grotere hoofdacts, het avondprogramma van Lowlands op vrijdag- en zaterdagavond te verlengen van 23.00 uur naar 1.00 uur. Eiseres wijst op de nadelige gevolgen van deze aanpassing voor het bungalowpark, dat zich juist door de rust en de groene omgeving onderscheidt van andere recreatieparken. De motivering die het college voor de wijziging geeft, vindt eiseres onvoldoende en in strijd met de motie van 17 december 2009 van de gemeenteraad. Dat de Nota luidruchtige evenementen [3] het verlengen van het avondprogramma toestaat, is onvoldoende reden om de vergunning zonder verdere motivering te wijzigen. Hetzelfde geldt voor de concurrentiepositie en bedrijfseconomische redenen van de aanvragende organisaties.
8. Het college stelt zich op het standpunt dat Walibi in de aanvraag uitvoerig heeft gemotiveerd waarom deze aanpassingen nodig zijn. Het verlengen van het avondprogramma van Lowlands past binnen de aanbevelingen van de Nota luidruchtige evenementen en is daarmee aanvaardbaar. De extra dag voor Defqon.1 wordt in mindering gebracht op de 12 dagen waarop incidentele afwijkingen zijn toegestaan. Dat is geregeld in voorschrift 4.6 van de omgevingsvergunning.
9. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt ten aanzien van het avondprogramma van Lowlands. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de verlengde tijd voor het avondprogramma op vrijdag en zaterdag voor Lowlands onvoldoende gemotiveerd. Het college heeft deze verruiming beoordeeld aan de hand van de Nota luidruchtige evenementen, die volgens vaste rechtspraak inderdaad mag worden gehanteerd als toetsingskader [4] . Het college wijst vervolgens op de volgende passage:
“Met betrekking tot de onderscheiden perioden van het etmaal waarover de beoordeling plaats vindt
is het gebruikelijk en lijkt het verdedigbaar, dat voor dagen waarop een vrije dag volgt het tijdstip
waarop de normstelling voor de nachtperiode ingaat, met 1 of 2 uur wordt verschoven naar resp.
24
en 01.00 uur.”
Dat een verschuiving gebruikelijk is en verdedigbaar lijkt, is naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende onderbouwing voor het standpunt dat ook in dit geval een verschuiving met 2 uur op 2 opeenvolgende avonden aanvaardbaar is. Het oordeel of geluidhinder (on)aanvaardbaar is, is immers afhankelijk van het antwoord op de vraag of het college aan de belangen die zijn gediend met de activiteit die dat geluid veroorzaakt, redelijkerwijs doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen [5] . Een verwijzing naar de Nota luidruchtige evenementen kan deze bestuurlijke afweging niet vervangen. Voor een zorgvuldige besluitvorming had het college dan ook de belangen van Walibi moeten afwegen tegen de geluidhinder die de omgeving, en in het bijzonder het bungalowpark, ondervindt. Deze belangenafweging mist de rechtbank in de omgevingsvergunning. De rechtbank vindt daarom dat het college het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd met de artikelen 3:4, tweede lid, en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht heeft genomen.
10. Dit gebrek in de omgevingsvergunning is te herstellen. Het college zal daarvoor alsnog de bestuurlijke afweging moeten maken die de besluitvorming nu ontbeert. De rechtbank zal het college daarvoor de gelegenheid geven. Hoe dat verder gaat wordt in overweging 24 uitgelegd. De rechtbank zal nu eerst de andere beroepsgronden beoordelen.
11. De extra festivaldag voor Defqon.1 vindt de rechtbank wél voldoende gemotiveerd door het college. Op grond van de revisievergunning mag al maximaal 12 etmalen per jaar een luidruchtig evenement plaatsvinden, waarvoor hogere geluidgrenswaarden zijn vastgesteld (de incidentele bedrijfssituatie). De extra festivaldag wordt in mindering gebracht op deze 12 dagen, zodat nog 6 incidentele dagen (12 minus drie dagen Lowlands en 3 dagen Defqon.1) overblijven. Een extra dag voor Defqon.1 betekent dus dat er een dag minder is voor de jaarlijkse op zichzelf staande evenementen. Het college heeft overwogen dat het houden van een ‘preparty’ voor Defqon.1 bijdraagt tot een gespreide aankomst van de bezoekers, waardoor verkeersopstoppingen worden voorkomen. Ook neemt het aantal bezoekers niet toe en overnacht een groot deel van de bezoekers nabij Walibi. Al met al verwacht het college daarom dat een derde dag voor Defqon.1 minder verkeersbewegingen zal genereren dan een op zichzelf staand evenement van één dag. Over het geluid heeft het college overwogen dat de toegestane geluidbelasting niet of slechts marginaal toeneemt. Alleen de duur van de belasting wijzigt. Tegenover de extra dag voor Defqon.1 staat echter het vervroegen van de eindtijd van de afterparty van 04.00 naar 0.100 uur, waardoor de gevoeliger nachtperiode wordt ontlast. Ook heeft het college de eindtijd van de preparty op 23.00 uur gesteld, wat strenger is dan de normstelling voor een incidentele bedrijfssituatie. Gelet op de mogelijkheden die de revisievergunning reeds biedt, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank de extra festivaldag voor Defqon.1 in redelijkheid op deze wijze kunnen vergunnen.
Wijziging geluidregulatie
12. Eiseres richt zich verder tegen de wijzigingen in de geluidregulatie zoals die in de omgevingsvergunning is opgenomen. Zij voert aan dat de langtijdgemiddeld beoordelingsniveaus voor beoordelingspunt Z ten onrechte zijn verruimd met 2 tot 3 d(B)A. Uit het rapport van Peutz van 15 januari 2018 blijkt immers dat voor de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus de verschillen tussen de beoordelingshoogte 1,5 en 5 meter voor de positie Z minder dan 1 dB(A) bedragen.
13. Het college stelt dat de beoordelingshoogte voor de punten Y en Z is aangepast naar 5 meter omdat er op het bungalowpark “De Boschberg” ook huizen met een verdieping staan. De nieuwe geluidniveaus voor deze twee punten zijn berekend volgens de rekenmethode Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking). Het college is van mening dat het deze berekeningen had mogen gebruiken.
14. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het aanpassen van de beoordelingshoogte is een gevolg van de feitelijke vaststelling dat een aantal recreatiewoningen een verdieping heeft. Aan de hand van de Handreiking heeft Peutz [6] vervolgens de geluidgrenswaarden voor de posities Y en Z op een beoordelingshoogte van 5 meter berekend. De waarden zijn bij deze posities 2 tot 3 dB(A) hoger dan bij de lagere beoordelingshoogte, maar blijven voldoen aan de in de Handreiking opgenomen richtwaarde van 45 dB(A) etmaalwaarde. Daarmee zijn de geluidgrenswaarden voor de posities Y en Z naar het oordeel van de rechtbank toereikend. Het rapport van Peutz dat eiseres noemt, ziet op geluidmetingen die zijn verricht tijdens Halloween Fright Nights 2017. In dit rapport staat dat het geluidverschil tussen de beoordelingshoogte 1,5 en 5 meter minder dan 1 dB(A) bedraagt. Anders dan eiseres wenst, betekent dit echter niet dat het college de verhoging had moeten beperken tot een toename van maximaal 1 dB(A). Zoals gezegd, voldoen de geluidgrenswaarden aan de richtwaarde uit de Handreiking en daarmee zijn de recreatiewoningen voldoende beschermd.
Verruiming geluidruimte in de dagperiode
15. Eiseres voert vervolgens aan dat het college niet het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van de dagperiode voor incidentele bedrijfssituaties had moeten verhogen met 12 dB(A), maar juist de avondnormering naar beneden had moeten bijstellen.
16. Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van een misslag in de revisievergunning. De maximaal toegestane geluidwaarden in de dagperiode zijn daarin lager dan die voor de avondperiode, wat voor Walibi onwenselijk is. Dat is nu rechtgezet.
17. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt met eiseres wel vast dat sprake is van een wijziging die, anders dan het college met de term omissie lijkt te suggereren, een verslechtering inhoudt van de dagwaarden. Ook al was de bedoeling van Walibi of van het college anders, feit blijft dat de in de revisievergunning opgenomen maximaal toegestane geluidbelasting in de dagperiode nu eenmaal lager lag dan met de nu verleende omgevingsvergunning het geval is. Toch betekent dit niet dat de wijziging van de geluidruimte voor de dagperiode moet worden teruggedraaid. De toegestane geluidruimte voor de overige beoordelingspunten A t/m H en X is namelijk al beoordeeld en akkoord bevonden door de ABRvS in haar uitspraak over de revisievergunning. De rechtbank ziet geen aanleiding om voor de toegestane geluidruimte voor de beoordelingspunten Y en Z anders te oordelen, omdat ook bij deze punten wordt voldaan aan de Nota luidruchtige evenementen. Dat betekent dat het college de nieuw berekende waarden voor de dagperiode toereikend heeft kunnen achten ter beperking van geluidhinder. Het terugbrengen van de normstelling voor de avondperiode heeft Walibi niet aangevraagd en er was voor het college dan ook geen aanleiding de revisievergunning op dat punt aan te passen.
Housespectrum
18. Eiseres stelt vast dat in het akoestisch onderzoek is uitgegaan van het ‘housespectrum’ en zij verzoekt dit te verwerken in voorschriften waar het gaat over het verschil tussen de gehanteerde dB(A)- en dB(C)waarde.
19. Het college stelt dat deze normstelling al opgenomen en gemotiveerd is in de revisievergunning. De nieuwe aanvraag van Walibi vormt geen aanleiding deze normstelling te wijzigen.
20. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat het college op pagina 21 van de revisievergunning is ingegaan op de aanvullende normering in dB(C) voor luidruchtige evenementen en dit heeft vastgelegd in de voorschriften 4.10 en 4.14 van de revisievergunning. Deze voorschriften zijn niet aangepast of vervallen verklaard in de omgevingsvergunning die nu door de rechtbank wordt getoetst. Dat in het rapport van Peutz van 4 oktober 2018 het standaard housespectrum is gehanteerd bij de rekenmodellen en rekenresultaten brengt daarin geen wijziging. Als eiseres had gewild dat het college voor het bepalen van het geluidniveau het housespectrum hanteerde, dan had zij dat moeten aanvoeren tegen de revisievergunning.
Best Beschikbare Technieken (BBT)
21. Tot slot vindt eiseres onvoldoende onderbouwd dat verdergaande BBT-maatregelen niet mogelijk zijn en wil zij dat de BBT-maatregelen die moeten worden getroffen, worden opgenomen in de voorschriften van de omgevingsvergunning.
22. Het college verwijst naar paragraaf 3 van de overwegingen van de considerans van de omgevingsvergunning. In de omgevingsvergunning zelf zijn ook voorschriften opgenomen over BBT-maatregelen. Verder zijn de doelcriteria voor geluid gebaseerd op het akoestisch onderzoek dat is meegezonden met de aanvraag. Daarmee is het nemen van deze BBT-maatregelen geborgd.
23. Deze beroepsgrond slaagt niet. Bij de verlening van een vergunning dient in acht genomen te worden dat ten minste voor de inrichting in aanmerking komende BBT worden toegepast. [7] Voor evenementen zijn geen specifieke BBT-referentiedocumenten (BREFs) van toepassing waarin specifieke eisen aan de geluidemissie worden gesteld. Wel is het uitgangspunt bij elk evenement dat de geluidbelasting op omliggende woningen en andere geluidgevoelige gebouwen zo laag mogelijk is. In het bij de aanvraag behorende akoestisch rapport van Peutz van 4 oktober 2018 wordt een aantal maatregelen genoemd die door Walibi worden getroffen. [8] Dit rapport maakt onderdeel uit van de omgevingsvergunning en hieraan zijn ook doelvoorschriften gekoppeld. Op deze wijze is het toepassen van de BBT naar het oordeel van de rechtbank voldoende geborgd. Als Walibi in strijd met deze uitgangspunten handelt, handelt zij in strijd met haar vergunning.. Het college heeft daarnaast, anders dan eiseres stelt, ook gemotiveerd waarom het een aantal maatregelen niet aan de omgevingsvergunning heeft gekoppeld [9] . Als eiseres van mening is dat deze maatregelen wél effect zouden hebben of vindt dat er verdergaande technische mogelijkheden zijn, dan had het op haar weg gelegen dat nader te onderbouwen. Dat heeft zij niet gedaan. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ten aanzien van het aspect geluid met de toepassing van de in de aanvraag genoemde maatregelen de beste beschikbare technieken worden toegepast.
Hoe nu verder: herstel van de gebreken
24. De rechtbank heeft onder overweging 9 geoordeeld dat de belangenafweging door het college onvoldoende is en dat het bestreden besluit daardoor een motiveringsgebrek heeft. Om het gebrek te herstellen, moet het college alsnog de belangen van Walibi afwegen tegen de geluidhinder die de omgeving, en in het bijzonder het bungalowpark, ondervindt van de verlengde tijd voor het avondprogramma op vrijdag en zaterdag voor Lowlands. Ook moet het college bezien welke gevolgen de uitkomst van die afweging eventueel heeft voor het bestreden besluit. Afhankelijk van de uitkomst daarvan kan het college een aanvullende motivering geven of, voor zover nodig, een nieuwe beslissing nemen op de aanvraag, waarbij de verleende omgevingsvergunning zo nodig kan worden herroepen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
25. Het college moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres en derde-partij in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, en ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
26. De rechtbank wijst erop dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, beperkt blijft tot de beroepsgronden ten aanzien van de verlengde tijd voor het avondprogramma op vrijdag en zaterdag voor Lowlands, zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat zij het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde acht. Verder is er in het verdere vervolg van deze procedure bij de rechtbank in beginsel geen ruimte meer voor discussie over de andere beroepsgronden, waarover de rechtbank al heeft geoordeeld dat die niet slagen.
27. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is op 26 juni 2020 gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. J.R. van Es-de Vries en mr. R.C. Moed, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
de griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.