ECLI:NL:RBMNE:2021:1619 - Rechtbank Midden-Nederland - Vernietiging besluit handhavingsverzoek geurhinder en opd...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 19/2255

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 april 2021 in de zaak tussen

[eiser/eiseres 1] en [eiser/eiseres 2] , uit [woonplaats] , eisers

(gemachtigde: mr. A.R. van Tilborg),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad(het college), verweerder

(gemachtigde: mr. A.J. Bakker).

Als derde-partij heeft aan de zaak deelgenomen:
[naam derde-partij] LLP,gevestigd in [vestigingsplaats]

(gemachtigde: [A] ).

Inleiding

1.Eisers wonen in een bedrijfswoning aan de [adres 1] in [plaatsnaam] . Aan de [adres 2] is sinds april 2017 het bedrijf [naam derde-partij] gevestigd, dat voer voor huisdieren produceert. Eisers ervaren sinds augustus 2017 ernstige geuroverlast. Deze zaak gaat over de vraag of het college daartegen handhavend moet optreden.

De besluitvorming door het college

2.Eisers hebben klachten ingediend bij verweerder, en op 4 juli 2018 een handhavingsverzoek. Naar aanleiding hiervan heeft de Omgevingsdienst Regio Arnhem (hierna: ODRA) op verzoek van de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek (hierna: ODFGV) een geuronderzoek uitgevoerd. Op 17 juli 2018 heeft de ODRA de bemonstering van geur uitgevoerd. De resultaten van dit geuronderzoek heeft de ODRA vastgelegd in het rapport van 29 augustus 2018. De ODFGV heeft dit rapport samen met twee eigen aanvullende adviezen van 13 augustus 2018 en 28 september 2018 aangeboden aan het college.

3.Op basis van het rapport van de ODRA en de adviezen van de ODFGV heeft het college in het primaire besluit van 15 oktober 2018 het verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen het bedrijf afgewezen.

4.Eisers hebben bezwaar ingediend tegen dit besluit en daarbij een notitie van [naam onderneming] (hierna: [naam onderneming] ) van 21 november 2018 overgelegd. In het besluit van 3 mei 2019 heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.

5.Eisers hebben tegen de beslissing op bezwaar van 3 mei 2019 beroep ingesteld. Het

college heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.

De zitting bij de rechtbank

6.Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2020. Eisers waren met hun gemachtigde en mr. ir. [B] (van [naam onderneming] ) aanwezig. Namens het college waren zijn gemachtigde en mr. [C] , [D] en [E] (van de ODFGV) aanwezig. Namens vergunninghouder was eigenaar [A] aanwezig.

7.Van deze zitting is een verkort proces-verbaal opgemaakt, dat op 22 september 2020 aan partijen is gestuurd. Hierin is onder andere het volgende vastgelegd:

“
Het college heeft erkend dat het handhavingsverzoek van eisers ook had moeten worden opgevat als een verzoek om een maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 3.140, tweede lid, van het Activiteitenbesluit op te leggen en dat hij dit in zijn besluitvorming niet heeft onderkend. Om die reden heeft het college tijdens de zitting zijn besluit op bezwaar van 3 mei 2019 ingetrokken. Daarmee is de procedure bij de rechtbank beëindigd.”

In het proces-verbaal is verder opgenomen dat partijen het volgende overeen zijn gekomen:

 Het college zal opnieuw beslissen op de bezwaren van eisers tegen het besluit van 15 oktober 2018 en zal daarbij ook beslissen op het verzoek tot het nemen van maatwerkvoorschriften in de zin van artikel 3.140, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De bezwaren tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek zullen vervolgens opnieuw worden beoordeeld.

 Een nieuw geuronderzoek zal daartoe worden uitgevoerd. De geurdeskundigen van partijen overleggen over de aanpak en wijze van uitvoering hiervan. Het college zal dit onderzoek financieren.

 Het college vergoedt de proceskosten van eisers voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand tot een bedrag van € 1.050,- (2 punten conform het Besluit proceskosten bestuursrecht).

 Het college vergoedt aan eisers de factuur van € 1.815,- van [naam onderneming] .

 Het college vergoedt aan eisers het door hen betaalde griffierecht.

Na de zitting

8.Met een brief van 24 december 2020 heeft het college de rechtbank geïnformeerd dat [naam derde-partij] de gemaakte afspraken heeft opgezegd. Om die reden verzoekt het college de rechtbank om alsnog een inhoudelijke uitspraak te doen in deze zaak.

Het college vermeldt onder het kopje ‘Intrekken besluit’ het volgende:

“
In het proces verbaal is door de rechtbank vermeld dat het college de beslissing op bezwaar ter zitting heeft ingetrokken. Dit moet volgens het college zo worden begrepen dat het college heeft verklaard het besluit te zullen intrekken onder de voorwaarde dat alle partijen de gemaakte afspraken nakomen. Formele intrekking van de beslissing op bezwaar kan alleen plaatsvinden door middel van een schriftelijk besluit van het college of moet in ieder geval middels een schriftelijk besluit van het college worden bekrachtigd. Nog daargelaten het feit dat de ambtenaar die het college ter zitting vertegenwoordigde niet gemachtigd was om namens het college de beslissing op bezwaar ter zitting in te trekken.”

En onder het kopje ‘Conclusie’ staat:

“
Zonder de medewerking van [naam derde-partij] is het niet of nauwelijks mogelijk een nieuw

geuronderzoek te doen dat van toegevoegde waarde is naast het eerder uitgevoerde onderzoek. In

ieder geval zou dit een zeer langdurig en complex traject inhouden. Daarmee is ook de waarde

weggevallen van het intrekken en opnieuw vaststellen van de beslissing op bezwaar. Het college ziet

daarom af van het bekrachtigen van de intrekking van de beslissing op bezwaar en verzoekt de

rechtbank alsnog een uitspraak te doen in deze zaak. Nu de beslissing op bezwaar formeel niet is

ingetrokken en het beroep door eisers niet is ingetrokken stelt het college dat de zaak nog altijd

aanhangig is bij uw rechtbank.”

En onder het kopje ‘Tenslotte’ staat:

“
Anders dan in het proces-verbaal vermeld heeft het college ter zitting nooit de intentie gehad te erkennen dat het handhavingsverzoek van eisers opgevat had moeten worden als verzoek om een maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 3.140 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. […]”

9.De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek heropend en eisers en [naam derde-partij] geïnformeerd over de brief van het college en, omdat dit niet in het verkort proces-verbaal is vastgelegd, aan eisers gevraagd of zij hun beroep tijdens de zitting hebben ingetrokken.

10. Eisers hebben in hun brief van 21 januari 2021 laten weten dat zij hun beroep niet hebben ingetrokken. Zij merken daarnaast op dat zij het niet eens zijn met de inhoud van de brief van het college. Volgens hen is het college zich wel degelijk bewust van het feit dat het geuronderzoek ondeugdelijk was en daarnaast was de gemachtigde van het college wel degelijk gemachtigd om het bestreden besluit in te trekken. [naam derde-partij] heeft niet gereageerd.

11. De rechtbank heeft de zaak verwezen naar een enkelvoudige kamer. Partijen hebben geen gebruik gemaakt van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten op 8 april 2021.

Procesrechtelijke overwegingen

12.Artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft voorschriften over de gevolgen die een intrekking van een besluit heeft voor een lopende beroepsprocedure. Aan de hand daarvan moet de rechtbank ambtshalve beoordelen tot welke besluiten het beroep van eisers zich uitstrekt, en of zij belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling.

Het intrekkingsbesluit is rechtsgeldig genomen

13.De rechtbank beoordeelt eerst of sprake is van een rechtsgeldig besluit tot intrekking van het bestreden besluit. Dat is nodig, omdat een rechtsgeldige intrekking van de beslissing op bezwaar van 3 mei 2019 gevolgen heeft voor de behandeling van het beroep tegen dat besluit.

14.Volgens het college is de beslissing op bezwaar van 3 mei 2019 niet rechtsgeldig ingetrokken, maar de rechtbank is het daar niet mee eens. Op grond van artikel 8:24, eerste lid, van de Awb kunnen partijen, in dit geval het college, zich in het geding door een gemachtigde laten vertegenwoordigen. Het college heeft zich tijdens de zitting laten vertegenwoordigen door mr. A.J. Bakker, senior jurist handhaving bij Dienstverlening Stadstoezicht van de gemeente Lelystad en drie medewerkers van de ODFGV. Kern van vertegenwoordiging is dat handelingen van de vertegenwoordiger aan de vertegenwoordigde (hier het college) worden toegerekend. De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval de intrekking van het bestreden besluit niet aan het college toe te rekenen. Op grond van artikel 8:24, tweede lid, van de Awb kan de bestuursrechter van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen. Dat is echter niet verplicht, en er was geen twijfel over de bevoegdheid van de senior jurist handhaving om het college te vertegenwoordigen, of aan zijn mandaat. Verder is aan het vereiste dat een besluit alleen bij een schriftelijke beslissing kan worden ingetrokken in dit geval voldaan, omdat de intrekking is vastgelegd in het verkort proces-verbaal. Overigens merkt de rechtbank op dat het haar heeft verbaasd dat het college pas drie maanden na de zitting dit standpunt inneemt.

15.De conclusie is dat de beslissing op bezwaar van 3 mei 2019 op de zitting van 2 september 2020 rechtsgeldig is ingetrokken.

Geen beroep tegen het intrekkingsbesluit

16.Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van eisers van rechtswege ook betrekking op het intrekkingsbesluit, tenzij zij daarbij onvoldoende belang hebben.

17.De rechtbank oordeelt dat die uitzondering zich hier voordoet. Eisers hebben geen belang bij een beroep van rechtswege tegen het intrekkingsbesluit. Met dat besluit komt verweerder immers gedeeltelijk tegemoet aan hun beroep tegen het besluit van 3 mei 2019, omdat het bezwaar opnieuw beoordeeld zal gaan worden. Vernietiging van het intrekkingsbesluit zou leiden tot het herleven van het besluit van 3 mei 2019, en daarmee van het in stand laten van het afwijzen van het handhavingsverzoek. Dat is niet in het belang van eisers.

18.De conclusie is dat het beroep van eisers geen betrekking heeft op het intrekkingsbesluit van 2 september 2020. De rechtbank gaat daar verder daarom niet op in.

Wel belang bij oordeel over het besluit van 3 mei 2019

19.Op grond van artikel 6:19, zesde lid, van de Awb staat intrekking van een in beroep bestreden besluit niet in de weg aan de vernietiging van dat besluit, als de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft.

20.De rechtbank oordeelt dat deze situatie zich hier voordoet. Ondanks de intrekking ervan hebben eisers belang bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep tegen de beslissing op bezwaar van 3 mei 2019. De intrekking van dat besluit heeft tot gevolg dat het college opnieuw moet beslissen op het bezwaar van eisers tegen het besluit van het college van 15 oktober 2018 waarbij hun handhavingsverzoek is afgewezen. Dat was ook de strekking van de afspraken die partijen op de zitting van 2 september 2020 hebben gemaakt: de intrekking gaf het college de mogelijkheid om in de aanloop naar de nieuw te nemen beslissing op bezwaar nader geuronderzoek te laten verrichten. Dat was ook wat eisers graag wilden. De rechtbank was in de veronderstelling dat eisers in het licht van deze afspraken hun beroep op de zitting hadden ingetrokken, maar dat blijkt niet uit het proces-verbaal en wordt door hen bij navraag ook niet bevestigd. De rechtbank begrijpt niet goed waarom het college inmiddels geen stappen heeft ondernomen om tot een nieuwe beslissing op het bezwaar te komen. Die afspraak is immers op de zitting gemaakt. Bij deze gang van zaken hebben eisers er nu echter wel belang bij dat de rechtbank een inhoudelijk oordeel geeft over de afwijzing van hun handhavingsverzoek. De rechtsvragen die daarbij aan de orde zijn zullen namelijk ook spelen bij de nieuwe beslissing op het bezwaar die het college nog moet nemen.

21.De conclusie is dat de rechtbank het beroep van eisers tegen de (ingetrokken) beslissing op bezwaar van 3 mei 2019 inhoudelijk zal beoordelen.

Inhoudelijke overwegingen

22.Zoals uit het proces-verbaal blijkt, heeft het college op de zitting erkend dat het handhavingsverzoek van eisers ook had moeten worden opgevat als een verzoek om een maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 3.140, tweede lid, van het Activiteitenbesluit op te leggen en dat hij dit in zijn besluitvorming niet heeft onderkend. In de brief van 24 december 2020 wijst het college erop dat dat niet zijn intentie is geweest. De rechtbank oordeelt nu echter wel dat het college het handhavingsverzoek wél zo had moeten opvatten. Daartoe overweegt zij het volgende.

23.Het college heeft naar aanleiding van het handhavingsverzoek beoordeeld of [naam derde-partij] voldoet aan de regels die het bestemmingsplan aan het gebruik van het perceel stelt, en of wordt voldaan aan de regels die het Activiteitenbesluit milieubeheer ter voorkoming van geurhinder stelt aan het hebben van een inrichting. Het beroep spitst zich toe op dat laatste.

24.Hoewel in het besluit van 3 mei 2019 daarnaar verkeerd wordt verwezen, zijn partijen het erover eens dat paragraaf 3.6.3. van het Activiteitenbesluit van toepassing is op de inrichting van [naam derde-partij] . Dat wordt door eisers aangevoerd, wordt door het college in het verweerschrift erkend en is door alle partijen bevestigd op de zitting. De rechtbank sluit zich daarbij aan. In de genoemde paragraaf geeft artikel 3.140 specifieke bepalingen over het voorkomen van geurhinder. Dat is waar de rechtbank aan toetst.

25.Op dit punt heeft het college aan de beslissing op bezwaar van 3 mei 2019 ten grondslag gelegd dat het Activiteitenbesluit niet wordt overtreden. Het college heeft aan de hand van artikel 3.140, derde lid, beoordeeld of geurhinder op de plek van de woning van eisers een aanvaardbaar niveau overschrijdt en is tot de conclusie gekomen dat dat niet het geval is. Eisers betwisten deze conclusie in beroep.

26.De rechtbank oordeelt dat het college ten onrechte heeft getoetst aan het derde lid, in plaats van aan het eerste lid, van artikel 3.140 van het Activiteitenbesluit. Het eerste lid bepaalt dat een inrichting voor het vervaardigen of bewerken van voedingsmiddelen of dranken uitsluitend wordt opgericht of uitgebreid in capaciteit voor dat vervaardigen of bewerken als nieuwe geurhinder ter plaatse van geurgevoelige objecten door die oprichting of uitbreiding wordt voorkomen. In dit geval staat vast dat de inrichting van [naam derde-partij] op deze locatie in april 2017 is opgericht. Toen is het bedrijf naar deze nieuwe locatie verhuisd. In het licht van de genoemde bepaling is die oprichting alleen toegestaan als nieuwe geurhinder ter plaatse van geurgevoelige objecten wordt voorkomen. Tussen partijen is niet in geschil dat door de vestiging van [naam derde-partij] op deze locatie nieuwe geurhinder is ontstaan op de plek van de woning van eisers, een geurgevoelig object. Alleen al hierom voldoet de inrichting niet aan het bepaalde in artikel 3.140, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. De vraag of al dan niet sprake is van een aanvaardbaar niveau van geurhinder is daarbij niet relevant, omdat die maatstaf bij de bepaling over nieuwvestiging niet wordt gehanteerd. De enkele vaststelling van het ontstaan van nieuwe geurhinder is al voldoende, los van de aanvaardbaarheid daarvan.

27.Het college heeft in het besluit van 3 mei 2019 ten onrechte niet onderkend dat artikel 3.140, eerste lid, van het Activiteitenbesluit door [naam derde-partij] wordt overtreden. In het licht van dit oordeel van de rechtbank had het college moeten beoordelen of tot handhavend optreden moet worden overgegaan, of dat hij de nieuwe geurhinder toch wil toestaan. Dat is op grond van artikel 3.140, tweede lid, van het Activiteitenbesluit mogelijk door het stellen van een maatwerkvoorschrift, als het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet. Eisers hebben er dus terecht op gewezen dat het stellen van een maatwerkvoorschrift nodig is voor het in werking hebben van de inrichting.

28. De rechtbank benadrukt dat haar oordeel in deze uitspraak gelijkluidend is aan haar voorlopig oordeel dat zij op de zitting van 2 september 2020 in afstemming met partijen heeft gegeven. Op basis daarvan zijn de afspraken gemaakt die in het proces-verbaal zijn opgenomen. De rechtbank gaat er dan ook van uit dat het oordeel in deze uitspraak geen verrassing is. Waarom het college nog geen nieuw besluit heeft genomen blijft de rechtbank zoals gezegd onduidelijk. Als [naam derde-partij] niet wil meewerken aan een onderzoek, dan ligt het stellen van een maatwerkvoorschrift niet voor de hand en zal het college moeten afwegen of tegen [naam derde-partij] handhavend moet worden opgetreden.

29. Het beroep is gegrond. Het besluit van 3 mei 2019 wordt vernietigd, omdat het in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Omdat het college het besluit van 3 mei 2019 op de zitting van 2 september 2020 al heeft ingetrokken, moet zij sinds die laatste datum al een nieuwe beslissing op het bezwaar nemen. Dat verandert niet door deze uitspraak, maar het oordeel dat de rechtbank in deze uitspraak geeft, kan het college gebruiken bij zijn nieuwe besluit.

Proceskosten en griffierecht

28.Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht dat eisers hebben betaald aan hen vergoeden. Dat was op de zitting al afgesproken, dus als het college dat al heeft gedaan hoeft het natuurlijk niet nog eens.

29.Eisers krijgen ook een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt in de beroepsprocedure. Het college moet deze betalen. De vergoeding wordt als volgt berekend. Voor de bijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en is naar de zitting op de rechtbank gekomen. Dat zijn twee handelingen met een waarde van € 534,- per handeling. Daarnaast moet het college de kosten van de door eisers ingeschakelde deskundige [naam onderneming] van € 1.815,- vergoeden. De proceskosten zijn in totaal dus € 2.883,-. De rechtbank gaat ervan uit dat het college het overgrote deel hiervan al heeft betaald, omdat dat was afgesproken op de zitting. Het bedrag wijkt nu iets af, omdat het tarief voor een proceshandeling inmiddels iets hoger is.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 3 mei 2019;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eisers te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.883,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van

mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is uitgesproken op 22 april 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

de griffier is verhinderd om

de uitspraak te ondertekenen

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.