Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 19/4732 en UTR 20/3303
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 september 2020 in de zaken tussen
[eiser] , wonend in [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. L. Brouwers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Laren , verweerder
(gemachtigde: mr. F.R.M. van Lent).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[derde-partij 1] en [derde-partij 2], wonend in [woonplaats] .
[derde-partij 1] en [derde-partij 2], wonend in [woonplaats] .
Inleiding
Eiser woont aan de [adres] in [woonplaats] . Aan de achterzijde van zijn perceel ligt een bosperceel. Dit bosperceel grenst aan meerdere percelen, waaronder het perceel van derde-partij. Eiser ervaart al jaren overlast van de wijze waarop het bosperceel door derde-partij wordt gebruikt. Volgens eiser is en wordt er (tuin)afval gestort, is een houtrill gevuld met gras geplaatst en is ook de grond opgehoogd. Bovendien ervaart eiser stankoverlast. Hij heeft daarom op 13 juli 2017 bij verweerder een verzoek om handhaving ingediend. Verweerder heeft dit verzoek in zijn besluit van 2 november 2017 (het primaire besluit) afgewezen.
Met de beslissing op bezwaar van 24 juli 2018 heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser ongegrond verklaard. Het beroep dat eiser hiertegen heeft ingediend, heeft de rechtbank in haar einduitspraak van 5 juni 2019 gegrond verklaard en zij heeft de beslissing op bezwaar van 24 juli 2018 vernietigd (procedurenummer UTR 18/3393). De rechtbank heeft vervolgens verweerder opgedragen om binnen zes weken na verzending van de einduitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van het bepaalde in de einduitspraak en de tussenuitspraak.
Verweerder heeft op 10 september 2019 een nieuwe beslissing genomen op de bezwaren van eiser (hierna: het bestreden besluit). Tegen deze beslissing op bezwaar heeft eiser opnieuw beroep ingesteld bij deze rechtbank (procedurenummer UTR 19/4732).
In zijn besluit van 30 september 2019 heeft verweerder aan eiser een dwangsom toegekend van € 500,- vanwege het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van eiser. Het beroep van eiser richt zich ook tegen de hoogte van de dwangsom die verweerder in dit besluit heeft toegekend (procedurenummer UTR 20/3303).
Vanwege de maatregelen als gevolg van de uitbraak van het Coronavirus kon de zitting van 30 april 2020 niet doorgaan. Het onderzoek in beide zaken heeft alsnog plaatsgevonden tijdens de Skypezitting van 29 juni 2020. Eiser heeft deze zitting bijgewoond, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens derde-partij heeft [derde-partij 1] de zitting bijgewoond.
Overwegingen
1. De rechtbank zal in deze uitspraak eerst de zaak over het besluit om niet handhavend op te treden beoordelen. Vervolgens zal zij verweerders besluit over de dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen beoordelen.
Het besluit om niet handhavend op te treden (UTR 19/4732)
2. De rechtbank beoordeelt in deze zaak eerst of er sprake is van een overtreding. Zonder het bestaan van een of meerdere overtredingen, is verweerder immers niet bevoegd tot handhavend optreden. De rechtbank zal hieronder eerst ingaan op het uitgevoerde onderzoek, vervolgens op de reikwijdte van het handhavingsverzoek en de wijze van toetsing en vervolgens op de vraag of verweerder op juiste gronden heeft afgezien van handhavend optreden.
Totstandkoming van controles en rapportages
3. Eiser voert, onder verwijzing naar de eerdere uitspraak van deze rechtbank, aan dat verweerders controles ontoereikend zijn. Het verbaast hem dat verweerder opnieuw het controlerapport van 17 juli 2018 noemt als onderbouwing voor zijn besluit. Het onderzoek door [het adviesbureau] , adviesbureau voor landschapsarchitectuur (hierna: [het adviesbureau] ) en de controles die verweerder alsnog heeft laten uitvoeren na de eerdere uitspraak van de rechtbank laten volgens eiser juist zien dat nog steeds sprake is van een overtreding. De controle van 18 september 2019 vindt eiser te summier en hij wijst er op dat hij ten onrechte niet betrokken is bij het controlebezoek.
4. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het verslagformulier van de controles van 18 september 2019 en 24 september 2019 vindt de rechtbank weliswaar summier maar kan niet los worden gezien van het uitvoerige rapport van [het adviesbureau] inclusief de opname van het bosperceel op 28 mei 2019. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat dit onderzoek door [het adviesbureau] niet op zorgvuldige wijze is verricht of zodanige gebreken vertoont dat verweerder het niet mocht gebruiken voor zijn besluitvorming. Dat eiser het niet eens is met verweerders uiteindelijke besluit, maakt niet dat het onderzoek als zodanig onzorgvuldig is verricht. De vervolgvraag of de conclusie die verweerder heeft getrokken uit het onderzoek door de beugel kan, wordt hierna in rechtsoverwegingen 11 en verder beantwoord. Verder heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende zijn best gedaan om eiser te betrekken bij het plannen van en aanwezig zijn bij een controlebezoek. Dat eiser tijdens zijn vakantie verhinderd was deel te nemen is duidelijk, maar dan had het op zijn weg gelegen om (na terugkomst) met verweerder te overleggen over een andere datum.
Reikwijdte handhavingsverzoek
5. Eiser somt in zijn beroepschrift meerdere overtredingen op die volgens hem in het bosperceel plaatsvinden. Naar het oordeel van de rechtbank valt een aantal overtredingen buiten de omvang van deze procedure. Volgens vaste rechtspraak kunnen namelijk overtredingen waarop het verzoek om handhaving niet ziet, in de lopende handhavingsprocedure niet aan de orde komen. [1] Eiser noemt in zijn verzoeken om handhaving van 30 mei 2016 en 13 juli 2017 de volgende overtredingen: het planten van hagen, het storten van tuinafval, waaronder gemaaid gras, grind, rietstengels en puin, het ophogen van de bodem en stankoverlast. Deze punten zal de rechtbank dan ook hieronder beoordelen. De overige overtredingen die eiser in zijn beroepschrift noemt [2] laat de rechtbank buiten beschouwing. Weliswaar heeft eiser tijdens de zitting aangevoerd dat hij in zijn verzoeken ook heeft gewezen op “strijdigheid met het bestemmingsplan”, maar dat vindt de rechtbank een te algemene term. Van eiser had verwacht mogen worden dat hij in zijn verzoeken meer concreet zou hebben omschreven om welke strijdigheid het dan gaat.
Toetsing ex tunc of ex nunc
6. Eiser voert aan dat verweerder had moeten beslissen aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die waren op het moment van het nemen van het primaire besluit (dit wordt toetsing ex tunc genoemd). Omdat naar zijn mening vast is komen te staan dat derde-partij in strijd met het bestemmingsplan heeft gehandeld, had verweerder alsnog een handhavingsbesluit moeten nemen.
7. Verweerder heeft gekeken naar de feiten en omstandigheden zoals die waren op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar (dat wordt toetsing ex nunc genoemd). Verweerder stelt zich op het standpunt dat op dat moment geen sprake (meer) was van een overtreding en daarom ziet verweerder geen reden om alsnog handhavend op te treden.
8. Hoofdregel in het bestuursrecht is dat de heroverweging in de bezwaarprocedure plaatsvindt met inachtneming van de feiten en omstandigheden die zich dan voordoen en de op dat moment geldende rechts- en beleidsregels (ex nunc). Bij het heroverwegen van handhavingsbesluiten kan dit in specifieke situaties anders zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval in de situatie waarin de overtreding voorafgaand aan het besluit op bezwaar is beëindigd. [3]
9. In de praktijk betekent dit dat verweerder eerst moet vaststellen of hij tot een correct primair besluit is gekomen op basis van de destijds aanwezige kennis en het toen geldende recht (ex tunc). Vervolgens zal verweerder moeten beoordelen of er redenen zijn (bijvoorbeeld vanwege relevante planologische en/of feitelijke omstandigheden) om in bezwaar anders te beslissen (ex nunc). Daarbij merkt de rechtbank op dat weliswaar niet met terugwerkende kracht tot handhaving kan worden overgegaan maar dat een besluit tot handhaving zowel het beëindigen als het beëindigd houden van een overtreding (dus naar de toekomst toe) kan inhouden. Dit laatste voorkomt dat bij elke nieuwe overtreding opnieuw een verzoek om handhaving moet worden ingediend. Om die reden heeft eiser er dus belang bij dat ook inmiddels beëindigde overtredingen worden beoordeeld.
10. De rechtbank zal hieronder de door eiser gestelde overtredingen beoordelen en bekijken of het college op juiste gronden een ex nunc toets heeft uitgevoerd.
Het planten van hagen
11. Eiser voert aan dat in het bosperceel sprake is van dusdanige (tuin)beplanting dat er hagen zijn ontstaan. Dit is in strijd met artikel 6.4.1, onder h, van het geldende bestemmingsplan “Laren-Noord”.
12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen hagen op het bosperceel staan en dat er dus geen sprake is van een overtreding.
13. Deze beroepsgrond slaagt niet. Verweerder heeft er op gewezen dat hij in 2010 een vergunning heeft verleend voor het planten van bomen en heesters in het bosperceel. Bij de uitgevoerde controles hebben zijn toezichthouders geen hagen aangetroffen. Ook uit het rapport van [het adviesbureau] blijkt niet dat zij bij inspectie van het perceel hagen hebben waargenomen. De rechtbank ziet in het niet met concrete gegevens onderbouwde betoog van eiser geen reden om aan de juistheid van die constateringen te twijfelen. Voor zover eiser heeft gewezen op de rapporten van [bedrijf] , overweegt de rechtbank dat het rapport van juni 2009 niet meer gebruikt kan worden om de huidige (dat wil zeggen: lopende deze procedure) situatie op het bosperceel te beschrijven. In de memo van 6 november 2018 wordt weliswaar gesproken over haagachtige structuren maar daarbij gaat het kennelijk over aangeplante rododendrons. Dat deze struiken een haag of meerdere hagen vormen zoals bedoeld in het bestemmingsplan, kan daaruit niet worden afgeleid. Verweerder had op het moment van het nemen van het primaire besluit en de beslissing op bezwaar dus geen aanleiding om op te treden.
Het ophogen van de bodem
14. Eiser voert aan dat het opgeslagen afval ervoor zorgt dat de bodem met 2 meter wordt opgehoogd. Dit is in strijd met artikel 6.4.1 van het geldende bestemmingsplan Laren-Noord.
15. Verweerder stelt zich onder verwijzing naar het rapport van [het adviesbureau] op het standpunt dat er geen sprake is van een overtreding. De grondwal voldoet volgens verweerder aan artikel 10.3.2, sub b, van het bestemmingsplan “Correctieve herziening, Laren”.
16. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat op het bosperceel verschillende (opvolgende) planologische regels van toepassing zijn. Zo heeft het perceel op grond van het bestemmingsplan “Laren-Noord” de enkelbestemming “Bos” en de dubbelbestemmingen “Waarde - Archeologie hoge verwachting” en “Waarde - Landschap”. Het bestemmingsplan “Correctie herziening, Laren” voegt daar de dubbelbestemming “Waarde - Archeologie 3” aan toe. Voor het bosperceel komen deze bestemmingen er concreet op neer dat het ophogen van de bodem zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning verboden is. Daarbij geldt echter ook dat alle (opvolgende) regels uitzonderingen mogelijk maken op dit verbod. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat de grondwal valt onder deze uitzonderingen. Zo heeft verweerder gewezen op het rapport van [het adviesbureau] , waarin staat dat langs de perceelsgrens een houtril is gevormd van bosmateriaal afkomstig uit werkzaamheden die betrekking hebben op normaal onderhoud en beheer. [4] Onder de houtril is vervolgens een aarden grondwal ontstaan door compostering en strooisel. Deze grondwal is nergens hoger dan 1 meter en voldoet aan de maximale oppervlaktemaat van 200 m2. [5] De rechtbank komt dus tot de conclusie dat verweerder op juiste gronden heeft vastgesteld dat geen omgevingsvergunning nodig is en dus ook geen sprake is van een overtreding op grond waarvan hij handhavend had moeten optreden.
Stankoverlast
17. Eiser stelt dat (waarschijnlijk) het in het bosperceel gestorte grasafval ook op zijn perceel een zeer irritante en penetrante stak geeft. Dit is op 20 mei 2016 ook door verweerders toezichthouders bevestigd.
18. Verweerder verwijst naar het rapport van [het adviesbureau] , waaruit blijkt dat zij tijdens hun bezoek op 28 mei 2019 geen stankoverlast hebben waargenomen. Ook de groendeskundige en de toezichthouder hebben op respectievelijk 1 juli 2018 en 17 juli 2018 en 18 september 2019 en 24 september 2019 geen stankoverlast kunnen constateren.
19. Deze beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende onderzocht of op of rondom het bosperceel sprake is van stankoverlast. Eiser heeft dit punt verder ook niet onderbouwd. Weliswaar wijst hij op het bezoek van de toezichthouders in 2016 maar uit een eenmalige constatering kan onvoldoende worden afgeleid dat sprake is van een ernstige en/of voortdurende mate van overlast.
Storten van tuinafval waaronder gemaaid gras, grind, rietstengels en puin
20. Eiser voert aan dat verweerder in zijn nieuwe beslissing op bezwaar niet had mogen volstaan met de opmerking dat de overtreding bestaand uit het storten van tuinafval waaronder gemaaid gras, grind, rietstengels en puin was beëindigd. Aangezien vaststaat dat er een overtreding heeft plaatsgevonden, had verweerder alsnog een handhavingsbesluit moeten nemen, bijvoorbeeld een preventieve last onder dwangsom of een last onder dwangsom om herhaling te voorkomen.
21. Verweerder heeft erkend dat sprake is geweest van een overtreding. De geringe hoeveelheid puin, rietstengels, grind en tuinafval die de waarnemers van [het adviesbureau] en verweerders toezichthouders hebben aangetroffen, is namelijk in strijd met het geldende bestemmingsplan in het bosperceel gestort. Omdat een en ander inmiddels is verwijderd, ziet verweerder geen aanleiding om alsnog een handhavingsbesluit te nemen.
22. Dat verweerder een overtreding heeft vastgesteld, leidt tot de conclusie dat verweerder in het primaire besluit ten onrechte heeft geweigerd om op te treden en dat hij het bezwaar dus gegrond moet verklaren. Dat heeft verweerder ook gedaan. Vervolgens houdt de volledige heroverweging in dat verweerder moet bezien of hij alsnog kan en moet optreden en daartoe een nieuw besluit moet nemen. Als, zoals hier, de overtreding inmiddels beëindigd, dan moet verweerder in zijn heroverweging ook bezien of zodanige kans op herhaling bestaat dat hij alsnog een last moet opleggen om herhaling te voorkomen. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit niet op dit punt is ingegaan. Het bestreden besluit is op dit punt dus onvoldoende gemotiveerd en moet op dit punt worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
23. De rechtbank moet vervolgens de vraag beantwoorden welke consequenties zij hieraan moet verbinden. De rechtbank overweegt dat verweerder tijdens de zitting heeft toegelicht dat sprake is van een zeer geringe overtreding, waarbij geen vrees voor herhaling bestaat. De rechtbank kan dit standpunt van verweerder volgen. Dit leidt ertoe dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand zal laten. Concreet betekent dit dat verweerders weigering om handhavend op te treden blijft gehandhaafd.
De toegekende dwangsom niet tijdig beslissen (UTR 20/3303)
24. Eiser wijst er op dat verweerder weliswaar naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 6 september 2019 [6] een dwangsom van € 500,- heeft toegekend, maar voorbijgegaan is aan de periode die verweerder ongebruikt heeft laten verstrijken tussen 5 augustus 2019 en 24 september 2019.
25. Verweerder heeft tijdens de zitting verklaard dat hij dit punt aan het oordeel van de rechtbank overlaat.
26. Eisers betoog slaagt. De rechtbank heeft in de einduitspraak van 5 juni 2019 verweerder opgedragen binnen zes weken een nieuwe beslissing te nemen op eisers bezwaar. Deze termijn eindigde op 18 juni 2019. Eiser heeft verweerder op 22 juli 2019 in gebreke gesteld en sindsdien zijn twee weken verstreken zonder dat verweerder een besluit heeft genomen.
Verweerder heeft daardoor de beslistermijn voor het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar overschreden en is vanaf 6 augustus 2019 een dwangsom is verschuldigd [7] . Omdat de volledige termijn van 42 dagen volledig is volgelopen, maakt eiser aanspraak op de maximale dwangsom van € 1.442,-. De door verweerder reeds toegekende € 500,- wordt hiervan niet afgetrokken omdat sprake is van twee verschillende grondslagen voor het verschuldigd zijn van een dwangsom. De conclusie luidt dat verweerders besluit van
30 september 2019 in strijd is met artikel 4:17 van Pro de Awb en moet worden vernietigd. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de dwangsom vast te stellen op € 1.442,- en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 30 september 2019.
Proceskosten en griffierecht
27. De gegrondverklaring van beide beroepen heeft tot gevolg dat er aanleiding is om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,-- en een wegingsfactor 1).
28. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 174,-- vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
in zaaknummer UTR 19/4732
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 10 september 2019;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
in zaaknummer UTR 20/3303
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 30 september 2019, voor zover daarbij geen dwangsom
is toegekend voor het niet tijdig beslissen;
- stelt de door verweerder aan eiser verschuldigde dwangsom vast op € 1.442,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden
besluit;
- laat het bestreden besluit voor het overige in stand;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten in beroep tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is op 28 september 2020 gedaan door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.