Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/3112
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 juni 2021 in de zaak tussen
[eiseres] ., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.G.J. Maas-Cooymans),
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. A.V. Roepnarain)
Procesverloop
In het besluit van 20 februari 2020 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 50.000,- wegens overtreding van artikel 6, van de Arbeidsomstandighedenwet, artikel 7, zesde lid, van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (Brzo) en bijlage III, onderdeel b, sub ii bij de Richtlijn 2012/18/EU (Seveso-III richtlijn).
In het besluit van 17 juli 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] (QHSE manager bij eiseres) en door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Context
1. Eiseres is een onderneming die zeep, wasmiddelen, poets- en reinigingsmiddelen maakt. In dat verband zijn er hoeveelheden van bepaalde stoffen [1] aanwezig waardoor eiseres wordt aangemerkt als een hogedrempelinrichting als bedoeld in het Brzo). De Inspectie SZW heeft daarom in 2016 inspecties uitgevoerd bij eiseres. [2] Bij brief van 29 juni 2017 heeft de Inspectie SZW eisen gesteld, zodat eiseres kan voldoen aan artikel 7, zesde lid, van het Brzo en bijlage III, onderdeel b, sub ii van de Seveso-III richtlijn. Eis A betrof het aannemen van procedure(s) en/of instructie(s) voor de identificatie en beoordeling van de gevaren van zware ongevallen. Eis B betrof het opnieuw uitvoeren van veiligheidsstudies voor installaties/handelingen volgens procedures en/of instructies die voldoen aan eis A. De overige gestelde eisen zijn niet relevant voor de onderhavige procedures en worden daarom niet weergegeven.
Boeterapport
2. De Inspectie SZW heeft eiseres vervolgens opnieuw bezocht om te controleren of was voldaan aan Eis A en Eis B. [3] De Inspectie SZW heeft geconstateerd dat er twee procedures zijn opgesteld, genoemd ‘Procedure P P03. Risico-inventarisatie en -evaluatie’ en ‘Procedure P028 Veiligheidsstudies (Procedure P028)’ en een Document D P003 Risicomatrix en Beoordelingsmatrix VGM. Verder heeft de Inspectie SZW geconstateerd dat er veiligheidsstudies zijn gedaan voor Bulktank 31, Magazijnen 1 t/m 11, Afvulhal 1 en 2, Ruimte 4 (GB) en Koppelbord (buiten) -tankautoverladeingen brandbare vloeistoffen (Maximo 1961) (veiligheidsstudies), maar dat niet alle eisen van onder Eis A voldoende zijn beschreven (bevindingen Eis A) en dat niet alle punten van eis A in de veiligheidsstudies waren vastgelegd (bevindingen Eis B). Doordat niet alle punten van Eis B, en daarmee ook van Eis A, zijn ingevuld is er een overtreding geconstateerd. Volgens de Inspectie SZW is de procedure voor identificatie en beoordeling van de gevaren voor zware gevallen niet volledig toegepast, is niet duidelijk geworden welk type veiligheidsstudie is toegepast, zijn niet alle gevaren van zware ongevallen geïdentificeerd en beoordeeld, zijn niet alle oorzaken beschreven en zijn mogelijk niet alle maatregelen getroffen om zware ongevallen te voorkomen. De Inspectie SZW komt tot de conclusie dat de procedures matig geschikt en geïmplementeerd zijn. Van het voorgaande heeft de Inspectie SZW op 24 december 2018 op ambtseed een boeterapport opgemaakt. Op 4 juni 2019 en 24 oktober 2019 heeft de Inspectie SZW op ambtseed aanvullende boeterapporten opgemaakt.
Bestreden besluit
3. Naar aanleiding van de boeterapporten heeft verweerder een boete opgelegd van
€ 50.000,- wegens overtreding van artikel 7, zesde lid, van het Brzo en bijlage III, onderdeel b, sub ii van de Seveso-III richtlijn. Bij het verrichten van de veiligheidsstudies is niet de ‘Procedure P028’ toegepast, omdat de beschreven werkwijze niet structureel wordt gevolgd. De oorzaken, gevolgen en risico’s van zware ongevallen zijn onvoldoende dan wel onvolledig beschreven. Aangezien ‘Procedure P028’ niet structureel is gevolgd, is volgens verweerder sprake van een matige implementatie van de procedure.
Gronden beroep
4. Eiseres stelt dat er geen sprake is van een overtreding waardoor verweerder niet bevoegd is om een boete op te leggen. Door de Inspectie SZW was het vertrouwen gewekt dat de procedures die eiseres heeft opgesteld, in orde zijn. Eiseres heeft ‘Procedure P028’ vervolgens ook structureel toegepast bij het uitvoeren van de veiligheidsstudies. Indien verweerder nu toch meent dat de procedures gebrekkig zijn, dan kan daar geen boete voor worden opgelegd omdat het vertrouwensbeginsel daaraan in de weg staat zoals ook door verweerder is erkend. Nu legt verweerder een boete op wegens de inhoud van de procedures en dat kan niet. De procedure moet op zichzelf zo zijn dat door deze te volgen een systematische identificatie van gevaren van zware ongevallen plaatsvindt en als dat niet het geval is dan moet de procedure worden aangepast en kan niet worden afgeweken van de procedure. Dan ontstaat een situatie van rechtsonzekerheid.
Reactie verweerder
5. In het verweerschrift stelt verweerder dat de aangenomen ‘Procedure P028’ adequaat is om zware ongevallen te identificeren. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de Inspectie SZW bepaalde onderdelen van deze procedure niet adequaat heeft bevonden, maar dat die onderdelen gaan over de opmaak van de procedure en van onderschikt belang zijn. In het boeterapport zijn daardoor passages opgenomen die er niet in hadden hoeven staan, zo heeft verweerder toegelicht. De Inspectie SZW heeft in wezen te veel op detailniveau naar de procedures gekeken. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat met het toepassen van ‘Procedure P028’ bij de veiligheidsstudies niet alle oorzaken, gevolgen en risico’s van zware ongevallen zijn geïdentificeerd. Daarmee staat volgens verweerder de overtreding vast en is sprake van een matige implementatie.
Bewijslast
6. De belangrijkste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of sprake is van een overtreding. Daarbij geldt als uitgangspunt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. Dit betekent dat het bestuursorgaan de feiten die ten grondslag liggen aan het boetebesluit voldoende moet aantonen.
7. Uit artikel 6, van de Arbeidsomstandighedenwet, artikel 7, zesde lid, van het Brzo en bijlage III, onderdeel b, sub ii bij de Seveso-III richtlijn volgt onder meer dat eiseres procedures voor systematische identificatie van de gevaren van zware ongevallen die zich bij normale of abnormale werking kunnen voordoen moet aannemen én moet toepassen, in voorkomend geval met inbegrip van in onderaanneming verrichte activiteiten, alsook de beoordeling van de waarschijnlijkheid en de ernst van die ongevallen.
Bevoegdheid
8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op basis van het boeterapport en de aanvullende boeterapporten geen overtreding heeft kunnen vaststellen. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. Bij brief van 29 juni 2017 heeft de Inspectie SZW Eis A gesteld, voor het aannemen van procedures voor systematische identificatie van de gevaren van zware ongevallen die zich bij normale of abnormale werking kunnen voordoen. Eis A bevat diverse criteria waaraan die procedures dienen te voldoen. In dezelfde brief van
29 juni 2017 heeft de Inspectie SZW Eis B geformuleerd. Eis B geeft aan dat er veiligheidsstudies moeten worden uitgevoerd volgens procedures en/of instructies die voldoen aan Eis A. Uit het boeterapport dat is opgesteld op 24 december 2018 volgt dat de Inspectie SZW de verrichte veiligheidsstudies heeft beoordeeld aan de hand van eis A. De Inspectie SZW had echter moeten beoordelen of de verrichtte veiligheidsstudies voldeden aan de aangenomen (en bij brief van 21 december 2017 door verweerder geaccepteerde) ‘Procedure P028’. Aan de hand van die beoordeling had de Inspectie SZW vervolgens kunnen constateren of sprake was van een overtreding of niet. Indien de toepassing van de aangenomen procedure niet wordt getoetst aan ‘Procedure P028’, maar aan de criteria van eis A, wordt het aannemen van een procedure die voldoet aan Eis A immers zinsledig. Nu de Inspectie SZW op een onjuiste wijze een overtreding heeft geconstateerd, heeft verweerder het boeterapport met de aanvullingen daarop niet ten grondslag kunnen leggen aan het bestreden besluit.
9. De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder gelet op dat wat hiervoor is overwogen niet bevoegd was om op basis van het boeterapport met de aanvullingen een boete op te leggen. Het beroep is daarom gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet op artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank het primaire besluit herroepen en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Daarmee komt de opgelegde boete te vervallen.
10. Gelet op het vorenstaande behoeven de overige beroepsgronden van eiseres geen bespreking meer.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, alsmede in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door de gemachtigde levert 4 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 534,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.136,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.136,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, voorzitter, mr. M. Eversteijn en
mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier. De beslissing is uitgesproken op 3 juni 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op www.rechtspraak.nl.
De rechter is verhinderd om de uitspraak
te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.