ECLI:NL:RBMNE:2020:3396

• Datum uitspraak: 3 augustus 2020
• Publicatiedatum: 21 augustus 2020
• Zaaknummer: UTR 19/1707-T
• Instantie: Rechtbank Midden-Nederland
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht
• Uitkomst: Toewijzend
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: R.C. Stijnen
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 13 uitgaand

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Bestuurlijke dwangsom en belangenafweging bij handhaving omgevingsrecht

De zaak betreft een geschil tussen eiseres en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weesp over handhaving van overtredingen op een perceel en de hoogte van de daaraan gekoppelde dwangsommen. De rechtbank stelt vast dat verweerder bevoegd was tot handhavend optreden en dat de dwangsom per te verwijderen object voldoende is gemotiveerd, ondanks eerdere kritiek op de onduidelijke opsplitsing.

Eiseres verzocht om aanpassing van de last onder dwangsom voor de damwand vanwege stabiliteitsproblemen, maar verweerder weigerde dit zonder een belangenafweging te maken. De rechtbank oordeelt dat deze belangenafweging ontbreekt en dat het besluit in strijd is met de Awb. Daarom krijgt verweerder de gelegenheid het gebrek te herstellen.

De rechtbank verlengt de begunstigingstermijn voor de damwand en verharding tot de einduitspraak om onredelijke dwangsommen te voorkomen. Tevens worden verweerder veroordeeld tot vergoeding van griffierecht en proceskosten. Het geschil wordt beperkt tot de beroepsgronden omtrent het besluit van 15 januari 2020 en verdere beslissingen worden aangehouden.

Uitkomst: Het besluit over de dwangsom wordt vernietigd wegens onvoldoende motivering en verweerder krijgt gelegenheid het gebrek te herstellen; de begunstigingstermijn wordt verlengd tot de einduitspraak.

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 19/1707-T

(tussen)uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 augustus 2020 in de zaak tussen

[eiseres] B.V. , te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. M. van Weeren),

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weesp , verweerder

(gemachtigde: S. Snel).

Procesverloop

Verweerder heeft in een besluit van 11 maart 2015 eiseres gelast om vóór 12 september 2015 een aantal overtredingen op het perceel [adres] in [vestigingsplaats] (het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden. Het bezwaar dat eiseres heeft ingediend, heeft verweerder in zijn besluit van 12 augustus 2015 ongegrond verklaard.

De rechtbank heeft het beroep van eiseres tegen dit laatste besluit gegrond verklaard ^[1] . De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 12 augustus 2015 vernietigd voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd ten aanzien van de bijgebouwen 1 en 4 en wat betreft de hoogte van de dwangsom. De rechtbank heeft aanleiding gezien deels zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 11 maart 2015 te herroepen voor zover een last onder dwangsom is opgelegd ten aanzien van de bijgebouwen 1 en 4. Verder heeft zij verweerder opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is inmiddels onherroepelijk.

Op 13 maart 2019 heeft verweerder een nieuw besluit op bezwaar genomen. Eiseres is gelast om de bijgebouwen 3,5 en de damwand op grond van de woonbestemming en de gebouwen 6, 7, 8 en de aangebrachte verharding op de agrarische bestemming te verwijderen en verwijderd te houden. Aan dit besluit heeft verweerder een begunstigingstermijn van zes maanden na verzending van het bestreden besluit en een last onder dwangsom gekoppeld.

Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening zijn behandeld op de zitting van 17 september 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [B] .

Beide zaken zijn op de zitting aangehouden om verweerder in de gelegenheid te stellen een aanvullende motivering over te leggen, waarbij hij per te verwijderen object inzichtelijk maakt wat de hoogte van de dwangsom is en waar hij deze hoogte op baseert ^[2] . Verweerder heeft daarbij toegezegd de begunstigingstermijn te verlengen totdat de rechtbank uitspraak heeft gedaan in de beroepsprocedure.

Verweerder heeft in zijn brief van 9 oktober 2019 (met bijlagen) een aanvullende motivering overgelegd.

Eiseres heeft hierop in haar brief van 5 november 2019 gereageerd.

In zijn brief van 27 november 2019 heeft verweerder laten weten dat zijn toezichthouder heeft geconstateerd dat de boomhut en sauna zijn verwijderd. In de brief van 29 november 2019 heeft verweerder daaraan toegevoegd dat zijn toezichthouder heeft geconstateerd dat de illegale bijgebouwen zijn verwijderd. De verhardingen en damwand zijn wel nog aanwezig.

Op 20 december 2019 heeft eiseres verweerder verzocht de damwand alsnog te legaliseren en de last onder dwangsom daarop aan te passen. Verweerder heeft in zijn besluit van

15 januari 2020 verklaard daartoe niet bereid te zijn. Partijen hebben de rechtbank verzocht het bezwaar van 11 februari 2020 van eiseres tegen dit besluit mee te nemen in deze beroepsprocedure ^[3] . De rechtbank heeft laten weten daar tijdens de zitting aandacht aan te besteden.

Het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening zijn opnieuw op zitting gepland op

23 april 2020. Deze zitting is vanwege de Coronamaatregelen niet doorgegaan.

In de brief van 16 april 2020 heeft de rechtbank partijen geïnformeerd over het vervolg van beide zaken. Eiseres heeft daarop het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken.

Partijen hebben, na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, niet verzocht om een nadere zitting. De rechtbank heeft daarna het onderzoek in de beroepszaak op 15 mei 2020 gesloten.

Overwegingen

Betekenis van de eerdere uitspraak van deze rechtbank

1. De rechtbank stelt voorop dat de uitspraak van 7 januari 2019 het uitgangspunt vormt voor deze zaak. Partijen hebben geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak en deze uitspraak heeft dan ook kracht van gewijsde. Hieruit volgt dat verweerder in zijn nieuwe besluit op bezwaar acht moet slaan op wat de rechtbank in die uitspraak heeft overwogen en dat die uitspraak het uitgangspunt vormt bij de beoordeling van dit (nieuwe) beroep.

2. Voor de beoordeling betekent dit concreet dat vaststaat dat verweerder ten aanzien van de bijgebouwen 3, 5, 6, 7, 8, de damwand en de verhardingen handhavend heeft kunnen optreden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom. De rechtbank zal zich daarover dus niet meer uitlaten. Daarnaast staat vast dat verweerder in een nieuw te nemen besluit op het bezwaar van eiseres ‘alleen’ de hoogte van de dwangsom opnieuw moest beoordelen.

Omvang van het geschil

3. De rechtbank maakt uit de stukken die eiseres haar heeft toegezonden op dat partijen overleg voeren en/of hebben gevoerd over eventuele aanpassingen (van de bestemming) van het perceel. Daarnaast lopen er kennelijk ook procedures over verweerders weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van een werkschuur en verweerders weigering om de bestemming op de achterzijde van het perceel aan te passen. Deze stukken zien niet op het bestreden besluit en de rechtbank zal zich daar dan ook niet over buigen.

4. De rechtbank zal wél beoordelen of verweerder in het besluit van 13 maart 2019 de hoogte van de dwangsom voldoende heeft gemotiveerd. Ook zal de rechtbank verweerders besluit van 15 januari 2020, waarin hij geweigerd heeft de last onder dwangsom aan te passen voor de damwand, beoordelen. Dat besluit kan niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. De rechtbank merkt de verzoeken van partijen om het bezwaar tegen dat besluit in de beoordeling te betrekken, wel aan als verzoek om toepassing te geven aan de mogelijkheid van rechtstreeks beroep ^[4] . De rechtbank geeft aan dat verzoek gevolg.

I. Besluit van 13 maart 2019 over de hoogte van de dwangsom

5. In rechtsoverweging 25 van de uitspraak van 7 januari 2019 heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerders motivering voor de hoogte van de dwangsom niet (meer) voldoet omdat de dwangsom niet uitgesplitst is en daardoor niet duidelijk is welk deel van de dwangsom aan welke overtreding is toe te rekenen.

6. Verweerder heeft op de zitting erkend dat in het nieuwe besluit de dwangsom inderdaad nog steeds is opgelegd voor de overtredingen als geheel en niet per te verwijderen object. Verweerder heeft conform de afspraken uit het verkort proces-verbaal een aanvullende motivering opgesteld.

7. Eiseres stelt zich op het standpunt dat deze aanvullende motivering niet voldoende is omdat verweerder de door hem gehanteerde Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen (hierna: de Leidraad) van Infomil niet als beleid heeft vastgesteld. Volgens eiseres is de last onder dwangsom dan ook in strijd met artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht (Bor), omdat er door verweerder niet op de juiste wijze inzicht wordt gegeven in zijn handhavingsbeleid. Eiseres voert verder aan dat verweerder in de aanvullende motivering nog steeds niet per te verwijderen object inzichtelijk heeft gemaakt wat de hoogte van de dwangsom is en waar deze op is gebaseerd. De dwangsommen zijn namelijk per twee objecten aan elkaar gekoppeld. Ook is volgens eiseres de totale hoogte van de dwangsommen nog steeds onduidelijk.

8. De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank vindt de aanvullende motivering van verweerder namelijk wel voldoende. Voorop staat dat verweerder bij het bepalen van (de hoogte van) een dwangsom beoordelingsruimte heeft, die de rechtbank terughoudend moet toetsen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in zijn reactie van 9 oktober 2019 de hoogte van de dwangsom per te verwijderen object inzichtelijk gemaakt en voldoende toegelicht waarop deze hoogte is gebaseerd. Ook heeft verweerder het maximale bedrag van de dwangsommen vastgesteld. In de tekst van de aanvullende motivering ^[5] zijn de bedragen weliswaar opgeteld per twee objecten maar in het Excel-schema ^[6] is de dwangsom wel degelijk uitgesplitst per te verwijderen object, met daarachter per object de bedragen die per week worden verbeurd. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder in zijn toelichting aan de damwand en verharding de kwalificatie “matig” heeft toegekend maar zo te zien niet de bijbehorende dwangsommen van € 1.500,- heeft opgelegd en doorgerekend. Verweerder is in het Excel-schema immers uitgegaan van lagere bedragen. Deze bedragen corresponderen volgens de rechtbank ook niet met de door verweerder in zijn toelichting genoemde verlagende factor van € 5.000,- voor de verharding. Omdat de door verweerder gehanteerde dwangsommen voor de verharding en damwand hoe dan ook gunstiger zijn voor eiseres, zal de rechtbank hieraan geen consequenties verbinden. Verder is de Leidraad van Infomil niet het handhavingsbeleid dat wordt bedoeld in artikel 7.2. van het Bor maar gebruikt verweerder deze als een hulpmiddel bij het bepalen van de hoogte van de dwangsommen. Gezien de aard en omvang van de overtredingen en de beoogde werking van de dwangsomopleggingen vindt de voorzieningenrechter de dwangsom per te verwijderen object niet disproportioneel. Van strijd met artikel 7.2 van het Bor is dan ook geen sprake.

Conclusie ten aanzien van het bestreden besluit van 13 maart 2019

9. Verweerder heeft pas met de aanvullende motivering de hoogte van de dwangsom inzichtelijk gemaakt en voldoende gemotiveerd. Dat betekent dat het besluit op het moment van het instellen van beroep niet voldoende zorgvuldig was gemotiveerd. Dit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.

10. Gelet hierop is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit van 13 maart 2019 voor zover daarbij de aan de last verbonden dwangsom op één bedrag is bepaald voor de overtredingen als geheel.

Hoe gaat het verder?

11. De rechtbank moet vervolgens de vraag beantwoorden welke consequenties zij aan deze conclusie moet verbinden. Daarbij geldt dat de bestuursrechter bij een (te verwachten) vernietiging van een besluit op bezwaar op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil behoort te onderzoeken. Dit houdt in dat de bestuursrechter eerst nagaat of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit op bezwaar in stand kunnen worden gelaten of dat hij zelf in de zaak kan voorzien.

12. Omdat de rechtbank van oordeel is dat de aanvullende motivering van verweerder voldoet, ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dat wordt vernietigd in stand te laten. Concreet betekent dit dat verweerder dus géén nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres hoeft te nemen.

II. Besluit van 15 januari 2020 over het niet aanpassen van de last onder dwangsom

13. Eiseres heeft verweerder in haar brief van 20 december 2019 laten weten dat de damwand niet zonder problemen kan worden verwijderd omdat de stabiliteit van de grond daardoor in gevaar komt met mogelijk aanzienlijke schade aan het monumentale pand als gevolg. Zij vindt het weghalen van de damwand onevenredig en heeft verweerder verzocht om alsnog af te zien van handhavend optreden ten aanzien van de damwand en het dwangsombesluit daarop aan te passen.

14. Verweerder heeft in zijn besluit van 15 januari 2020 besloten niet op voorhand het dwangsombesluit aan te passen. Verweerder is wel bereid om, als eiseres een aanvraag om een omgevingsvergunning indient, de kwestie rond de damwand opnieuw voor te leggen aan de welstands- en monumentencommissie.

15.1

Het beroep van eiseres slaagt. In rechtsoverweging 2 is de rechtbank reeds ingegaan op de betekenis van de eerdere uitspraak van de rechtbank in deze zaak. Verweerder heeft de aanwezigheid van de damwand terecht aangemerkt als een overtreding en is ook bevoegd tot handhavend optreden. Dat kan dus niet meer ter discussie staan. Uit de stukken merkt de rechtbank op dat eiseres kennelijk ook ten aanzien van de damwand uitvoering heeft willen geven aan de last maar dat zij er door haar aannemer op gewezen is dat het verwijderen van de
hele damwand stabiliteitsproblemen kan opleveren. Om die reden heeft zij verweerder verzocht de last onder dwangsom aan te passen. De rechtbank ziet dit als een verzoek aan verweerder om gebruik te maken van zijn bevoegdheid van artikel 5:34, eerste lid, van de Awb. Op grond hiervan kan verweerder de last opheffen, de looptijd ervan voor een bepaalde tijd opschorten of de dwangsom verminderen ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen.

15.2

Bij de beoordeling of er reden is om gebruik te maken van zijn bevoegdheid op grond van artikel 5:34, eerste lid, van de Awb dient verweerder de daarvoor in aanmerking komende belangen tegen elkaar af te wegen. Zo heeft eiseres gewezen op de onmogelijkheid om aan de (gehele) last te voldoen. De rechtbank mist deze belangenafweging in het bestreden besluit. Daaraan voegt de rechtbank toe dat verweerder niet heeft gemotiveerd waarom hij, ondanks zijn bereidheid om de kwestie rond de damwand na ontvangst van een aanvraag om een omgevingsvergunning opnieuw voor te leggen aan de welstands- en monumentencommissie, niet bereid is de looptijd van de last voorlopig op te schorten. Het is bovendien niet de welstandscommissie- en monumentencommissie die beslist over een aanvraag, maar verweerder zelf. Ook dat punt had een plaats moeten krijgen in de belangenafweging die verweerder naar aanleiding van het verzoek van eiseres had moeten uitvoeren.

Conclusie ten aanzien van het besluit van 15 januari 2020

16. Verweerder heeft ten onrechte geen belangenafweging gemaakt. Bovendien heeft verweerder niet gemotiveerd waarom hij de looptijd van de last niet wil opschorten, ondanks zijn bereidheid een aanvraag om een omgevingsvergunning opnieuw te beoordelen. Het besluit is dus in strijd met de artikelen 3:4, tweede lid, en 3:46 van de Awb.

Hoe gaat het verder?

17. Ook hier moet de rechtbank de vraag beantwoorden welke consequenties zij aan deze conclusie moet verbinden. Omdat het geconstateerde gebrek in het besluit herstelbaar is, zal de rechtbank verweerder daartoe op grond van artikel 8:51a van de Awb in de gelegenheid stellen. Om het gebrek te herstellen moet verweerder alsnog een belangenafweging maken, waarbij hij in ieder geval moet ingaan op wat onder 15.2 van deze (tussen)uitspraak is overwogen en wat eiseres hieromtrent heeft gesteld. Afhankelijk van de uitkomst daarvan kan verweerder een aanvullende motivering geven of, voor zover nodig, een nieuwe beslissing nemen.

18. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op tien weken na verzending van deze tussenuitspraak.

19. Verweerder moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging. In beginsel, en ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder zitting uitspraak doen op het beroep.

20. De rechtbank wijst erop dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, beperkt blijft tot de beroepsgronden ten aanzien van het besluit van 15 januari 2020, zoals besproken in deze tussenuitspraak, omdat zij het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde acht.

21. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep.

III. Het treffen van een voorziening

22. De rechtbank stelt vast dat eiseres vanaf nu, het moment dat uitspraak wordt

gedaan in de beroepsprocedure over het besluit van 13 maart 2019, aan de lasten moet voldoen. Verweerders opschorting van de begunstigingstermijn ziet immers alleen op dat besluit. Dat levert geen probleem op voor de bijgebouwen omdat deze overtredingen reeds zijn beëindigd. De damwand en verharding zijn nog wel aanwezig. Dat eiseres dwangsommen zal verbeuren voor de damwand vindt de rechtbank, gelet op wat hierboven is overwogen in relatie tot het besluit van 15 januari 2020, onredelijk. Daarom zal de rechtbank een voorziening treffen. Omdat verweerder heeft laten weten de verharding niet als een ernstig probleem te ervaren, zal de rechtbank de verharding meenemen in haar voorziening. De rechtbank bepaalt op grond van het bepaalde in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb dat de begunstigingstermijn voor de damwand en verharding wordt verlengd tot haar einduitspraak. De rechtbank kiest voor deze termijn omdat zij op dit moment niet kan inschatten wat verweerders nieuwe standpunt wordt en zij wil voorkomen dat eiseres genoodzaakt is een nieuw verzoek om een voorlopige voorziening in te dienen. De procedurele kluwen wordt met dat laatste alleen maar ingewikkelder.

IV. Proceskosten en griffierecht

23. Omdat het beroep tegen het besluit van 13 maart 2019 gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

24. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Ten aanzien van het besluit van 13 maart 2019

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit voor zover daarbij de aan de last verbonden dwangsom op één

bedrag is bepaald;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit in stand blijven;

- treft de voorziening dat de begunstigingstermijn ten aanzien van de damwand en verharding wordt verlengd totdat de rechtbank einduitspraak heeft gedaan in het beroep tegen het besluit van 15 januari 2020;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.280,-.

Ten aanzien van het besluit van 15 januari 2020

De rechtbank:

- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik

maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen tien weken na verzending van deze

tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en

aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is op 3 augustus 2020 gedaan door mr. R.C. Stijnen, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.

de griffier is verhinderd om

de uitspraak te ondertekenen

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen de uitspraak (besluit van 13 maart 2019) kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Tegen de tussenuitspraak (besluit van 15 januari 2020) staat (nog) geen hoger beroep open.

Voetnoten

1. Zie de uitspraak van deze rechtbank van 7 januari 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:174.

2. Zie het verkort proces-verbaal van 17 september 2019.

3. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of als rechtstreeks beroep.

4. Artikel 7:1a van de Awb

5. Zie bijlage 1 bij verweerders reactie van 9 oktober 2019.

6. Zie bijlage 2 bij verweerders reactie van 9 oktober 2019.