Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/2728
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2020 in de zaak tussen
RTL Nederland B.V. (RTL Nieuws), te Hilversum, eiseres
(gemachtigde: R.J.E. Vleugels),
en
het bestuur van de Stichting Skal, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Timpert-de Vries).
Procesverloop
Bij besluit van 28 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen.
Bij besluit van 4 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 oktober 2019. De zaak is daarna verwezen naar een meervoudige kamer. De zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 23 januari 2020. Beide keren is namens eiseres verschenen [A] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich beide keren laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door directeur [B] .
Overwegingen
Inleiding
1. Skal controleert de certificering “bio” aan de hand van inspectierapporten. Eiseres heeft gevraagd om documenten over die inspecties openbaar te maken. Ter toelichting is gesteld, met verwijzing naar het jaarverslag 2017, dat het aantal ernstige en kritieke afwijkingen tamelijk hoog is, terwijl het aantal decertificeringen laag is.
2. Op verzoek van eiseres heeft verweerder deels onleesbaar gemaakte documenten verstrekt die 996 bedrijven betreffen. De bedrijven zijn daarbij gecodeerd. Hierdoor kent eiseres niet de namen van die bedrijven, maar kan zij wel nagaan welke consequenties verweerder verbindt aan bepaalde afwijkingen van de normen.
3. In bezwaar heeft eiseres een selectie gemaakt: zij wil nadere informatie en de namen van 227 bij verweerder aangesloten bedrijven.
Ontvankelijkheid
4. De rechtbank ziet geen aanleiding om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren. De rechtbank acht de overgelegde machtiging om het beroep in te stellen toereikend.
Omvang beroep
5. Het beroep draait nog om de vraag of verweerder openbaarmaking van de namen van 227 aangesloten bedrijven heeft mogen weigeren. Over de desbetreffende bedrijven zijn deels gelakte documenten over inspectierapporten en correspondentie aan eiseres verstrekt. De rechtbank onderschrijft niet het aanvankelijke standpunt van verweerder dat het louter nog om rechtspersonen gaat. Het beroepschrift biedt geen grondslag voor het oordeel dat het eiseres alleen om vennootschappen, stichtingen of andere rechtspersonen gaat.
6. Nu verweerder openbaarmaking van alle namen heeft geweigerd, zich daarbij beroepend op overwegend dezelfde gronden, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien de bedrijven als derde-belanghebbende aan het geding te laten deelnemen. Verweerder treedt voor hen in feite als belangenbehartiger op.
Standpunt verweerder: Weigeringsgronden 10.2.e en 10.2.g
7. Verweerder heeft de weigering tot openbaarmaking gebaseerd op de gronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g van de Wob (10.2.e. respectievelijk 10.2.g.). Ten aanzien van 10.2.e. heeft hij overwogen dat 204 van de 227 bedrijven landbouwbedrijven zijn en dat bij al die 204 bedrijven het bedrijfsadres ook het privéadres/woonadres is. Daarmee staat de persoonlijke levenssfeer in de weg aan openbaarmaking van de namen. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de namen van de bedrijven doorgaans ook familienamen van de eigenaren zijn. De grote verwevenheid met de persoonlijke situatie maakt dat de persoonlijke levenssfeer openbaarmaking in de weg staat.
8. Dit geldt volgens verweerder des te meer omdat bedrijven steeds vaker geconfronteerd worden met (milieu)groeperingen die steeds radicaler worden en die tot gewelddadige acties overgaan. Het belang om hiervan gevrijwaard te blijven, wat ook door enkele bedrijven in de zienswijzen in de bezwaarfase is verwoord, weegt volgens verweerder zwaarder dan het belang van openbaarmaking. Dit ook omdat er geen direct consumentenbelang is: de consument kent de herkomst van veel producten immers niet. Daarenboven is publieke controle nu mogelijk aan de hand van de coderingslijsten die zijn verstrekt. Het publiek kan nakijken of en welke acties op afwijkingen zijn gevolgd.
9. Voor de afweging in het kader van 10.2.g. vindt verweerder verder van belang dat het verzoek van eiseres niet alle bedrijven betreft, zodat een onevenwichtig beeld en daarmee onevenredig nadeel kan ontstaan voor bedrijven wier naam wel zou worden genoemd. Verweerder noemt daarbij verder dat ook een mogelijk onvolledig en/of vertekend beeld tot onevenredige benadeling van de desbetreffende bedrijven kan leiden, hetgeen voorkomen moet worden. Ook omdat de vrees voor onvolledige informatie ongefundeerde beeldvorming kan versterken. Dit geldt ook voor de 23 bedrijven die verweerder schaart onder de categorie “bereiders”. Alle bedrijfsnamen die niet onder de weigeringsgrond 10.2.e vallen, worden door verweerder daarmee wel geweigerd op grond van 10.2.g.
Standpunt eiseres
10. Eiseres heeft aangevoerd dat de argumenten van verweerder te algemeen van aard zijn en dat niet per bedrijf of categorie een afweging is gemaakt, wat wel had gemoeten. Door de privénaam in het zakelijk verkeer te gebruiken, wordt feitelijk afstand gedaan van de afscherming van de privacy die 10.2.e. beoogt te beschermen. De adressen zijn door de inschrijving in de KvK al een openbaar gegeven. De consument wordt benadeeld als de namen van bedrijven die zich niet aan de regels houden niet openbaar worden.
11. Verder is bij deze bedrijvengroep angst voor radicale actiegroepen niet aannemelijk. Er is geen fysieke dreiging en verweerder kan de journalistieke vrijheid niet op deze manier beperken. Als er al een nadeel is, is het niet onevenredig. Desnoods kan verweerder een disclaimer opnemen als hij de namen openbaar maakt. Daarbij was bij 90% van de bedrijven niets aan de hand. Juist die bedrijven worden nu onevenredig benadeeld, doordat de namen van bedrijven waarbij wel afwijkingen zijn vastgesteld niet openbaar worden gemaakt.
Oordeel rechtbank
12. Met toestemming van eiseres heeft de rechtbank kennisgenomen van de stukken die onder geheimhouding door verweerder zijn ingediend [1] , waaronder de zienswijzen die door verschillende betrokken bedrijven bij verweerder zijn ingediend.
13. Op grond van 10.2.e vindt openbaarmaking niet plaats als het belang van verstrekken van informatie niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Ook kan bij privégegevens worden teruggevallen op 10.2.g als weigeringsgrond. Maar dan zal moeten vaststaan dat er nadeel is voor de betrokkenen, dat dit nadeel onevenredig is en vervolgens dient dit te worden afgewogen tegen de overige belangen.
14. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de algemeen geformuleerde overwegingen niet afdoende gemotiveerd waarom in alle 227 gevallen het belang van afscherming van de (bedrijfs)namen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking ervan.
10.2.e
15. Wat betreft de toepassing van 10.2.e is duidelijk dat privénamen en -adressen in beginsel strikt persoonlijk zijn. Met verstrekking van bedrijfsnamen van landbouwbedrijven zou ook de privénaam in veel gevallen bekend worden. Ook de privéadressen zijn vervolgens eenvoudig herleidbaar. Eén en ander zou inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van betrokken personen.
16. Bovenstaande neemt niet weg dat dit belang nog altijd moet worden afgewogen tegen de andere belangen waarvoor het belang van de persoonlijke levenssfeer zou moeten kunnen wijken, bijvoorbeeld omdat openbaarmaking een belangrijke bijdrage levert aan de publieke controle. Indien het uitsluitend om beroepshalve functioneren van die bedrijven gaat, weegt dit mogelijk niet op tegen het publieke belang om te weten of de desbetreffende bedrijven zich aan de voorschriften voor certificering houden, de wijze waarop verweerder de naleving handhaaft, en of een eventuele decertificering onherroepelijk is of dat er nog een procedure loopt. De wijze waarop van de regels wordt afgeweken, voor welke onderwerpen en hoe vaak kan daarbij ook een rol spelen. Het gaat daarbij, wat de namen betreft, bovendien niet om gegevens die vertrouwelijk aan verweerder zijn overgelegd.
17. Omdat het ook een consumentenbelang is, is verder relevant of wel of niet direct aan de consument wordt geleverd. Verweerder maakt dit onderscheid wel, maar maakt, behalve getalsmatig, niet kenbaar welk gewicht daaraan als onderdeel van de belangenafweging wordt toegekend. Door dergelijke argumenten alleen te noemen, maar niet kenbaar in een afweging te betrekken, schiet de motivering voor de weigering op grond van 10.2.e. in zijn algemeenheid te kort. Het is aan verweerder om de belangen per document of bedrijfscategorie niet alleen in kaart te brengen maar wat betreft de privacy ook een concrete afweging te maken over waarom bekendmaking van de bedrijfsnaam niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Die concrete belangenafweging ontbreekt.
18. Verweerder noemt ook de aanwezigheid van minderjarige kinderen, waardoor het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer een zwaarder gewicht toekomt. Dit acht de rechtbank inderdaad een relevant aspect in de afweging. Echter, nu verweerder niet heeft aangegeven of, en zo ja in welke gevallen, wel of niet de namen en adressen van kinderen in het geding zijn, is niet kenbaar gemaakt in welke gevallen dit de doorslag zou kunnen geven en is de motivering ook in die gevallen niet toereikend.
19. Ook is van belang dat uit één zienswijze (nr. 807) blijkt dat er geen bezwaar bestaat tegen openbaarmaking van de gevraagde gegevens. Voor dit geval kan 10.2.e niet als weigeringsgrond worden gebruikt omdat het betrokken bedrijf instemt met openbaarmaking. Dit heeft verweerder niet onderkend.
20. Gezien het vorenstaande is de toepassing van deze weigeringsgrond onvoldoende gemotiveerd.
10.2.g
21. Zoals gezegd kan deze bepaling als weigeringsgrond worden aanvaard nadat ten eerste is vastgesteld dat er nadeel of voordeel is, (ten tweede) dat dit onevenredig is en (ten derde) dat het belang van het voorkomen van onevenredig nadeel of voordeel zwaarder weegt dan het publiek belang bij openbaarmaking.
22. In het algemeen levert de publicatie van een sanctiebesluit met de naam van de betrokken onderneming geen onevenredig nadeel op. Hoewel het in dit geval niet om sancties gaat, gaat het wel om toezicht op de naleving van voorschriften die voor het publiek van belang zijn. De cesuur die verweerder heeft gemaakt, namelijk dat pas tot openbaarmaking wordt overgegaan als een sanctiebesluit is genomen en definitief is geworden en dat hij dit (daarom) ook heeft toegepast op het Wob-verzoek, vindt als zodanig geen steun in de weigeringsgronden die de Wob kent.
23. Wel is er de mogelijkheid van reputatieschade of andere stigmatiserende effecten. Hoewel dit door openbaarmaking van de namen op voorhand niet uitgesloten is, dient dit te worden afgewogen tegen het belang van openbaarmaking, te weten de openbare controle op het beleid en de werkwijze van verweerder bij handhaving van het Bio-certificaat. Daarbij kan als uitgangspunt gelden dat naarmate de informatie meer relevant is voor burgers of (andere) ondernemingen, een beroep op 10.2.g minder snel wordt aanvaard. Verweerder heeft geen kenbare afweging hierover gemaakt. Dit geldt bijvoorbeeld niet alleen voor een juiste etikettering, maar ook en te meer voor bedrijven die rechtstreeks aan de consument leveren. Verweerder heeft deze categorie wel onderkend en benoemd, maar het effect daarvan op de afweging niet kenbaar in de overwegingen betrokken.
24. Bovendien is het ook mogelijk dat verweerder, indien hij (reputatie)schade voorziet, de openbaarmaking voorziet van een bijsluiter of toelichting waarin tekst en uitleg wordt gegeven over de werkwijze. Verweerder heeft deze mogelijkheid niet in overweging genomen. Dit mocht wel worden verwacht, te meer omdat op voorhand niet is gebleken dat een dergelijke toelichting eventuele benadeling niet tot een aanvaardbaar niveau zou kunnen beperken.
25. Verweerder heeft verder overwogen dat de vrees voor onevenredig nadeel gerechtvaardigd is als gevolg van (buitensporige) acties van (milieu)actiegroepen. Dit zou uiteraard onevenredig nadeel op kunnen leveren dat zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking, maar dan dienen het nadeel en de onevenredigheid daarvan wel aannemelijk te zijn. Daarvoor zijn in dit geval geen concrete aanwijzingen. Er is geen onderbouwing voor verweerders algemene aanname dat (ver)harde actiegroepen op verweerders werkterrein actief zijn en dat daardoor angst voor buitensporige acties reëel is. De voorbeelden waarop verweerder zich beroept betreffen zonder uitzondering dierenrechtenactivisme of ander potentieel gewelddadige acties, in bijvoorbeeld discussies over veetransport, dierproeven en een gangbare varkensfokkerij/mesterij. De vrees voor dergelijk activisme is voor biologische bedrijven, waarbij het voor een groot deel gaat om akkerbouw en tuinbouwbedrijven, niet onderbouwd en ook anderszins niet zonder meer concreet en actueel aannemelijk om de doorslag te kunnen geven. Het levert dan ook geen onevenredig nadeel op in de zin van 10.2.g.
26. Voorts heeft verweerder geen gemotiveerde afweging van belangen gemaakt over de bedrijven die worden aangemerkt als bereiders. Nergens blijkt uit dat belangen als schade en vrees hierbij überhaupt spelen, zodat een andere afweging op z’n plaats is. Dat geldt ook voor bedrijven in deze categorie die rechtstreeks aan de consument verkopen. Verweerder noemt ze wel als aparte categorie, maar onderscheidt ze in de afweging onvoldoende van andere bedrijven. Dit kan voor deze bedrijven naar het oordeel van de rechtbank niet worden gemist. Verweerder zal zich daarover moeten beraden.
27. Verder heeft verweerder zich erop beroepen dat ongenuanceerde berichtgeving of openbaarmaking zonder context kan leiden tot louter ‘naming en shaming’ en daardoor een onevenredig nadeel kan opleveren. Nu in beroep alleen nog openbaarmaking van bedrijfsnamen in geding is, wordt dit nadeel, door het ontbreken van context, alleen maar zwaarder.
28. Naar het oordeel van de rechtbank vergroot het ontbreken van context inderdaad het risico op ongenuanceerde, vertekende of onvolledige berichtgeving. Echter, in dit geval is contextinformatie wel aanwezig, omdat in een eerder stadium onderliggende informatie (gedeeltelijk) wel is verstrekt. Onduidelijk is gebleven welke context verweerder dan nog meer bedoelt. Verweerder heeft er in dit geval voor gekozen om de informatie alleen aan eiseres te verstrekken en zich zo kennelijk deels afhankelijk gemaakt van de berichtgeving door eiseres. De openbaarmaking geldt echter voor eenieder, dus verweerder kan de openbaarmaking zelf in de hand houden en deze bijvoorbeeld doen vergezellen van reacties van betrokken bedrijven of een toelichting over de werkwijze of actualiteit. Ook hierover zal verweerder zich moeten beraden.
Conclusie
29. Gezien het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de namen van de bedrijven niet heeft kunnen weigeren op grond van de motiveringen die hij daaraan ten grondslag heeft gelegd. Niet duidelijk is geworden dat verweerder voor de toepassing van 10.2.e de relevante afweging heeft gemaakt voor de verschillende (soorten) bedrijven. Evenmin is voor de toepassing van 10.2.g. duidelijk geworden dat voor alle bedrijven een onevenredig nadeel bestaat, laat staan dat dit zwaarder zou moeten wegen dan de belangen gediend met openbaarmaking.
30. Het vergt niet een loutere aanvulling van de motivering om de gebreken te herstellen, maar ook een nadere besluitvorming over de werking van de Wob. De rechtbank is daarom van oordeel dat toepassing van artikel 8:51a Awb in dit geval niet opportuun is. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing over de openbaarmaking van de namen van 227 bedrijven moeten nemen.
31. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
32. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. R.J.A. Schaaf en mr. M.C. Verra, leden, in aanwezigheid van mr. A.M. Slierendrecht, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.