ECLI:NL:RBMNE:2021:4709

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 20/1091

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 september 2021 op het beroep in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. drs. H.A. Samuels Brusse - van der Linden),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder

(gemachtigde: R.C. Alblas).

Inleiding

1.1

Eiser woont aan de [adres eiser] in [woonplaats] . Hij wil zijn hoekwoning graag uitbreiden met een uitbouw op het achter- en zijerf en met een dakopbouw. De dakopbouw betekent een vergroting van de goothoogte van de woning van 4,80 naar 5,95 meter en een vergroting van de bouwhoogte van 7,50 naar 8,60 meter. Het perceel van eiser valt binnen het toepassingsbereik van de beheersverordening ‘ [wijk 1] , [wijk 2] , [wijk 3] e.o.’ (hierna: de beheersverordening). Op 22 juli 2019 heeft eiser ten behoeve van zijn bouwplannen een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteit ‘afwijken van de beheersverordening’.

1.2

Met het besluit van 13 september 2019 (
het primaire besluit) heeft verweerder eisers aanvraag afgewezen. Kort gezegd is het zijerf van eisers hoekwoning volgens verweerder niet aan te merken als ‘achtererfgebied’ in de zin van de beheersverordening, zodat het niet is toegestaan om daarop een uitbouw te realiseren. Wat de dakopbouw betreft is volgens verweerder een hogere goothoogte tot 6 meter wel toegestaan, maar een hogere bouwhoogte dan de bestaande bouwhoogte van 7,50 meter niet. Zowel de uitbouw als de dakopbouw zijn daarom in strijd met de beheersverordening en verweerder is niet bereid om daar in geval van eiser van af te wijken.

1.3

Eiser heeft bezwaar gemaakt. Bij besluit van 7 februari 2020 (
het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de afwijzing in stand gelaten. Vervolgens heeft eiser beroep ingesteld.

1.4

Op 27 juli 2020 (
het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 1 herroepen en een nieuw besluit op het bezwaar van eiser genomen. Hierin heeft verweerder geconcludeerd dat de beoogde uitbouw op het achter - en zijerf van eiser tóch niet in strijd is met de beheersverordening. Bij apart besluit van 3 juli 2020 heeft verweerder eiser hiervoor alsnog een omgevingsvergunning verleend. Wat de dakopbouw betreft laat verweerder de afwijzing in het bestreden besluit 2 onder dezelfde motivering in stand.

1.5

In reactie op het bestreden besluit 2 heeft eiser zijn beroep tegen het bestreden besluit 1 ingetrokken voor zover dat is gericht tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een omgevingsvergunning voor de uitbouw. Eiser heeft daarbij wel verzocht om verweerder te veroordelen in de proceskosten die hij heeft gemaakt. Voor het overige heeft eiser zijn beroep gehandhaafd.

1.6

De zaak is op 9 december 2020 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Na afloop heeft de rechtbank het onderzoek in de zaak gesloten.

1.7

Op 11 januari 2021 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en verweerder gevraagd naar de planregels van het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Stadsvernieuwing [wijk 1] ’ (hierna: bestemmingsplan). Verweerder heeft de gevraagde informatie op 14 en 19 januari 2021 gestuurd. Bij brief van 17 maart 2021 heeft de rechtbank verweerder gevraagd naar zijn uitleg van de begrippen ‘bestaand gebruik’ en ‘bestaand bouwwerk’ zoals opgenomen in de beheersverordening. Verweerder heeft bij brief van 19 mei 2021 gereageerd. Bij brief van 22 juni 2021 heeft eiser op de reactie van verweerder gereageerd. Op 6 juli 2021 heeft eiser de gronden van zijn beroep aangevuld. Hierop heeft verweerder bij brief van 25 augustus 2021 een laatste reactie gegeven. Eiser heeft hierop bij brief van 24 september 2021 nog gereageerd.

1.8

Met toestemming van partijen heeft de rechtbank het onderzoek in de zaak vervolgens op 28 september 2021 gesloten.

Overwegingen

Ten aanzien van het bestreden besluit 1

2. Het beroep van eiser heeft, gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2 dat in de plaats komt van het bestreden besluit 1. Eiser heeft zijn beroep tegen het bestreden besluit 1 slechts gedeeltelijk ingetrokken. Gesteld noch gebleken is echter dat eiser, nu zijn beroep ook gericht is tegen het bestreden besluit 2, nog een belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit 1; ook niet voor zover dit besluit gaat over de dakopbouw. Voor zover het beroep dus nog is gericht tegen het bestreden besluit 1 zal de rechtbank het beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren.

3. Omdat verweerder het bestreden besluit 1 na het door eiser ingestelde beroep heeft gewijzigd, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Op de zitting is verweerder akkoord gegaan met een proceskostenveroordeling conform het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). De rechtbank zal hier in rechtsoverweging 12. verder op ingaan.

Ten aanzien van het bestreden besluit 2

4. Ten aanzien van het bestreden besluit 2 spitst het geschil tussen partijen zich toe tot de afwijzing door verweerder van eisers aanvraag om een omgevingsvergunning voor de dakopbouw. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Eiser is het daar niet mee eens.

Beheersverordening

5.1

Op grond van de beheersverordening zijn de planregels die gelden voor gronden binnen besluitvlak 1, besluit(sub)vlakken 1, 18 en 19 en met de aanduiding ‘Archeologie’ van toepassing op het perceel van eiser. In artikel 3 van de planregels is bepaald dat de binnen besluit(sub)vlak 19 gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik en dat de bestaande bouwwerken mogen worden vervangen door bouwwerken van dezelfde afmetingen en op dezelfde locatie.

5.3

In artikel 1.10 van de planregels zijn de begrippen ‘bestaand gebruik’ en ‘bestaande bouwwerken’ als volgt gedefinieerd:

 bestaand gebruik: het gebruik van de gronden en bouwwerken zoals aanwezig op het tijdstip van de vaststelling van de verordening of dat kan worden gebruikt krachtens een omgevingsvergunning voor het gebruik, waaronder niet valt het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.

 bestaande bouwwerken: bouwwerken die op het tijdstip van de vaststelling van de verordening aanwezig zijn én bij of krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn gebouwd, of nog kunnen worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen.

5.4

In aanvulling op artikel 3, zijn er in artikel 4.1.1, onder a, van de planregels maximaal toegestane goot- en bouwhoogten opgenomen voor de besluitvlakken 1 tot en met 15. Voor besluitvlak 1, van toepassing op het perceel van eiser, geldt een maximaal toegestane goothoogte van 6 meter en is geen maximaal toegestane bouwhoogte opgenomen.

6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er, nu er in artikel 4.1.1 van de planregels geen maximaal toegestane bouwhoogte is opgenomen, teruggevallen moet worden op de hoofdregel uit artikel 3 van de planregels op grond waarvan alleen bestaande bouwwerken of bouwwerken van dezelfde afmetingen zijn toegestaan. Met ‘bestaand gebruik’ en ‘bestaande bouwwerken’ wordt volgens verweerder de feitelijke situatie ter plaatse bedoeld zoals die was op het moment dat de beheersverordening werd vastgesteld. Een vergroting van de bouwhoogte van eisers woning is dus niet toegestaan.

7.1

Eiser voert aan dat deze interpretatie van verweerder niet juist kan zijn, omdat artikel 4.1.1 van de planregels wel een afwijkende maximale goothoogte van 6 meter toestaat. Als de bouwhoogte niet zou mogen worden vergroot zal de goothoogte in de praktijk ook niet kunnen worden vergroot, anders dan met het realiseren van een vreemde, afwijkende kapvorm. De woning zou er daardoor zodanig anders uit zou komen te zien dat de eenheid van de bebouwingsopzet in de wijk in het geding komt, terwijl het behoud hiervan om stedenbouwkundige redenen voor verweerder juist van groot belang is. De aanvraag om een omgevingsvergunning voor een andere kapvorm zou verweerder vervolgens echter niet kunnen weigeren om welstandredenen, omdat een welstandsadvies de planologisch toegestane bouwmogelijkheden niet mag belemmeren. Volgens eiser moet het ontbreken van een maximaal toegestane bouwhoogte dan ook zo worden gelezen dat er helemaal geen maximale bouwhoogte geldt gronden binnen besluitvlak 1. Ter onderbouwing wijst eiser op diverse uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Eiser wijst er verder op dat in artikel 4.1.1, onder b van de planregels is bepaald dat in besluitvlak 1 - in afwijking van wat onder a voor dit besluitvlak is opgenomen - verhoging van de eerstelijnsbebouwing langs de [straat 1] en de [straat 2] niet is toegestaan. Met andere woorden; in andere situaties is verhoging van de bebouwing wél toegestaan, aldus eiser.

7.2

Subsidiair, dus voor zover wél moet worden teruggevallen op artikel 3 van de planregels, voert eiser aan dat met de begrippen ‘bestaand gebruik’ en ‘bestaande bouwwerken’ niet de feitelijke situatie ter plaatse kan zijn bedoeld zoals verweerder stelt, maar de bouwmogelijkheden die het voorheen geldende bestemmingsplan bood. Dit volgt volgens eiser duidelijk uit de toelichting en het vaststellingsbesluit bij de beheersverordening waarin onder meer staat: “
De beheersverordening legt de bestaande ruimtelijke en functionele structuur vast. Tevens wordt de ruimte uit de tot dusver geldende bestemmingsplannen in de verordening overgenomen, zodat bestaande rechten van eigenaren en gebruikers niet worden ontnomen”. Vergroting van de bouwhoogte van eisers woning was onder het voorheen geldende bestemmingsplan toegestaan en moet dat dus ook zijn onder de beheersverordening, aldus eiser.

8.1

De rechtbank volgt eiser niet. Zij stelt allereerst vast dat de in artikel 4.1.1, onder a, van de planregels opgenomen maximaal toegestane goot- en bouwhoogten een
aanvullingzijn op artikel 3 van de planregels. Dat betekent dat bij het ontbreken van een maximaal toegestane bouwhoogte voor besluitvlak 1 in dit artikellid, de bestaande bouwhoogte die artikel 3 van de planregels voorschrijft voor gronden die ook in besluit(sub)vlak 19 liggen, de geldende bouwhoogte is. Voor de maximaal toegestane bouwhoogte moet dan dus worden teruggevallen op het bepaalde in artikel 3 van de planregels. Iedere andere uitleg maakt artikel 3 van de planregels zinledig. De uitspraken van de ABRvS waar eiser op heeft gewezen maken dit oordeel niet anders. In die zaken was er immers in het geheel geen bouwhoogte voorgeschreven; ook geen bestaande bouwhoogte. De stelling van eiser dat deze interpretatie er feitelijk op neerkomt dat enkel nog een vreemde, afwijkende kapvormen mogelijk zijn binnen besluitvlak 1 en besluit(sub)vlak 19, kan de rechtbank niet plaatsen. Het realiseren van een dakkapel in het midden van een dakvlak zal immers ook enkel een vergroting van de goothoogte betekenen, zonder dat de bestaande bouwhoogte daarvoor hoeft te worden vergroot. Voor zover eiser nog heeft gewezen op het in artikel 4.1.1, onder b van de planregels opgenomen verbod om de eerstelijnsbebouwing binnen besluitvlak 1 langs de [straat 1] en de [straat 2] te vergroten, volgt de rechtbank eiser evenmin. Wat onder b is opgenomen is een
afwijkingvan het bepaalde onder a. Dat betekent dat de mogelijkheid om de goothoogte van bouwwerken binnen besluitvlak 1 tot maximaal 6 meter te vergroten (onder a) niet geldt voor de eerstelijnsbebouwing langs de [straat 1] en de [straat 2] . Onder b verbiedt immers elke verhoging van deze eerstelijnsbebouwing.

8.2

Gelet op het voorgaande is verweerder er naar het oordeel van de rechtbank terecht vanuit gegaan dat voor de woning van eiser de bestaande bouwhoogte is voorgeschreven. Vraag die vervolgens voorligt is hoe de begrippen ‘bestaand gebruik’ en ‘bestaande bouwwerken’ (en dus ook de ‘bestaande bouwhoogte’) zoals opgenomen in artikel 3 van de planregels moeten worden uitgelegd. De rechtbank overweegt hiertoe dat een beheersverordening conserverend van aard is. Een beheersverordening legt de bestaande situatie vast. Het begrip ‘bestaand’ kan zowel eng als ruim worden uitgelegd door het bevoegd gezag. Bij bestaand gebruik in enge zin worden alleen de bestaande
feitelijk aanwezigefuncties en bebouwing vastgelegd, met eventuele ruimte voor kleine uitbreidingsmogelijkheden. Bij gebruik in ruime zin worden het
vigerende planologische regime, zoals een voorheen geldend bestemmingsplan, als uitgangspunt genomen, eventueel met de ontwikkelingen die ten tijde van het vaststellen van de beheersverordening nog niet zijn gerealiseerd maar al wel vergund daarbij inbegrepen.

8.3

Gelet op de toelichting van verweerder moet aan de invulling van de begrippen ‘bestaand gebruik’ en ‘bestaande bouwwerken’ in dit geval een enge uitleg worden gegeven. Alleen de feitelijk aanwezige functies en bebouwing die ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening bestonden, zijn toegestaan. De enige uitbreidingsmogelijkheden hierop zijn de mogelijkheden die de beheersverordening zelf biedt. Dat betekent dat de regels uit het voorheen geldende bestemmingsplan er niet toe doen. De rechtbank overweegt verder dat verweerder van deze enge uitleg uit mag gaan. Zij verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling van 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:53. De rechtbank volgt eiser niet in het betoog dat de gemeenteraad gelet op de toelichting en het vaststellingsbesluit toentertijd duidelijk gekozen heeft voor de ruime uitleg. Uit de wijze van formulering van de relevante planregels blijk immers duidelijk dat bedoeld is uit te gaan van de bestaande, feitelijke situatie met geringe uitbreidingsmogelijkheden en dus van de enge uitleg. De tekst van de planregels is hierbij leidend en niet de toelichting op de beheersverordening.

8.4

Gelet op het voorgaande is verweerder er naar het oordeel van de rechtbank terecht vanuit gegaan dat de voorgeschreven bestaande bouwhoogte, de feitelijke bouwhoogte is die eisers woning had ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening, te weten 7,50 meter. Dat betekent dat een vergroting van de bouwhoogte naar 8,60 meter in strijd is met de beheersverordening. Verweerder heeft in het bestreden besluit 2 gemotiveerd waarom hij niet bereid is om daar in geval van eiser van af te wijken. Volgens verweerder doorbreekt de dakopbouw de bebouwingsopzet en eenheid van de seriematig gebouwde rijtjeswoningen in de wijk, die nu nog intact is. De wijk wordt nu gekenmerkt door eenduidige bouwvolumes met een doorlopend zadeldak. Het toestaan van een vergroting van die bouwhoogte voor eiser woning, zal dit doorbreken en leiden tot verrommeling en aantasting van het straatbeeld. De rechtbank is van oordeel dat gelet op deze redenen, verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om niet mee te werken aan het bouwplan van eiser. De beroepsgrond slaagt niet.

Gelijkheidsbeginsel

9. Eiser wijst tot slot op vier adressen in [woonplaats] (de [A] , de [B] , de [C] en de [D] ) waar verweerder wél een vergroting van de bestaande bouwhoogte heeft toegestaan, terwijl voor deze adressen hetzelfde planologische regime geldt als voor het adres van eiser. Verweerder heeft in deze vier omgevingsvergunningen zelfs expliciet opgenomen dat de betreffende bouwplannen in overeenstemming zijn met de beheersverordening. Dit valt niet te rijmen met de afwijzing van eisers aanvraag, aldus eiser.

10.1

De rechtbank stelt vast dat eiser hiermee een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel. Het gelijkheidsbeginsel brengt mee dat gelijke gevallen, gelijk moeten worden behandeld. De rechtbank stelt vast dat de [A] een hotel betreft (in plaats van een woning, zoals in geval van eiser). Bovendien heeft verweerder toegelicht dat er voor dit bouwplan al in 2012, dus vóór de inwerkingtreding van de beheersverordening, een omgevingsvergunning eerste fase was verleend. De [A] kan dan ook niet worden aangemerkt als een gelijk geval.

10.2

Over de omgevingsvergunningen voor de [B] en 2 heeft verweerder toegelicht dat die per abuis zijn verleend zonder dat verweerder eerst een stedenbouwkundig advies heeft gevraagd. Als dat wel was gebeurd waren de omgevingsvergunningen geweigerd, aldus verweerder. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij in het kader van het gelijkheidsbeginsel niet kan worden gehouden aan fouten die in het verleden zijn gemaakt. De rechtbank leidt echter uit de foto’s af dat de woning aan de [B] slechts bestaat uit één bouwlaag en een dakkap (in plaats van twee bouwlagen en een dakkap, zoals in geval van eiser). Hier is dus evenmin sprake van een gelijk geval. De woning aan de [C] bestaat wel uit twee bouwlagen en een dakkap, maar hier verschilt het vergunde bouwplan van het bouwplan van eiser. Aan de [C] ging het om het realiseren van een dakkapel in het midden van een dakvlak wat enkel een vergroting van de goothoogte betekende, zonder dat de bestaande bouwhoogte daarvoor hoefde te worden vergroot. Ook hier is dus geen sprake van een gelijk geval.

10.3

Over de omgevingsvergunning voor de [D] heeft verweerder eveneens toegelicht dat die per abuis is verleend zonder dat verweerder eerst een stedenbouwkundig advies heeft gevraagd. Als dat wel was gebeurd was ook deze omgevingsvergunning geweigerd, aldus verweerder. Verweerder stelt zich ook hier op het standpunt dat hij in het kader van het gelijkheidsbeginsel niet kan worden gehouden aan fouten die in het verleden zijn gemaakt. De rechtbank ziet dat het aan de [D] gaat om een identieke woning aan die van eiser, in dezelfde wijk, en waarvoor dezelfde planregels uit de beheersverordening gelden. Het bouwplan voorziet ook in een dakopbouw die zowel resulteert in een vergroting van de goothoogte, als in een vergroting van de bouwhoogte. Naar het oordeel van de rechtbank is hier dan ook sprake van een gelijk geval als dat van eiser. Verweerder heeft de vergroting van de bouwhoogte van 7,45 naar 8,65 meter voor dit adres wél toegestaan. In de verleende omgevingsvergunning heeft verweerder zelfs expliciet opgenomen dat het bouwplan in overeenstemming is met de beheersverordening. Dit valt in het licht van het gelijkheidsbeginsel niet te rijmen met de afwijzing van eisers aanvraag. Hierbij betrekt de rechtbank dat een in het verleden gemaakte fout het gelijkheidsbeginsel slechts kan doorkruisen als het gaat om een incident. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet meer worden gesproken van een incident als verweerder naar eigen zeggen in drie gevallen fouten heeft gemaakt. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt.

Conclusie

11. Omdat het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel slaagt is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en draagt verweerder op om een nieuw besluit nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank stelt verweerder hiervoor een termijn van zes weken. Deze termijn begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.

12. Op grond van het Bpb stelt de rechtbank de kosten van eiser voor de beroepsmatige rechtsbijstand van zijn gemachtigde vast op € 1.870,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke reactie na de zitting, met een waarde per punt van € 748,-- onder een wegingsfactor 1). De rechtbank bepaalt tot slot dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 178,-- aan eiser moet vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

 verklaart het beroep voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit 1 nietontvankelijk;

 verklaart het beroep voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit 2 gegrond;

 vernietigt het bestreden besluit 2;

 draagt verweerder op om binnen zes weken nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld nadat daarop is beslist, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;

 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.870,--.

 draagt verweerder op om het door eiser betaalde griffierecht van € 178,-- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. N.H.J.M. Veldman Gielen, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. de Bruin, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 30 september 2021 en zal openbaar worden gemaakt op rechtspraak.nl.

(de rechter is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen)

griffier rechter

Afschrift verzonden op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop de uitspraak is verzonden. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.