ECLI:NL:RBMNE:2021:1133

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 20/1826

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 maart 2021 in de zaak tussen

[bedrijf], te [woonplaats 1], eiseres

(gemachtigde: mr. B. Benard),

de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder

(gemachtigde: mr. A. Brouwer-Wozniak).

Procesverloop

In het besluit van 17 december 2019 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 21.600,- in verband met een bedrijfsongeval dat [slachtoffer] op 29 maart 2019 is overkomen.

In het besluit van 2 april 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft via Skype for Business plaatsgevonden op

28 januari 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [adjunct algemeen directeur] (Adjunct Algemeen Directeur), [algemeen directeur] (Algemeen Directeur) en [technisch ingenieur] (technisch ingenieur), bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Arbeidsongeval

1. Op 29 maart 2019 voerde de heer [slachtoffer] (slachtoffer) werkzaamheden uit op een arbeidslocatie gelegen aan de [adres] te [woonplaats 2], bestaande uit het demontereren van een snelwissel van een graafmachine van een derde. Om de snelwissel van de giek te verwijderen, diende het slachtoffer eerst de verbindingspennen te verwijderen. Met zijn voorhamer lukte het niet om een verbindingspen los te slaan. Hij heeft toen de graafmachinist de giek met de snelwissel naast een blok beton laten plaatsen. Vervolgens heeft hij een metalen staaf in het verlengde van de verbindingspen ertegenaan gehouden tussen de snelwissel en het blok beton. Het was de bedoeling dat de graafmachinist de giek richting het blok beton zou bewegen. Zodoende zou de metalen staaf door de ‘doorgang’ van de verbindingspen geduwd worden en de verbindingspen uit de snelwissel en de giek duwen. Op enig moment, terwijl in ieder geval de voet van het slachtoffer zich tussen de snelwissel en het blok beton bevond, bewoog de giek richting het blok beton en is de voet van het slachtoffer klem komen te zitten. Als gevolg van het ontstane letsel is het slachtoffer in ieder geval 11 nachten, van 29 maart 2019 tot en met 9 april 2019, opgenomen geweest in een ziekenhuis. De arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW heeft naar het arbeidsongeval een onderzoek ingesteld en van de resultaten daarvan (op ambtsbelofte) op 21 juni 2019 een boeterapport opgesteld en op 16 september 2019 een aanvullend boeterapport opgesteld.

Bestreden besluit

2. Verweerder heeft op basis van het boeterapport en het aanvullend boeterapport een boete opgelegd van € 21.600,- vanwege overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) in samenhang met artikel 7.5, vijfde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). Het demonteren van de snelwissel heeft niet op een veilige wijze plaatsgevonden, waardoor er bij het uitvoeren van de werkzaamheden voor het slachtoffer ernstig gevaar ontstond. Er is geen reden om de boete te matigen. Eiseres had namelijk vooraf geen veilige werkwijze ontwikkeld om ervoor te zorgen dat wanneer de verbindingspen van een snelwissel niet handmatig kon worden verwijderd deze op veilige manier alsnog kon worden gedemonteerd. Ook heeft verweerder niet de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd omdat er geen sprake was van een veilige werkwijze en het slachtoffer niet de beschikking had over de benodigde materialen. Verder zijn geen adequate instructies gegeven en is er geen adequaat toezicht gehouden.

Belangrijkste rechtsvraag

3. De rechtbank stelt vast dat de bevoegdheid van verweerder om een boete op te leggen, en de wijze waarop de boete is bepaald niet in geschil is. De belangrijkste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of eiseres voldoende waarborgen heeft gecreëerd om de werkzaamheden op een veilige manier door het slachtoffer te kunnen laten verrichten. De vraag die de rechtbank in dat kader moet beoordelen is of er reden is om de boete te matigen vanwege het ontbreken van verwijtbaarheid dan wel omdat er sprake is van een mindere mate van verwijtbaarheid. Dit laatste zal de rechtbank beoordelen aan de hand van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwet en vervolgens komt de rechtbank toe aan de beoordeling van de vraag of de boete evenredig is. De rechtbank zal eerst een voorvraag beantwoorden over de grondslag van het besluit gelet op dat wat is aangevoerd.

Grondslag van het besluit

4. Eiseres voert aan dat sprake was van onderhoudswerkzaamheden, waardoor artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit van toepassing is. Gelet op de volgorde van het artikel, had het tweede lid toegepast moeten worden.

5. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder een onjuiste grondslag heeft gebruikt voor het vaststellen van de overtreding. Verweerder heeft op grond van artikel 7:5, vijfde lid, van het Arbobesluit kunnen beoordelen dat sprake is van een overtreding. In dat artikel staat: ‘Montage en demontage van een arbeidsmiddel vindt op veilige wijze plaats, met inachtneming van de eventuele aanwijzingen van de fabrikant.’ Het artikel past op de vastgestelde situatie. In artikel 7:5 van het Arbobesluit worden ook andere situaties beschreven, maar het is niet zo dat de volgorde van de leden van het artikel moet worden aangehouden voor het vaststellen van een overtreding, zoals gesteld. Eiseres heeft dit ook niet concreet gemaakt.

Is er sprake van overtreding?

6. Eiseres voert verder aan dat geen sprake is van een overtreding van artikel 7.5, vijfde lid, van het Arbobesluit. De inspecteur heeft in het boeterapport aangegeven dat er met betrekking tot de werkzaamheden een veilige werkwijze is ontwikkeld. Ook was er voor bijzondere omstandigheden een werkwijze. Het slachtoffer heeft zelf immers ook verklaard dat hij het hoofdkantoor had kunnen bellen of dat hij gereedschap had kunnen ophalen. Eiseres had niet op de situatie kunnen anticiperen aangezien achteraf bleek dat de verbindingspen stuk was. Verder is het ongeval veroorzaakt door eigenmachtig optreden van het slachtoffer en heeft de machinist van de graafmachine een belangrijke rol gehad bij het ongeval.

7.1.

Voor zover eiseres zich ook nog op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een arbeidsmiddel, is de rechtbank van oordeel dat daarvan wel sprake is. Uit de wet volgt dat arbeidsmiddelen alle op de arbeidsplaats gebruikte machines, installaties, apparaten en gereedschappen zijn.^[1]Verder volgt uit de wet dat een arbeidsplaats iedere plaats is die in verband met het verrichten van arbeid wordt gebruikt.^[2]Het slachtoffer moest een snelwissel van een graafmachine demonteren op locatie van de opdrachtgever. Aangezien de graafmachine een machine was die op de arbeidsplaats werd gebruikt, is het aan te merken als een arbeidsmiddel als bedoeld in artikel 7.5, vijfde lid, van het Arbobesluit.

7.2.

De rechtbank stelt vast dat er geen discussie is over de omstandigheid dat eiseres een werkwijze heeft voor het demonteren van een snelwissel. Dit heeft de inspecteur ook bedoeld in het boeterapport. Op pagina 7 van het boeterapport heeft de inspecteur aangegeven:
‘Uit de verklaring van de werkgever en de daarbij op maandag 13 mei 2019 toegezonden documentatie is gebleken dat [bedrijf] ten aanzien van de werkzaamheden ten tijde van het ongeval een specifieke handleiding voor het (de)monteren van een Beco snelwissel had vastgelegd. Hieruit blijkt dat [bedrijf] een veilige werkwijze met betrekking tot de concrete werkzaamheden had ontwikkeld.’Er is echter geen werkinstructie ontwikkeld voor de situatie dat de verbindingspen vastzit in de snelwissel als gevolg waarvan de vastgestelde werkwijze niet kan worden uitgevoerd. Dat er een algemene afspraak is dat een werknemer het hoofdkantoor kan bellen bij onvoorziene omstandigheden, doet niet af aan de omstandigheid dat er geen veilige werkwijze was ontwikkeld ten aanzien van de voorliggende situatie. Verweerder heeft namelijk mogen vinden dat die afspraak te veel ruimte laat aan de beoordeling van de betreffende werknemer om vast te stellen wat een onvoorziene, bijzondere omstandigheid is. De verantwoordelijkheid voor het regelen van veilige arbeidsomstandigheden ligt immers bij de werkgever. Hierbij is ook van belang dat door eiseres niet is gewezen op het belang van het bellen naar het hoofdkantoor bij onvoorziene, dan wel bijzondere situaties, namelijk dat deze situaties veiligheidsrisico’s met zich mee kunnen brengen op grond waarvan overleg aangewezen kan zijn. Bovendien is niet gebleken dat dit is vastgelegd als werkwijze. Dat sprake was van een bijzondere situatie omdat achteraf bleek dat de verbindingspen gehavend was, doet daar niet af. Voor zover het slachtoffer zelf heeft gesteld dat hij een werkwijze had voor wanneer de wisselpen loszat, namelijk het lassen van een u-vormige metalen constructie aan de verbindingspen, is niet gebleken dat dat de algemene door eiseres gecommuniceerde veilige werkwijze is voor deze concrete situatie. Ook heeft verweerder toegelicht dat dit geen veilige werkwijze is.

7.3.

Verweerder heeft gelet op het voorgaande daarom terecht vastgesteld dat er geen sprake was van een veilige werkwijze, waardoor sprake is van een overtreding van artikel 7.5, vijfde lid, van het Arbobesluit. De omstandigheden dat de machinist van de graafmachine onervaren zou zijn en of het slachtoffer zelf verwijtbaar zou hebben gehandeld, doen niet aan af aan de geconstateerde overtreding.

Is er reden tot matiging van de boete?

8. Eiseres voert aan dat er reden is om de boete te matigen. De overtreding is eiseres niet te verwijten aangezien het slachtoffer eigenmachtig heeft gehandeld. Er was wel sprake van een veilige werkwijze, maar het slachtoffer heeft zelf een andere methode gehanteerd. Ook voor de bijzondere omstandigheid van een vastzittende verbindingspen waren wel instructies aanwezig, in dat geval moet de monteur contact opnemen met het hoofdkantoor. Verder waren er adequate instructies en randvoorwaarden. Er was namelijk een handleiding voor een snelwissel aanwezig en het slachtoffer had alle benodigde gereedschappen mee, waaronder een krik. Die was meegegeven voor het kunnen losmaken van een vastzittende verbindingspen. Verder is het ongebruikelijk om een toezichthouder mee te sturen naar een externe locatie omdat een monteur daar zelfstandig werkt.

Toetsingskader

9.1.

Het opleggen van een boete voor een overtreding is een discretionaire bevoegdheid van verweerder. De hoogte van de boete moet verweerder op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Verweerder kan beleid vaststellen en toepassen over het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Verweerder heeft in zijn Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (Beleidsregel) omstandigheden opgenomen die kunnen leiden tot matiging van de boete met 25 % per genoemd onderdeel.^[3]Deze Beleidsregel acht de rechtbank niet onredelijk.

9.2.

Daarnaast moet verweerder altijd beoordelen of de toepassing van de beleidsregel past bij de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Als dat niet zo is, moet de boete zodanig worden vastgesteld dat de hoogte van de boete passend en geboden is. De rechtbank toetst of het besluit van verweerder leidt tot een evenredige sanctie. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.

Verwijtbaarheid

10. De rechtbank overweegt eerst dat niet is gebleken dat eiseres geen enkel verwijt valt te maken. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet alles heeft gedaan wat redelijkerwijs mogelijk was om de overtreding te voorkomen nu er ten aanzien daarvan niet is gebleken dat er voldoende waarborgen door verweerder waren ontwikkeld. Er is dus geen reden om geen boete op te leggen vanwege het volledig ontbreken van verwijtbaarheid.

Matigingsgronden

11.1.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder op basis van de Beleidsregel geen reden heeft hoeven zien om de boete te matigen. Daartoe overweegt de rechtbank dat verweerder ten aanzien van de eerste matigingsgrond van de Beleidsregel, namelijk: het inventariseren van risico’s van de concrete werkzaamheden en het ontwikkelen van een veilige werkwijze terecht geen reden heeft gezien om de boete te matigen. Eiseres heeft geen werkwijze opgesteld voor het (de)monteren van een snelwissel van een graafmachine als de verbindingspen vastzit. De afspraak dat er bij bijzondere omstandigheden contact opgenomen moest worden met het hoofdkantoor is te vrijblijvend en legt teveel verantwoordelijkheid bij de werknemer zelf en is niet vastgelegd. Daarnaast is niet gebleken dat het slachtoffer is gewezen op het gevaar dat er van uit gaat indien in een dergelijk geval geen contact wordt opgenomen met het hoofdkantoor. Deze afspraak maakt dus ook niet dat er wel een veilige werkwijze is opgesteld.

11.2.

Ook heeft verweerder de boete niet hoeven te matigen op basis van de tweede matigingsgrond; het creëren van noodzakelijke randvoorwaarden voor het toepassen van een veilige werkwijze. Nog daargelaten of het de juiste werkwijze zou zijn geweest als het slachtoffer met een krik de verbindingspen zou hebben verwijderd, is niet gebleken dat een werknemer standaard volgens een vastgelegde werkinstructie met een krik naar een externe locatie moet gaan om aldaar de werkzaamheden te verrichten. Daardoor heeft eiseres niet de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. Nu er ook geen veilige werkwijze is ontwikkeld zijn de noodzakelijke randvoorwaarden niet gecreëerd.

11.3.

Verweerder heeft verder op basis van de derde matigingsgrond, het geven van adequate instructies, geen reden hoeven zien om de boete matigen. Het is namelijk niet gebleken dat eiseres adequate instructies heeft gegeven. Dat er wel een handleiding voor het vervangen van een snelwissel aanwezig was, doet hier niet aan af. Het ging immers om een situatie waarbij de handleiding voor snelwissel niet gevolgd kon worden doordat de verbindingspen vastzat. Die situatie staat niet opgenomen in de handleiding voor het vervangen van een snelwissel.

11.4.

Tot slot heeft verweerder in de vierde matigingsgrond, het houden van adequaat toezicht, ook geen reden hoeven zien om de boete te matigen. In dit kader overweegt de rechtbank dat van een werkgever in beginsel niet kan worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast een - ervaren - werknemer plaatst. De enkele omstandigheid dat er geen toezichthouder aanwezig is op het moment van een ongeval, is op zichzelf niet voldoende om te komen tot het oordeel dat de werkgever niet voldoende feitelijk toezicht op de werkzaamheden heeft gehouden. Het feitelijke toezicht moet wel van dusdanige aard zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden, zo stelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 21 maart 2018.^[4]Niet in geschil is dat het slachtoffer een ervaren werknemer is. Het is echter niet aannemelijk geworden dat het feitelijk toezicht zodanig is dat de werknemers van eiseres worden gestimuleerd om aan de veiligheidseisen te voldoen. Eiseres heeft haar werknemers te veel eigen verantwoordelijkheid gegeven voor het beoordelen van situaties die zij tegenkomen op een externe locatie. Ook heeft eiseres geen sanctiebeleid voor het overtreden van de veiligheidsregels door werknemers om te stimuleren dat de werknemers van eiseres voldoen aan de veiligheidseisen.

Evenredigheid boete

13. De rechtbank is echter wel van oordeel dat er reden is om de boete te matigen gelet op de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. Hoewel de afspraak om te bellen met het hoofdkantoor als er sprake is van een bijzondere situatie niet is vastgelegd, volgt uit de verklaring van het slachtoffer dat hij wel op de hoogte was van de optie om het hoofdkantoor te bellen. Het slachtoffer heeft zich vervolgens niet aan die afspraak gehouden door geen contact op te nemen met het hoofdkantoor en een eigen oplossing te bedenken om de snelwissel te demonteren. Gelet op deze omstandigheden acht de rechtbank een matiging van de boete met 25 % tot een bedrag van € 16.200,- op zijn plaats.

Conclusie

14. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de opgelegde boete betreft. De rechtbank herroept het primaire besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak, door de boete vast te stellen op € 16.200,- en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover dat is vernietigd.

15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal de rechtbank verweerder opdragen aan eiseres het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.

16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, alsmede in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door de gemachtigde levert 4 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 534,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.136,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept het primaire besluit, in die zin dat de boete wordt vastgesteld op € 16.200,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.136,-

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, rechter, in aanwezigheid van

mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier. De beslissing is uitgesproken op 11 maart 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op www.rechtspraak.nl.

De griffier en de rechter zijn verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.