Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/4840
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2020 in de zaak tussen
RTV Noord-Holland, te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. M.I. Robichon-Lindenkamp),
en
de gemeenteraad van de gemeente Gooise Meren, verweerder
(gemachtigde: mr. A.A. Kleinhout).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
KNSF Vastgoed II B.V., te Muiden,
Koninklijke Nederlandsche Springstoffenfabrieken N.V., te Muiden,
Exploitatiemaatschappij de Krijgsman C.V., te Muiden,
gezamenlijk te noemen
KNSF, derde-partij,
KNSF, derde-partij,
(gemachtigde: mr. P.R. Dijkink).
Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) om openbaarmaking van de geheime delen van de vaststellingsovereenkomst tussen verweerder en KNSF onder verwijzing naar artikel 25 van Pro de Gemeentewet afgewezen.
Bij besluit van 18 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, met aanpassing van de juridische grondslag van het besluit, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Eiseres, verweerder en de derde-partij hebben allen nog een schriftelijke reactie ingediend.
Op verzoek van de partijen heeft er geen zitting plaatsgevonden en heeft de rechtbank het onderzoek op 2 december 2020 gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze zaak gaat over een verzoek tot opheffing van de geheimhouding van delen van de vaststellingsovereenkomst tussen KNSF en de gemeente Gooise Meren (voormalig gemeente Muiden).
Deze vaststellingsovereenkomst is op 7 maart 2014 opgemaakt als gevolg van een geschil tussen de gemeente en KNSF omdat de gemeente bepaalde afspraken jegens het KNSF niet was nagekomen. Dit laatste is ook vastgesteld in een civiele procedure bij de rechtbank Amsterdam. [1] De afspraken hadden betrekking op de ontwikkeling van het gebied ‘De Krijgsman’, en gingen onder meer over de ontmanteling van de op dat gebied aanwezige springstoffenfabriek en over het realiseren van een planologisch regime voor woningbouw op dat gebied. Naar aanleiding van het vonnis van de rechtbank Amsterdam hebben er tussen de gemeente en KNSF schikkingsonderhandelingen plaatsgevonden. Het resultaat hiervan is vastgelegd in de vaststellingsovereenkomst. In deze overeenkomst hebben de gemeente en KNSF jegens elkaar verplichtingen op zich genomen. Op 6 februari 2014 heeft de gemeenteraad van de gemeente Muiden naar aanleiding van het voorstel van het college van burgemeester en wethouders (het college) voor delen van de vaststellingsovereenkomst geheimhouding opgelegd op grond van artikel 25, derde lid, van de Gemeentewet. Op 10 februari 2016 heeft de gemeenteraad van de gemeente Gooise Meren (de opvolger van gemeente Muiden) dit besluit bekrachtigd.
Op 3 april 2015 heeft eiseres een verzoek gedaan op basis van de Wob. Zij heeft hierbij onder andere verzocht om openbaarmaking van de geheime delen van de vaststellingsovereenkomst. Het college heeft het verzoek op dit onderdeel op 13 juni 2015 afgewezen. Uiteindelijk heeft dit afwijzende besluit geleid tot een beroep bij de rechtbank Midden-Nederland, waarbij de rechtbank meerdere uitspraken heeft gedaan. In haar tussenuitspraak van 3 juli 2018 heeft de rechtbank geoordeeld dat het Wob-verzoek ten onrechte niet mede is opgevat als een verzoek om opheffing van de geheimhouding. [2] Naar aanleiding van deze tussenuitspraak heeft het college op 18 september 2018 aan de gemeenteraad voorgesteld het verzoek om opheffing van de geheimhouding af te wijzen. Op 10 oktober 2018 heeft de gemeenteraad conform dat voorstel besloten. Eiseres is hiertegen in bezwaar gegaan. Op 18 september 2019 heeft de gemeenteraad dit bezwaar ongegrond verklaard.
Standpunt van verweerder
2. Het eerdere besluit tot geheimhouding van 6 februari 2014 heeft de gemeenteraad genomen omdat sprake zou zijn van bedrijfs- en fabricagegegevens die door rechtspersonen vertrouwelijk aan de gemeente waren medegedeeld (artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob), economische of financiële belangen van de gemeente (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob) en onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken rechtspersonen als de gegevens openbaar zouden worden (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob).
Voordat het primaire besluit op het verzoek om opheffing van de geheimhouding is genomen heeft de gemeenteraad KNSF verzocht om toestemming om de vertrouwelijkheid op te heffen. KNSF heeft aangegeven hier geen medewerking aan te verlenen. Op basis daarvan en de eerder gemaakte afspraken over geheimhouding in de vaststellingsovereenkomst, heeft de gemeenteraad geen aanleiding gezien de geheimhouding op te heffen. Vervolgens is eiseres hiertegen in bezwaar gegaan en heeft er in deze bezwaarprocedure een hoorzitting plaatsgevonden. In deze hoorzitting hebben KNSF en de gemeenteraad het standpunt ingenomen dat de drie weigeringsgronden die bij de oplegging van geheimhouding zijn genoemd het niet opheffen van de geheimhouding nog steeds rechtvaardigen. De commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente heeft in het advies gesteld dat geheimhouding van de stukken gerechtvaardigd is, maar slechts op de grond dat onevenredige benadeling van KNSF moet worden voorkomen. De andere weigeringsgronden zijn volgens de commissie niet van toepassing. De gemeenteraad heeft in het bestreden besluit conform dit advies besloten. Wel heeft de gemeenteraad hierbij opgemerkt dat de motivering van de juridische grondslag van het besluit wordt aangepast, omdat de gemeenteraad wel vindt dat ook de financiële en economische belangen van de gemeente en bedrijfs- en fabricagegegevens van KNSF in het geding (kunnen) zijn.
Oordeel van de rechtbank
3. Eiseres voert aan dat KNSF niet onevenredig wordt benadeeld door opheffing van de geheimhouding en dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob dus niet kon worden tegengeworpen. Volgens eiseres heeft verweerder het besluit op dit punt ook onvoldoende gemotiveerd. Verweerder had per passage van de vaststellingsovereenkomst moeten beoordelen of deze weigeringsgrond (nog) van toepassing was. Daarnaast heeft verweerder niet toegelicht op welke wijze openbaarmaking tot maatschappelijke onrust zou kunnen leiden en op welke wijze openbaarmaking tot gevolg zou kunnen hebben dat het college haar verplichtingen uit de vaststellingsovereenkomst niet zou nakomen. Volgens eiseres vormen de financiële belangen van KNSF en de gemeente geen gerechtvaardigd belang, omdat alle rechten en verplichtingen jegens elkaar zijn opgenomen in de overeenkomst. Als de gemeente zijn verplichtingen niet zou nakomen, dan kan de KNSF dit dus in rechte afdwingen. Ook heeft verweerder niet voldoende concreet uitgelegd waar het vermeende financiële nadeel uit bestaat. Tot slot wijst eiseres nog op het grote belang van openbaarmaking, omdat op deze manier kan worden gecontroleerd hoe de gemeente zijn publieke middelen gebruikt. Volgens eiseres moet dit belang zwaarder wegen dan het belang van de gemeente en KNSF.
4. De rechtbank overweegt als volgt. Een verzoek om openbaarmaking van documenten ten aanzien waarvan krachtens de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd, dient altijd tevens te worden opgevat als een verzoek om opheffing van die geheimhouding. [3] Omdat de gemeenteraad voor delen van de vaststellingsovereenkomst geheimhouding heeft opgelegd op grond van artikel 25, derde lid, van de Gemeentewet, heeft de gemeenteraad het Wob-verzoek van eiseres terecht ook aangemerkt als een verzoek tot opheffing van de eerder opgelegde geheimhouding. Omdat de gemeenteraad deze geheimhouding heeft opgelegd, is de gemeenteraad ook bevoegd de beslissing te nemen op het verzoek tot opheffing hiervan.
Gelet op het bepaalde in artikel 25, tweede en derde lid, van de Gemeentewet, kan de geheimhouding op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van Pro de Wob, door het college worden opgelegd en door de raad worden bekrachtigd ten aanzien van de stukken die het college aan de raad overlegt. Het is aan de bestuursrechter om te beoordelen of die bevoegdheid bestaat. [4] Dit is het geval als zich een in artikel 10 van Pro de Wob genoemd belang voordoet. De vraag of een dergelijk belang aanwezig is, dient door de bestuursrechter vol te worden getoetst. Als dat het geval is, dient de rechter vervolgens te beoordelen of de raad in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot oplegging van geheimhouding gebruik heeft kunnen maken. [5] Wanneer het gaat om de vraag of de geheimhouding moet worden opgeheven, moet de rechter dezelfde toets aanleggen. [6]
5. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht kennisgenomen van de ongelakte versie van de vaststellingsovereenkomst en de hierbij behorende bijlagen. Zowel eiseres als KNSF heeft hier toestemming voor gegeven. Uit deze ongelakte versie leidt de rechtbank af dat de geheimhouding ziet op bepaalde gebieden en de afspraken die de gemeente en KNSF over deze gebieden hebben gemaakt. In het bijzonder gaat het ook om financiële afspraken over deze gebieden. Verweerder heeft aangegeven dat deze afspraken nog niet uitgevoerd zijn. De rechtbank ziet geen reden hier aan te twijfelen. Hierbij overweegt de rechtbank ook dat in de vaststellingsovereenkomst een aantal andere gebieden en de hierover gemaakte afspraken wel openbaar zijn gemaakt, waarbij door verweerder is toegelicht dat deze afspraken al zijn nagekomen.
6. De rechtbank is van oordeel dat door openbaarmaking van deze geheime delen, KNSF onevenredig benadeeld kan worden. Zoals overwogen gaat het om afspraken die de gemeente nog niet is nagekomen. KNSF en de gemeente geven nog steeds uitvoering aan de vaststellingsovereenkomst en er lopen nog juridische discussies over de concrete invulling van de vastgestelde verplichtingen, aldus verweerder. Het bekend worden van deze (financiële) afspraken zou voor maatschappelijke onrust kunnen zorgen, mede omdat het om een project van grote omvang gaat. Dit zou ertoe kunnen leiden dat de gemeente bepaalde afspraken niet meer kan of wil nakomen, hetgeen weer kan leiden tot negatieve gevolgen voor de bedrijfsvoering van de KNSF. Dat de gemaakte afspraken al op papier staan waardoor KNSF naar de rechter kan stappen als de gemeente zich hier niet aan houdt maakt dit niet anders. Dit zou er immers alsnog toe kunnen leiden dat de gemeente zijn afspraken niet nakomt op de manier die KNSF graag zou willen waarmee KNSF kan worden benadeeld. Dat eiseres naar voren brengt dat al publiekelijk bekend is dat de vaststellingsovereenkomst een bedrag van 370 miljoen euro vertegenwoordigt staat hier niet aan in de weg. Los van de vraag of dit bedrag klopt, blijkt uit de stukken voldoende dat alleen het bedrag niet de lading dekt van wat in de geheime delen staat. Verweerder heeft toegelicht, en de rechtbank heeft dit ook vastgesteld, dat het bedrag van 370 miljoen euro niet is opgenomen in de geheime delen van de vaststellingsovereenkomst.
7. De rechtbank is ook van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd waarom deze weigeringsgrond van toepassing is. Hoewel de motivering summier is, blijkt wel duidelijk waarom opheffing van de geheimhouding tot onevenredige benadeling zou kunnen leiden. Als van verweerder verlangd zou worden om dit uitgebreider te motiveren, zou verweerder dat moeilijk kunnen doen zonder onderdelen van de geheime delen prijs te geven. Het was in dit geval voor verweerder ook niet nodig om per passage in de vaststellingsovereenkomst aan te geven waarom deze passage geheim diende te worden gehouden. Dit zou immers telkens een herhaling zijn. De rechtbank vindt dat uit de motivering die voor alle delen gezamenlijk is gegeven voor elke passage voldoende is af te leiden waarom dit geheim dient te worden gehouden.
8. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om de geheimhouding niet op te heffen. Verweerder heeft zich op standpunt mogen stellen dat het belang van KNSF in dit geval prevaleert boven het algemeen belang. Hierbij is van belang dat veel delen van de vaststellingsovereenkomst wel openbaar zijn gemaakt, en dat verweerder dus alleen die delen geheim heeft gehouden die nog tot een onevenredige benadeling kunnen leiden. Daarnaast heeft verweerder aangegeven dat de geheime stukken openbaar zullen worden gemaakt als de gemeente de afspraken is nagekomen. Het gaat hierbij dus niet om permanente geheimhouding, waardoor de controlefunctie later alsnog kan worden uitgeoefend. Tot slot is van belang dat het besluit tot geheimhouding is genomen door de gemeenteraad, die een democratisch gelegitimeerd orgaan betreft.
9. Eiseres betoogt verder dat in het bestreden besluit niet duidelijk is geworden of verweerder de andere weigeringsgronden nog van toepassing acht. Als dat het geval is, heeft verweerder dit oordeel volgens eiseres onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank zal de discussie hierover onbesproken laten. Verweerder heeft immers voldoende gemotiveerd dat de weigeringsgrond onder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob van toepassing is, en opheffing van geheimhouding kan alleen om die reden al geweigerd worden.
Conclusie
10. De rechtbank concludeert dat de gemeenteraad heeft mogen besluiten de geheimhouding op delen van de vaststellingsovereenkomst tussen de gemeente en KNSF niet op te heffen. Opheffing zou immers tot onevenredige benadeling van KNSF kunnen leiden. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E. van der Does, rechter, in aanwezigheid van
mr. L. Ruizendaal-van der Veen, griffier. De beslissing is uitgesproken op 22 december 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.