Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/5414-T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 december 2020 in de zaak tussen
[eiser] uit [woonplaats 1], eiser
(gemachtigde: mr. H.S. Weeda),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum, verweerder
(gemachtigde: J.G. van Setten).
Inleiding
Eiser is sinds 2006 eigenaar van het pand aan de [adres] in [woonplaats 2]. In 2006 heeft verweerder aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor interne bouwwerkzaamheden. Eiser heeft omstreeks 2009 twee appartementen gerealiseerd in het pand, maar heeft daarvoor toen geen vergunning aangevraagd bij verweerder. Nadat verweerder dit geconstateerd heeft, heeft eiser uiteindelijk in 2018 een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor de appartementen.
Met het besluit van 7 maart 2019 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat bewoning door meer dan één huishouden volgens het bestemmingsplan niet is toegestaan. Verweerder vindt dat van die regel niet kan worden afgeweken, omdat er niet voldoende parkeergelegenheid is voor een extra woning.
Met het besluit van 13 november 2019 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de weigering in stand gelaten. Eiser heeft daartegen beroep ingesteld, verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 22 december 2020. Beide partijen hebben zich daar laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
De regeling voor meervoudige bewoning
1. Voor het pand van eiser geldt het bestemmingsplan Binnenstad 2013. In 2016 is dat bestemmingsplan gewijzigd met de Regeling meervoudige bewoning, is het huidige artikel 57 in Pro de planregels opgenomen en is voor het pand de aanduiding ‘Regeling meervoudige bewoning - 1’ gaan gelden. Op grond hiervan is het verboden om gebouwen te gebruiken en/of te verbouwen voor meervoudige bewoning. De definitie van meervoudige bewoning in het bestemmingsplan is “bewoning door meer dan één huishouden, waaronder inwoning en/of huisvesting in verband met mantelzorg niet worden begrepen”. Als de rechtbank het hierna heeft over meervoudige bewoning, dan bedoelt zij dat in de zin van deze definitie.
2. Partijen zijn het erover eens en ook de rechtbank stelt vast dat de situatie in eisers pand met twee appartementen in ieder geval vanaf 2016 in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Voor zover eiser van mening is dat eerder al sprake zou zijn geweest van legaal gebruik voor meervoudige bewoning is dat niet relevant. Dat gestelde legale gebruik is in 2016 immers niet positief bestemd en verweerder moest bij de beslissing op de gevraagde omgevingsvergunning toetsen aan het nu geldende bestemmingsplan. Verweerder heeft dus terecht geconstateerd dat de aanvraag daarmee in strijd is, omdat eisers bouwplan voorziet in meervoudige bewoning. De omstandigheid dat het overgangsrecht van het bestemmingsplan bepaald gebruik toestaat brengt bovendien niet zonder mee dat ten behoeve van dat gebruik ook mag worden gebouwd. Omdat eisers bouwplan ook bouwwerkzaamheden omvat, kan een beroep op het gebruiksovergangsrecht dus niet leiden tot het oordeel dat de omgevingsvergunning had moeten worden verleend.
3. Verweerder heeft vervolgens moeten kijken naar de mogelijkheden om voor het bouwplan af te wijken van het verbod op meervoudige bewoning. Daarvoor biedt het bestemmingsplan twee mogelijkheden. In artikel 57, vijfde lid, van de planregels is een gunstige afwijkingsregeling opgenomen voor bestaande gevallen. En in artikel 57, tweede lid, van de planregels is een afwijkingsregeling opgenomen voor nieuwe gevallen, met strengere voorwaarden. Aan die laatste – strengere – regeling heeft verweerder getoetst, met de conclusie dat niet aan de parkeereis uit die voorwaarden wordt voldaan.
4. De rechtbank stelt bij haar verdere beoordeling voorop dat verweerder beoordelingsruimte heeft bij zijn toets of wel of niet voldaan wordt aan de criteria die gelden om toepassing te kunnen geven aan de afwijkingsbevoegdheden. De rechtbank toetst of verweerder in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat aan die criteria niet wordt voldaan.
De afwijkingsregeling voor bestaande gevallen
5. Zoals hiervoor al vermeld heeft eiser gewezen op het door hem gestelde legale gebruik van het pand voor meervoudige bewoning. Volgens hem werd het pand voor kamerbewoning gebruikt, al voordat hij het kocht in 2006. Op de zitting is duidelijk geworden dat eiser hiermee ook heeft willen aanvoeren dat verweerder aan de soepeler afwijkingsregeling voor bestaande gevallen uit artikel 57, vijfde lid, van de planregels had moeten toetsen. Dit is in eisers stukken – in bezwaar en in beroep – nooit duidelijk vermeld en de rechtbank oordeelt dan ook dat het niet aan verweerder te wijten is dat in de besluitvorming niet nadrukkelijk is ingegaan op deze afwijkingsmogelijkheid. Maar verweerder heeft op de zitting wel kunnen reageren op dit standpunt en heeft de impliciete weigering om toepassing te geven aan deze afwijkingsregeling toen kunnen onderbouwen. Met het oog op definitieve geschilbeslechting zal de rechtbank die onderbouwing toetsen.
6. De regeling uit artikel 57, vijfde lid, van de planregels komt erop neer dat van het verbod op meervoudige bewoning kan worden afgeweken als aannemelijk is gemaakt dat een gebouw vóór 1 januari 2003 is verbouwd tot (meerdere) zelfstandige woningen en vanaf die tijd als zodanig in gebruik is geweest.
7. Om te onderbouwen dat al voor 1 januari 2003 sprake was van meervoudige bewoning in de vorm van kamerverhuur, heeft eiser een verklaring van de vorige eigenaar [A] aan de rechtbank gestuurd. In de verklaring staat dat er voor 2003 al kamers aanwezig waren in het pand, die particulier verhuurd werden voor bewoning en waarvoor huurovereenkomsten zijn gesloten. De huur werd contant betaald en de huurovereenkomsten zijn niet meer aanwezig. Daarnaast wijst eiser op verweerders archiefstukken in het dossier van de bouwvergunning uit 2006. In een brief van 1 mei 2006, waarin verweerder eiser verzoekt om nadere gegevens over die aanvraag, staat in de kantlijn geschreven “bouwverg 9700512 / 9800049”. Volgens eiser volgt daaruit dat in 1997 of 1998 al vergunningen moeten zijn verleend voor meervoudige bewoning. Ook wijst eiser op de bouwtekeningen uit de aanvraag uit 2006, waaruit blijkt dat het pand wat de indeling betreft geschikt was voor kamerverhuur.
8. De verklaring van [A] bekijkt de rechtbank met de nodige terughoudendheid en vindt de rechtbank zeker niet doorslaggevend als bewijsstuk. Daarvoor is van belang dat de verklaring in feite een door de gemachtigde van eiser vooraf opgesteld vragenformulier is, waarop [A] antwoorden heeft aangekruist/omcirkeld. Er kan daarom niet worden gesproken van een vrije en ongestuurde verklaring. Eiser heeft ervoor gekozen om het bij deze schriftelijke verklaring te laten en heeft [A] niet als getuige naar de zitting meegenomen. Verweerder en ook de rechtbank hebben daarom niet de gelegenheid gehad om hem nader te bevragen over zijn verklaring.
9. Aan eiser moet worden toegegeven dat uit de bouwtekeningen uit 2006 zou kunnen worden afgeleid dat de indeling van het pand geschikt was voor kamerverhuur. Maar dat enkele gegeven betekent nog niet dat er ook daadwerkelijk kamers verhuurd werden. Zoals op de zitting is besproken kan het pand ook goed voor bewoning van een huishouden zijn gebruikt. Met de verwijzing naar stukken uit 1997 of 1998 kan de rechtbank zonder verdere informatie niks. Verweerder heeft in zijn archief geen stukken of vergunningen uit die jaren kunnen vinden. Omdat eiser zich op het bestaan ervan beroept, is het aan hem om dat aannemelijk te maken. De handgeschreven dossiernummers in de kantlijn van de brief uit 2006 zijn in ieder geval onvoldoende om vast te kunnen stellen dat voor 2003 sprake was van meervoudige bewoning.
10. De rechtbank overweegt bovendien dat het bestaan van meervoudige bewoning voor 2003 nog niet voldoende is: het pand moet daarna immers blijvend als zodanig in gebruik zijn geweest. Daarop is eiser in het geheel niet ingegaan, terwijl er sterke indicaties zijn dat van voortgezet gebruik voor meervoudige bewoning geen sprake was. Eiser heeft de notariële akte overgelegd waarmee het pand in 2006 aan hem is geleverd. Daaruit blijkt dat die levering vrij van huur heeft plaatsgevonden. Als [A] dus al kamers zou hebben verhuurd in het pand, dan lijkt het erop dat de huurders het pand voor de verkoop in 2006 hebben verlaten. Eiser heeft geen enkel inzicht gegeven in het gebruik van het pand in de periode 2006-2009, toen hij het al in bezit had terwijl de realisatie van de appartementen nog niet had plaatsgevonden.
11. De rechtbank oordeelt in het licht van het voorgaande dat verweerder in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat het pand vóór 1 januari 2003 is verbouwd tot (meerdere) zelfstandige woningen en vanaf die tijd in gebruik is geweest als zelfstandige woningen. Verweerder heeft daarom terecht geen toepassing gegeven aan de afwijkingsregeling uit artikel 57, vijfde lid, van de planregels. Verweerder was daartoe niet bevoegd.
De afwijkingsregeling voor nieuwe gevallen
12. De regeling uit artikel 57, tweede lid, van de planregels komt erop neer dat van het verbod op meervoudige bewoning kan worden afgeweken als a) wordt voldaan aan wat artikel 53.2 bepaalt over parkeren, als b) het woongenot op en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden niet onevenredig wordt aangetast en als c) er geen overconcentratie aan meervoudige bewoning ontstaat.
13. De discussie tussen partijen gaat vooral over de regeling over parkeren. De rechtbank heeft hiervoor al geoordeeld dat niet aannemelijk is dat er voor de realisatie van de appartementen al sprake was van meervoudige bewoning. Op basis van dat uitgangspunt zijn partijen het er vervolgens over eens dat de twee appartementen, afgezet tegen de geldende parkeernorm, een parkeerbehoefte van één extra parkeerplaats opleveren, om te voldoen aan artikel 53.2 van de planregels en daarmee aan het bepaalde in artikel 57, tweede lid, onder a van de planregels. Verweerder heeft dus in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat de omgevingsvergunning alleen kan worden verleend als kan worden voorzien in een extra parkeerplaats. Het ligt voor de hand dat verweerder dat in dat geval zou borgen door een voorschrift aan de vergunning te verbinden.
14. In de [straat] is ruimte om direct langs de gevel van het pand een auto te parkeren, op de plek die nu nog als stoep is ingericht. De vraag is of daarmee kan worden voorzien in de benodigde extra parkeerplaats. Het standpunt van het college is dat een parkeerplaats op die plek tot verkeersonveilige situaties zal leiden, omdat het in de bocht van de straat is. Voor het maken van de parkeerplaats is een uitwegvergunning nodig en die zal hierdoor niet verleend kunnen worden. Volgens eiser is een parkeerplaats op deze plek niet verkeersonveilig. Hij wijst erop dat het een rustige straat is met eenrichtingsverkeer.
15. De rechtbank overweegt dat in artikel 53.2 alleen regels staan over de beschikbare ruimte voor parkeren en over de afmeting die een parkeerplaats moet hebben, maar dat lijkt hier niet het probleem te zijn. Verkeersveiligheid is hier geen af te wegen aspect. Verkeersveiligheid kan wel een rol spelen bij de vraag of een uitwegvergunning kan worden verleend voor een nieuwe parkeerplaats. Het is mogelijk dat het uitwegvergunningenstelsel in dat licht op voorhand in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning, als die zou worden verleend op de voorwaarde dat deze parkeerplaats wordt gerealiseerd. Een parkeerplaats zonder legale uitweg is immers nutteloos. Hoewel dit niet zo in verweerders besluitvorming tot uitdrukking is gebracht, blijkt dit wel verweerders bedoeling te zijn geweest bij de overwegingen over verkeersveiligheid. Ook hier zal de rechtbank dit met het oog op finale geschilbeslechting inhoudelijk toetsen.
16. Aan verweerders standpunt dat de verkeersveiligheid in het geding is met de beoogde parkeerplaats ligt geen inhoudelijk (ambtelijk) advies ten grondslag, bijvoorbeeld van de afdeling die over verkeerszaken gaat of van de plaatselijke politie. De constatering dat de parkeerplaats in een bocht niet geschikt is, en de overweging van de commissie bezwaarschriften dat dat niet onaannemelijk voorkomt, vindt de rechtbank te kort door de bocht. Daarbij betrekt de rechtbank het door eiser overgelegde fotomateriaal en de omstandigheid dat inderdaad sprake lijkt te zijn van een rustige straat met eenrichtingsverkeer. Hoewel de parkeerplaats op een deel van de stoep, tegen de gevel, niet een alledaagse oplossing is, is naar het oordeel van de rechtbank ook geen sprake van een evident verkeersonveilige situatie. Dat het uitwegvergunningstelsel op voorhand in de weg staat aan de toepassing van de afwijkingsregeling kan zonder nadere inhoudelijke motivering niet gezegd worden. De beroepsgrond slaagt.
Herstelmogelijkheid
17. Verweerder krijgt van de rechtbank de gelegenheid om het motiveringsgebrek in de beslissing op bezwaar te herstellen. Dat kan door alsnog een verkeerskundig advies aan het besluit ten grondslag te leggen. Verweerder kan deze gelegenheid ook gebruiken om de grondslag van zijn besluit te verduidelijken op dit punt, door in te gaan op de verhouding tussen de gevraagde omgevingsvergunning en het uitwegvergunningenstelsel. Verder geeft de rechtbank verweerder in overweging om te onderzoeken wat de eigendomssituatie is op de plek van de beoogde parkeerplaats en om dat te betrekken bij de nadere besluitvorming. Partijen hebben daarover op de zitting beiden het standpunt ingenomen dat de parkeerplaats grotendeels op eigen grond van eiser ligt, maar ook voor een deel op gemeentegrond. Daarover is in de besluitvorming nu niks gezegd, maar het kan wel relevant zijn voor de verdere beoordeling.
18. Verweerder krijgt acht weken de tijd om het gebrek te herstellen. Verweerder moet zo spoedig mogelijk, uiterlijk binnen twee weken, laten weten of hij van deze mogelijkheid gebruik maakt. Als verweerder gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen, krijgt eiser daarna vier weken de tijd om daarop te reageren. In beginsel zal de rechtbank daarna zonder tweede zitting een einduitspraak doen.
19. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van E. Sloots, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 29 december 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.